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对于行政机关以提供经费帮助、提供便利条件为由要求相对人从事某项工作的行政行为，是否属于行政诉讼受案范围？ 【解答精要】 行政机关以提供经费帮助、提供便利条件为由要求公民、法人或者其他组织从事某项工作的行政行为系行政指导行为，对此不服提起的诉讼，不属于行政诉讼受案范围。但有证据证明行政机关的要求具备强制性的除外。 【具体阐释】 随着社会经济的发展，社会状况不断变化，由于法律的滞后性，这些新事态常常没有适当的法律规范予以调整，对此行政机关又不能放弃社会管理职责。行政管理原则要求行政机关“法无授权即禁止”。没有职权还要履行管理职责，行政机关往往放弃传统命令--服从的行政管理模式，放下身段，与行政相对人进行协商、沟通，通过为其提供经费、提供便利条件等手段，诱使行政相对人“自觉”按照行政机关的要求作为或不作为，以求绕过法无授权这道“暗礁”。嗣后，行政机关发现协商、沟通，利益诱导等柔性手段可以减少对立情绪、提高工作效率和减少诉累，便将其上升为规范性文件，由行政机关依法指导公民、法人和其他组织的行为。本文探讨行政机关的行政指导行为的可诉性以及行政指导中利益诱导与行政允诺行为的异同。 一、行政指导行为的概念 行政指导行为是指行政机关在其职权范围内向特定的行政相对人，通过制定诱导性法规、政策、计划、纲要等规范性文件以及采用具体的示范、建议、劝告、鼓励、提倡、限制等非强制性方式并付之利益诱导等促使相对人自愿作为或不作为，以实现一定行政管理目的的行为。[1] 行政指导行为表现为多种情形，对其性质认定也不相同。一种观点认为行政指导行为是事实行为，行政主体的行为直接发生了事实上的效果。一种观点认为行政指导行为是法律行为，行政主体依职权实施的管理行为，如《农业技术推广法》第19条规定“向农业劳动者推广未在推广地区经过试验证明具有先进性和适用性的农业技术，给农业劳动者造成损失的，应当承担民事赔偿责任。”一种观点认为行政指导行为系准法律行为，并指出在不接受行政指导的情况下，行政相对人会招致不利的处理。行政指导行为相当于行政过程中通知、证明行为。本文更倾向于最后一种观点。事实上，行政相对人不服从行政机关的行政指导，会招致行政机关其他手段的侵害。如不接受“劝告”扩大辣椒的种植面积，即不享有税收的优惠政策。这点，行政指导更似行政强制行为过程中一个中间环节。 二、行政指导行为的不可诉性 行政指导行为显著特征是非强制性。行政相对人对于行政指导是否接受或者执行完全取决于自愿。行政机关没有强制改变行政相对人的权利和义务，依照《适用解释》第1条第3项的规定，对于行政指导行为提起行政诉讼，不属于行政诉讼受案范围，但当事人提供证据可以证明行政机关名义为指导，实际具有强制性的除外。 行政指导行为不具有行政强制力，不存在具有行政强制力的行政指导行为。实践中，有些行政机关借行政指导之名，行强制行政相对人作为或者不作为之实。这种行为具有行政强制力，是可以提起诉讼的。如点头隆胜石材厂诉福建省福鼎市人民政府“扶优扶强”措施案。[2] 三、行政指导中利益诱导与行政允诺行为的区别 关于行政机关以提供经费、提供便利条件为由要求公民、法人或者其他组织从事某项工作的行政行为以及行政机关要求公民、法人或者其他组织完成某项工作并以此给予相应奖励、提供便利条件是否相同的问题。 两者不同，前者为行政指导行为中利益诱导行为，后者为行政允诺行为。前者不属于行政诉讼范围，后者具有可诉性。前者性质为行政指导行为。行政机关先提出一系列的优惠条件，争取打动行政相对人。行政相对人在自愿的基础上，可以接受行政机关的条件；经利益比较，也可以不接受。主动权在行政相对人的手中。行政机关只是表达一种愿景，等待行政相对人回应，期待达成某种协议。后者性质为行政允诺行为。行政机关负有义务，在条件成就时给予特定人一定利益。属于我国台湾学者所称负担性契约[3]。该行为一经作出，行政机关必须遵照执行，不得随意撤销或变更。基于信赖保护原则，在行政相对人完成某项工作后，行政机关又不兑现此前承诺的利益，应当允许行政相对人对此提起行政诉讼。 总之，两者都是行政机关为完成行政管理目的而实施的单方意思表示，前者没有减损行政相对人的权利和义务，对此不可诉。后者损害行政相对人的期待利益，属于行政诉讼范围。 （撰稿：韩宇；审定：刘迪） [1]江必新、梁凤云著《行政诉讼法理论与实务》，法律出版社2016年版第460-461页。 [2]《最高人民法院公报》2001年第6期。诉讼中，被告福鼎市政府辩称，其下发的《关于2001年玄武岩石板材加工企业扶优扶强的意见》，只是对第三人玄武石材公司所做的行政指导，不具有强制性，也没有给原告设定权利义务，因此不是可诉的行政行为。福鼎市法院判决认为，该文件虽未给原告点头隆胜石材厂确定权利义务，但通过干预第三人玄武石材公司的销售，直接影响到点头隆胜石材厂的经营权利，因此属于行政诉讼的受案范围。 [3]翁岳生：《行政法》，中国法制出版社2009年版，第726-727页。 来源：天津高院《法官智典 · 行政审判与国家赔偿卷》 |
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