行政执法的法律适用与司法变更问题

二审：深圳市中级人民法院（2020）粵03行终453号行政判决书

一审：深圳市盐田区人民法院（2019）粵0308行初900号行政判决书

裁判要旨

当事人一个行为违反不同法律时，属于法律竞合，行政机关应根据《立法法》的规定和法律适用原理来选择最适当的法律规范。

对于因适用法律错误而存在明显不当的行政处罚，人民法院可以根据《行政诉讼法》的规定，对量罚明显不当的行为作出变更判决。

基本案情

2018年5月14日，S市生态环境局B管理局（下称B管理局）发现Y金属公司存在超标排放行为，遂责令Y金属公司立即停止超标排污行为，并处以罚款100万元人民币，吊销排污许可证。Y金属公司不服提起诉讼。一审法院认为，Y金属公司超标排污行为属实，该行为同时违反不同的法律，存在法律竞合情形。B管理局存在法律适用错误，故将被诉行政行为的罚款金额由100万元变更为20万元，驳回Y金属公司其他诉讼请求。Y金属公司不服提出上诉。

二审法院认为，B管理局作出处罚决定的法律依据有多种：一是《水污染防治法》，二是《S经济特区环境保护条例》（下称《条例》），三是《特区排污许可证管理办法》（下称《办法》），四是《S市环境行政处罚裁量权实施标准（第五版）》（下称《裁量标准》）。在本案中，这些法律规范存在法律竞合。根据《立法法》第九十二条第二款的规定，应当按照《条例》的规定作出处罚。另外，Y金属公司主张《裁量标准》与作为规章的《办法》存在着矛盾之处。《办法》制定于1998年，是为实施《条例》（1994年）而制定。《条例》在2017年修订过程中对“情节严重违法排污”的处罚作了规定，即“情节严重的，并吊销排污许可证”。《办法》未作相应修改，而《裁量标准》对“情节严重”进行了细化，这突破了《办法》的规定，但符合《条例》的要求。因此，结合《条例》和《裁量标准》作出的吊销排污许可证的处罚决定合法。

法理分析

现实中的行政执法并非“三段论”逻辑的简单展开，会面临各种复杂情形，以行政执法的法律适用为例，法律适用不仅有合法性的要求，也有合理性要求；前者要求是适用最为恰当的法律及法律条款，后者要求在适用具体法律条款时应尽裁量义务，做到结果适当、符合合理性要求。本案就是如此，不仅涉及到应适用何种法律规范问题，还有适用法律规范的准确性问题。

首先，行政执法中的法律竞合与法律适用问题。本案中，执法机关需要考虑的处罚规范包括四个：《水污染防治法》第八十三条第（二）项、《深圳经济特区环境保护条例》（2017年修正）第六十九条第一款第（二）项、《深圳经济特区污染物排放许可证管理办法》第三十条（2020年修订后为第二十四条）及《深圳市环境行政处罚裁量权实施标准（第五版）》的相关规定。由于Y金属公司只有一个违法排污行为，而可以适用的法律规范有许多，这就出现了法律适用的法律竞合问题。

法律竞合是法律适用过程中的正常现象。在现代立法体系下，由于立法主体多元、立法时间久远、立法调整的对象与目标不尽相同，会出现同一行为由不同的法律规范调整的现象，这就是法律竞合。法律竞合可以分为法条竞合与想象竞合：法条竞合是指一个行为会涉及到不同的法律规范，而这些法律规范之间存在交叉或包容关系，只能选择适用某一法律规范来加以处理的现象，此时根据“上位法优于下位法、特别法优于普通法、新法优于旧法”的规则来选择法律；想象竞合是指一行为触犯数个同种或异种法律规范，这些法律规范之间不存在交叉或包容关系的现象，此时需要根据择一重处原理来选择法律。

法律竞合也是立法与执法所不可避免的现象。在出现法律竞合时，应根据《立法法》的规定和法律原理来合理地适用法律。我国《立法法》确定了一些基本规则，如“新法优于旧法、特别法优于一般法”等等。在行政执法过程中，需要提高执法人员的法律适用能力，以准确地适用存在竞合关系的法律。当然，也需要借助行政诉讼制度，由法院来监督与解释行政执法中的法律适用问题，法院在法律适用方面更加具有专业性；从行政诉讼法律适用特征来看，行政诉讼法律适用具有二次性与终局性。

在本案中，Y金属公司的违法排污行为涉及到四个法律规范。从法律位级的角度说，应适用《水污染防治法》第八十三条第（二）项，即：“责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭”。但《立法法》第九十条第二款规定：“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定”，而经全国人大常委会的授权，深圳经济特区人大及其常委会可以在特区范围内制定地方性法规，其法规具有优先适用效力。因此，本案应优先适用《条例》，而《条例》第六十九条第（二）项规定：“排污者未遵守排污许可证载明的环境管理要求的，责令限期改正，处五万元以上十万元以下罚款；未按照排污许可证规定排放污染物的，责令限期改正，处十万元以上二十万元以下罚款；情节严重的，并吊销排污许可证”。B管理局在原行政处罚决定中适用了《水污染防治法》第八十三条第（二）项，对Y金属公司处以100万元罚款的处罚，存在法律适用的错误。

二是《深圳市环境行政处罚裁量权实施标准（第五版）》的效力问题。本案中，《裁量标准》属于行政规范性文件，一般来说，深圳市生态环境局的规范性文件是不能与深圳市人民政府的规章《办法》相冲突的，如果冲突当然适用《办法》。这也是Y金属公司的主张与理由，即“裁量标准作为规范性文件，不应当违反《特区排污许可证管理办法》的规定”。但是，Y金属公司存在一定的误解。

第一，《裁量标准》是对《条例》相关规定的执行细则，而不是对《办法》的执行细则。即在“第十章 实施吊销排污许可证裁量标准”中，将“当事人近一年内因超标、超量排污受到2次以上行政处罚”作为《深圳经济特区环境保护条例》第六十九条第一款第（二）项的“情节严重”的情形。可见，根据《条例》第六十九条第一款第（二）和《裁量标准》第十章来对Y金属公司予以吊销排污许可证的处罚，是合法的。

第二，即使《裁量标准》和《办法》都是根据《条例》制定的，根据本案的具体情况，根据《条例》和《裁量标准》来予以处罚，也是合法的。从理论上说，《办法》的效力高于《裁量标准》，如果两者冲突，《办法》效力高于《裁量标准》。但由于《办法》一直没有修订，而其所依据的《条例》已经作出了重大修改，其趋势是对环境保护的力度越来越大、对违法行为的制裁越来越严，例如对于情节严重的违法排污，《条例》没有“限期治理”的要求，而是规定“并吊销排污许可证”，这不仅符合国家环境法治的要求，也体现了对于严重违法者的严厉制裁的立法政策、具有政策导向的功能。而《裁量标准》不断根据《条例》的修订内容进行修改，在本案发生时，已经修订到了第五版，更加符合《条例》的立法要求和立法精神。因此，即使两者都是对《条例》的执行性规范，从公共政策的发展趋势来看，也应适用更加严格的、更加符合上位法的《裁量标准》，而不是《办法》。

在本案中，生态环境部门根据《裁量标准》来认定Y金属公司违法排污的行为属于“情节严重”，作出吊销其排污许可证的行政处罚决定，是合法的。

三是本案的司法变更权问题。司法变更权是指在行政诉讼中，法院对于争议行政行为的内容直接加以改变的权力。行政行为具有确定力，非依法定程序不得撤销或变更。但如果行政行为违法或者是不适当，法定机关依法定程序可以加以变更，在行政救济过程中，行政复议机关和人民法院都具有对原行政行为内容加以变更的权力，即复议变更权与司法变更权，但两者的范围和程度是不同的。根据《行政复议法》二十八条（三）的规定：“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的”。而根据《行政诉讼法》第七十七条规定：“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更”。对比这两部法律的规定可以发现，行政复议变更权的权限更多，这是因为行政复议变更权是上级行政机关对下级机关或者本级机关自身的变更，是基于行政权固有的全面监督功能而产生的；而司法变更权是司法权基于法律的规定而获得的有限变更，受到司法审查有限性原则的限制，必须考虑到司法权与行政权的界限，体现司法谦抑，因此司法变更权只具有有限变更权。 

在本案中，法院运用到了变更权，对争议行政行为进行了直接变更。但在本案中的变更权也存在一定的特殊性，根据《行政诉讼法》第七十条规定，《行政诉讼法》第70 条规定: “行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为:（二）适用法律法规错误的、 ( 六) 明显不当的”。而根据《行政诉讼法》第七十七条的规定，“行政处罚明显不当”的，人民法院可以判决变更。本案实际上涉及到这两种情况，也属于法条竞合的情形。在本案中，考虑在适用第六十九条第（二）项后，20万元的罚款已经该条款的最高额度，法院没有撤销原行政行为并要求行政机关重新作出行政行为，而是直接作出了变更判决，符合实质性解决行政争议和诉讼经济原则，体现了司法的能动性。

  国浩律师（南京）事务所  

  - 周永龙律师团队 -

专注于生态环境领域，涵盖生态环境综合行政执法、生态环境犯罪刑事辩护、公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼“三合一”模式。总结归纳执法、司法及企业环保合规中典型性问题，探索生态环境公益基金信托管理及其他涉生态环境的前沿性法律问题。深度对接生态环境部门、属地环资审判机构与环保类企业。团队目前担任江苏省、安徽省多家生态环境主管部门、环保类企业法律顾问并为其提供专业法律咨询，出具法律意见书等业务。

团队著作：《中华人民共和国行政处罚注释本》（法律出版社，2021年2月出版），《生态环境行政处罚类案精析》（法律出版社，2021年12月出版）