【经典】新形势下，城市轨道交通建设规划的投融资应重点关注什么

作者：大岳咨询 谢怡星 朱思哲

轨道交通是城市综合实力发展的必然选择，其具有准时、高效、安全、环保等特点，是解决城市交通拥堵、环境污染和用地紧张等影响出行问题的重要手段。我国城市轨道交通的建设发展已有数十年历史，目前已经在北、上、广等超一线城市形成了相当规模的线网，而其他的一线及新一线城市也正迎头追赶。

随着十三届全国人大顺利召开，我国正式进入“十四五”发展新阶段。但一年多以来，国内受到新冠疫情的持续影响，为应对经济下行压力，党中央、国务院提出要切实做好稳投资工作，积极扩大有效投资，促进经济平稳增长。城市轨道交通的投资建设作为落实国家决策部署的重要抓手，受到各地方政府的重点关注。因此，着眼长远发展的《城市轨道交通线网规划》和筹备当下建设的《城市轨道交通建设规划》作为指导方案，其科学编制和严格管理是我国城市轨道交通健康、快速发展的重要保障。

2021年初，大岳咨询受业主长沙市轨道交通集团有限公司委托，为《长沙市城市轨道交通第三期建设规划调整》报告的编制提供投融资专题支撑服务，协助业主推进长沙市城市轨道交通第三期建设规划调整相关工作。近期，湖南省发改委和长沙市轨道交通集团有限公司已组织开展了《调整》报告的初审评估会及后续的投融资专题评审会，经业内专家和省、市各相关部门的实地考察、评审和交流，项目已获得一致同意通过。

以此为契机，大岳咨询作为投融资专题的编制机构，结合《关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》（发改基础〔2015〕49号，下称“49号文”）、《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（国办发〔2018〕52号，下称“52号文”）及近期国家部委针对“十四五”城市轨道交通建设规划（以下简称“十四五规划”）的进一步要求，就影响国内轨道交通发展的政策变化与各级发改、财政部门，投融资领域专家进行了深入沟通和交流，对当期国内城市轨道交通建设规划中投融资方面关注的重点形成了更深层次的理解。

一、关注地方财政收入，合理申报建设规模

49号文提出“政府资本金占当年城市公共财政预算收入的比例一般不超过5%”，其中“公共财政预算收入”口径包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，范围较大，且措辞上用“一般不”超过5%，留有突破接口；在这之后，52号文要求“严格建设申报条件”，提出“申报建设地铁的城市一般公共财政预算收入应在300亿元以上”这一关于一般公共预算收入规模的要求；而近期，国家相关部委在十四五规划中明确十四五期间城市轨道交通建设规划的申报评估指标与“市区一般公共预算收入”挂钩，缩小口径的同时要求深入细分市本级和辖区一般公共预算收入情况，措辞上不再留有“一般不”等特事特议的接口。另外，除了针对建设资金的投入，存量项目及在建、拟建项目后续运营的可持续性也备受审批部门关注，在城市轨道交通的运营补贴资金支出压力与“市区一般公共预算收入”的匹配程度上也设置了新的评估指标。

我司理解，国家部委持续关注一般公共预算收入情况，是以其作为评估具体城市可持续经济能力和轨道交通建设能力的重要指标。地方应基于当地一般公共预算收入情况，结合政府实际可用财力，合理申报拟规划建设轨道交通项目的总规模，而上级部门亦将在此维度进行更为严格的把关。

二、关注地方债务情况，严控超规模新增负担

2015年，49号文发布时便提出了“量力而行、有序发展”的方针，要求把握好轨道交通建设节奏，确保建设规模和速度与城市交通需求、政府财力和建设管理能力相适应。在经历了城市轨道交通蓬勃发展，投融资模式不断创新，52号文再次强调“量力而行，有序推进”的基本原则，并针对城市轨道交通建设提出“严控地方政府债务风险”的要求。而“十四五”期间，国家部委对城市轨道交通建设规划的关注重点在于近年来政策严抓严控的“政府债务风险”和“隐性债务风险”，强调厘清已实施、预估拟实施的区域内全部轨道交通项目的债务压力，而根据压力程度及地方市、区级隐性债务风险的评估情况，将严控城市轨道交通申报规模，对不达标的或暂停受理新一轮建设规划及新增投资的规划调整的申报。

结合我司项目实施情况来看，由于“十三五”至“十四五”期间如城市轨道交通类的大型基础设施建设规模的扩大，各地政府均或多或少暴露出债务压力问题。加之疫情以来，国内经济遭受巨大冲击，地方财政收入锐减，因此，近年来的政策风向无不体现“合理申报、严格审批”的管理态度及“严控政府债务风险”的稳发展决心。

三、关注财政资金投入，落实地方财政出资

项目资本金的合理投入，是促进有效投资、防范风险的重要手段。由于投资规模通常较大，相关政策也对城市轨道交通项目的资本金投入十分关注。49号文要求城市轨道交通项目的“资本金比例不低于40%”，但并未做出更多的解释说明；而后52号文明确“除城市轨道交通建设规划中明确采用特许经营模式的项目外，项目总投资中财政资金投入不得低于40%，严禁以各类债务资金作为项目资本金”，进一步对财政资金的投入提出了要求；“十四五”期间，城市轨道交通的建设应在规划阶段明确筹资模式及资金来源，经批复不得随意调整，项目建设的财政投入不得低于40%，严禁以任何债务资金（包括专项债）代替。

可以看出，政策的持续更新和补充强调了“40%的财政资金投入”以及“特许经营”类项目的不再例外，使得城市轨道交通新线路建设的财政支出安排基本刚性，要求当地政府应真金白银地以财政资金投入到城市轨道交通建设中来。这样做符合“量力而行”原则和方针的同时，也坚决打击了部分城市对于轨道交通项目建设“财力不够硬上”的想法。

四、思考与总结

综合来看，由于近年来地方财政受到历史遗留问题和新冠疫情的多重冲击，财政资金压力激增，城市轨道交通的发展正面临着重压和挑战。中央通过持续出台政策文件，逐步抬高了城市轨道交通的建设门槛，督促各地认清能力，合理规划；而地方亦应结合城市发展情况，按需申报、量入为出、忌急求稳，确保城市轨道交通建设的健康可持续发展。

目前，长沙市城市轨道交通第三期建设规划调整的报审工作仍在依法依规、紧锣密鼓地进行，各支撑专题及主体报告将在根据评审意见调整后向国家发改委申报审批。大岳咨询将继续秉承“合作、包容、专业、负责”的价值观，依托业内丰富的咨询经验，为本项目提供高效可靠、创新优质的咨询服务，协助完成长沙市城市轨道交通建设规划的顺利调整工作。