一、官僚政治的渊源和发展阶段1. 起源战国以前的行政管理属于贵族领主阶段而非官僚制，其特点有四：①宗法制的血缘关系作为组织原则 ②世禄世卿 ③以分封为基础，各级单位在其辖区拥有所有权（土地，民户）和管理权的合一 ④地方分权，天子只是共主而非中央专治君主 战国改革后出现了新型官僚制度，特点有：①选拔官吏方式改变 ②以玺印符节作为管理权利的象征和凭据 ③严格实行官吏岁终“上计” ④推广俸禄制 新制度与旧制度行政管理差异 ①主宰者不同 ②具体执行者不同 ③管理对象不同 ④行政管理与土地占有的关系不同。⑤依赖的政治体制不同 2. 发展秦~南北朝推行官僚行政管理 → 隋~元发展官僚行政管理 → 明清高度发展与完善官僚行政管理 二、官僚行政管理的主宰——皇帝君主专制的中央集权的体制包括两方面：集权和皇权的至高无上 1. 皇帝绝对权威的树立与维护君权的神话与君臣关系的伦理化：天的意志和臣民之父。维护皇帝至尊地位的等级制度：以名号、礼仪为具体的表现和标志。虽然等级制度一直存在，但君和臣的差距不断增大。 2. 皇权的行使及其对官僚行政的控驭。皇权如何行驶：皇帝在对整个行政系统进行管理监控是靠公文制度实现的。御用公文和玉玺体现了皇权。皇权在日常中的行使的表现：①召集臣僚，合议大政 ②处理具体事务：皇帝所重视的事情：选用中高级官员、军队、司法。如何对官僚进行监控。 三、中央官僚的行政管理1. 官僚行政中枢组织及其演变秦汉：丞相府与尚书台→魏至唐：尚书、中书、门下三省→宋元：中书门下与中书省→明清：内阁与军机处 历代行政中枢组织，以皇帝与宰相间权力分配为背景，不断演化，呈现丞相开府秉钧，群体宰相辅政，御用秘书班子掌权。在演变中宰相的权力越来越小，地位降低，越来越难以对皇帝独裁形成限制，只能顺从于皇权。 2. 宰相等朝臣协助皇帝决策（决策方式）宰相拟议奏文决策、朝参与御前会议决策、朝廷大臣集体奏闻决策 宰相拟议奏文决策：秦西汉丞相开府分曹治事，具有拟决朝廷庶务的权力。东汉由尚书台等官参与。曹魏创立中书监，西晋门下省介入决策。隋唐采用三省、政事堂、中书门下议政方式。两宋三省形同虚设，主要由中书门下决策，宰相与枢密院一同协助皇帝做军事决策。元代多个部门有议奏权，但协助决策主要是中书省。明代采取内阁票拟起草诏书，清代一开始使用内阁票拟，后期由军机处帮助皇帝决策。 朝廷决策的规范准则：①以皇帝为主导 ②以宰相臣僚的参与议政为基础 ③非公开性和保密性的滥用。总的来说古代官僚政治的朝廷高层次决策因皇帝和官僚协助的有机结合多数情况下可以完成有利的决策，但上述准则导致决策过分依赖皇帝个人素质，致使决策自身机制得不到正常发挥。 3. 朝廷政务管理（实际执行层）秦汉设九卿施政，起初九卿不完全属于丞相，亦直隶于皇帝，东汉加以三公节制九卿。 魏晋南北朝隋唐尚书省六部九卿复合施政，权力逐步由九卿向尚书省六部过渡。 两宋元丰改制前为枢密院（军）、三司使（盐铁、户部、度支使）、审官院（吏）、审刑院、太常礼院夺六部职权，改制后除兵部外六部恢复职权。 元代由六部和诸多院寺具体承担，中书省通过分领制予以统辖。 明清由六部施政。 四、地方官僚行政管理总的来说，地方官僚活动可以分为三个层次：①州郡府县施政 ②乡里保甲基层行政 ③部州方镇行省督抚督责 1. 州郡府县施政：秦至南北朝为郡政治，唐为州，宋以后为府，县则一直存在。 郡守（等级）职责：劝农赈灾、力行教化、抑制豪强、决讼断辟、督查属县、举辟官吏领导军事，但不一定每朝都有这些权力，如军事权 县政（有六个特点）司职主要有六项，劝农桑，平狱讼，抑豪捕盗，征税派役，救荒赈灾，县学和童生试。 历代地方政府与乡绅之间关系以相互勾结利用为主，间或有一定摩擦。乡绅势力始终充当地方政府的得力施政支柱。在宗法制社会中，地方官府与宗族势力关系关乎国家兴亡，管的好则相得益彰，管不好则使社会动摇。 2. 乡里保甲组织及行政职能自秦开始正式出现县以下的行政组织乡里。封建政府自古以来统治百姓的手段有四：①与宗法制相结合 ②行政支配与土著自治相参 ③连坐等超经济强制的广泛应用 ④以礼俗乡规教化民众。 乡里组织与皇权好比君主官僚制的上下端点，中间则是官僚队伍。把帝制官府权力实施在百姓身上的往往是乡里保甲组织。乡里保甲虽由土著担任，有一定自主权，但在封建王朝的不断改进下逐步演化为忠实的工具。 |
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