应急管理执法该查的是违法行为，而不是查隐患！

摘要：几乎所有的事故都是由事故隐患造成的，事故隐患绝对是全社会安全生产工作的核心目标，但是面对隐患有“政府监管责任”和“企业主体责任”之分，实践中这一区分似乎“口号响亮，实则模糊”，“作为政府部门的安全生产执法检查人员，就是要为企业查隐患”一度成为社会广泛认知，多年来，无数次轰轰烈烈的应急管理监管执法行动都被冠以“全覆盖、无死角、地毯式隐患排查”的亮丽目的标签。现行《安全生产法》明确规定：面对事故隐患，政府部门监管的全部职责在于“督促”、“处理”，而绝不是“查处”，但是如此浅显而又明确的法律规定，在实践中总是产生“现实性的割裂”。这里的重要原因在于本源问题的混淆-----应急管理执法的职责边界究竟是什么？换句话说，执法检查查的是隐患，还是违法行为？在执法实践中理论与现实长期割裂的情况下，即便是政府人员如何的“尽职尽责”，似乎也逃脱不了事故发生后的追责。执法人员年复一年的辛辛苦苦查隐患，夜以继日查隐患，换来的还是被事故追责的“责无旁贷”。政府监管意义上的应急管理执法绝不是保姆式、管家式的“为企业查隐患”，而是要回归“执法”的本体价值，讲求“严格法条主义”，对应法律条款查处违法行为。（一）地方各级领导对于应急管理监管执法的期待就是大量的发现隐患当前随着全社会对于安全生产工作的极端重要性认识的不断提升，尤其是在事故责任追究压力日益增大的条件下 ，地方各级领导对于“几乎所有的事故都是由事故隐患造成的” 、“隐患就是事故”的认知日益深刻，这就导致了“隐患发现越多，事故越不容易发生”认知理念的广泛形成，尤其是事故责任追责方面的混淆，众所周知，所有的事故都是由事故隐患造成的，如果一旦形成“作为政府部门的执法检查人员，就是要为企业查隐患”的广泛性社会认知，那么即便是政府人员如何的“尽职尽责”，也逃脱不了事故发生后的追责，因为从逻辑上理解，因为隐患而发生的事故，负有查处隐患的政府人员一定有失职渎职的责任，这就给政府部门人员带来无穷无尽的“责任追究扩大化”。地方各级领导对于应急管理和安全生产监管执法的最大期待就是“多查隐患”、“多消除隐患”，以隐患发现的量级作为衡量监管执法的效果，尤其是在重大经济社会敏感时段、重特大生产安全事故多发频发和重大自然灾害事件发生后，我们的地方政府总是“头痛医头、脚痛医脚”，针对发生的重特大生产安全事故和重大自然灾害事件，一味实施“人海战术”，集结调动可以调动的所有力量开展暴风骤雨式隐患大督查、隐患大检查和隐患大排查。日常我们各级地方政府领导的讲话中和政府各类文件中，使用的措辞都是“监管执法人员要认认真真查隐患”，无数次轰轰烈烈的应急管理监管执法行动都被冠以“全覆盖、无死角、地毯式隐患排查”的亮丽目的标签。虽然每次行动都以“查处隐患数目巨大，成效显著”的方式“完美收官”，但从整体上看，事故隐患似乎越查越多，企业主体责任越来越没有得到落实，企业越来越不能信任。这实际上就是面对隐患企业主体责任与政府监管责任的相互混淆和“严格落实企业主体责任”规定的虚化。当前各级地方政府一方面广泛渲染要严格落实企业的安全生产主体责任，另一方面又反复责令政府执法人员查隐患，这实际上就是将原本应当由企业承担的查处隐患责任转嫁到政府部门人员头上，如此以来，所谓的“严格落实企业主体责任”规定就成了一句空话。因此各级政府领导对于监管执法的“查隐患”迫切期待就成了应急管理部门查隐患的重要推动力。（二）应急管理部门执法职责在现行法律规定中的模糊关联监管执法的责任边界历来都是应急管理部门（安监部门）多年存在的沉疴顽疾。从安全生产和应急管理的发展历史来看，“谁来负责查处隐患”的问题无论在理论界还是实践中，都出现了长期的概念认识混淆模糊。现行的《安全生产法》41条明确规定：“生产经营单位应当建立健全并落实生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。县级以上地方各级人民政府负有安全生产监督管理职责的部门应当将重大事故隐患纳入相关信息系统，建立健全重大事故隐患治理督办制度，督促生产经营单位消除重大事故隐患”。该法条的正确理解方式就是生产经营单位负责“及时发现”和“消除”事故隐患，而县级以上地方各级人民政府负有安全生产监督管理职责的部门对于事故隐患的法定职责只有“督促生产经营单位消除重大事故隐患”。换句话说，企业负责查处、发现、消除隐患，而政府只负责“督促”，如果政府人员来查处隐患，那就违背了《安全生产法的明确规定》。这一点《安全生产法》第62条第二款“应急管理部门应当按照分类分级监督管理的要求，制定安全生产年度监督检查计划，并按照年度监督检查计划进行监督检查，发现事故隐患，应当及时处理。”这里发现“隐患”，使用的措辞是“处理”，而非“查处”，也充分说明了政府面对隐患的全部职责就是“督促”和“处理”。（这点措辞很重要）但是现行的法律法规虽然明确了政府监管的法定职责，同时也将违法行为和隐患的法律内容进行了概括性模糊性关联，没有进行必要的界定和区分，如《安全生产法》第65条在明确行政执法监督检查职权时，不仅将“检查中发现的安全生产违法行为”列入到职权范围，也将“检查中发现的事故隐患”列入到职权范围，这就导致了一定程度上的法律规定模糊：执法的内容应当包括违法行为和隐患两种？尤其是原国家安监总局出台的《安全生产违法行为行政处罚办法》中，对于违反操作规程或者安全管理规定作业的具体隐患内容，均规定可处罚1-3万罚款，这也就是在实际上将隐患列入到了执法和行政处罚的法定内容中，如此以来，原本就存在界定模糊的两个概念就更加混淆不清了，这或许是当前各级政府部门堂而皇之开展大检查，拼命查隐患的一个重要原因。（三）应急管理部门执法人员查隐患的现实不能安全生产涉及到多个行业，而安全生产事故隐患普遍存在于各种行业中的各种生产工艺、设施设备、人员管理等方面，可以说事故隐患具有两个特性，一是范围内容极其繁杂性，涉及到的行业领域几乎是五花八门、形形色色，现实中也绝不可能罗列出哪怕是单纯一个行业的所有隐患，二是专业性要求很高，要想从各种生产工艺、设施设备、人员管理等方面检查出来物的不稳定状态和人的不安全行为，是需要多年学科知识和工作经验积累作为支撑的，一言以蔽之，安全生产事故隐患的检查是一项极为专业的技术性工作。但是现实中的应急管理执法人员能够达到专业性的技术水平吗？答案当然是否定的，应急管理的执法人员大多来自某一专业或者军转干部，专业技术的先天性缺失使得应急管理执法人员事实上也不可能承担“为企业查隐患”的职责，虽然不可否认的一个情况就是，近年来应急管理部门加大了对矿山、危险化学品专业人员的招录工作，也不能否认通过多年工作经验积累，应急管理执法队伍中目前不乏专业技术能力方面的人才，但是产业行业领域的极其繁杂性决定了应急管理执法人员查隐患的“现实不能”，以单纯的化工行业为例，全国有哪一位专家敢说自己对所有的化工行业全部精通？以检查一个化工企业为例，如果还是按照正常查隐患的思路，涉危的、用电的、消防的、特种设备的、人员管理、工艺设备的……一次检查要无数个不同领域专家或者专业人员参与才能最终完成查隐患的“全覆盖、无死角”，这仅仅是化工一个行业，应急管理执法涉及到工矿商贸、非煤矿山等行业呢？尤其是工矿商贸行业，不可能有精通所有行业领域的“万能专家”。专家尚且如此，何况职责要求不是专家的应急管理执法人员了。更何况在我国应急管理系统，“人少事多”是安全生产监管的常态化难题，专业人员缺乏、技术装备缺乏等历来都是基层应急管理部门的发展难题。在这样的情况下，如果赋予应急管理执法人员“查隐患”的职责，那就无异于赋予了应急管理执法人员一项绝对无法完成的工作任务，最可怕的就是如果从法律和规定上赋予了应急管理执法人员“查隐患”的职责，那么生产安全事故发生后，“查处隐患不力”就成了应急管理执法人员的注定宿命。（四)区分隐患与违法行为的法律辨析从措施上看，应急管理行政执法主要包含的执法内容就是行政检查和行政处罚，行政检查从通常意义理解，就是通过监管执法人员的现场检查活动，发现生产经营单位的违法行为和违法问题，但是从安全生产和应急管理的发展历史来看，监管执法人员的现场检查活动所要查找的究竟是“隐患”，还是“违法行为”就要进行区分隐患与违法行为的法律辨析。从现代安全生产管理理论来看，“隐患” 的概念要大于或者涵盖“违法行为”的概念。事故隐患一般指“作业场所、设备和设施的不安全状态，人的不安全行为和管理上的缺陷”，也就是说，所有能够引起事故发生的原因都可以被列入到“事故隐患”的范畴之中。而“违法行为”就是专门相对于“行政执法”概念所称的人的行为，这个行为是灌注了人的主观意识的社会行为，而不是单纯的静态隐患，比如说机器设备的某一个螺丝松动了，有可能会引起机器设备的事故发生，这是是一种静态的、没有人为意识参与的隐患，其本身不应当成为“人的违法行为”，当然如果作为安全管理中的安全检查行为，法律规定应当发现和处理螺丝松动的隐患，而作为安全管理中的安全检查行为没有发现和处理，那么就可能构成法律规定的违法行为了，因此从范围来说“隐患”的概念范畴要远大于“违法行为”的概念范畴。从另一个方面来讲，“违法行为”是包含在“隐患”的概念范畴之中的，因为安全生产法律体系之所以将某种行为设定为“违法行为”，原因肯定是该行为足以导致事故的发生，而且事故隐患的概念之中，“人的不安全行为”本身就是安全生产法律法规体系所要规制的重点。但是，安全生产法律体系属于我国的行政法领域，是国家的法律法规，法律的功能之一在于对违法行为的创设或者认定，也就是说，我国的安全生产法律体系是把一部分的隐患认定确定为“安全生产行政违法行为”了，这样的话，违法行为的概念范畴就与隐患的概念范畴产生了区别：只有被法律认定的行为才能称之为“违法行为”，反之则不能被认定为“违法行为”。应急管理执法执行的是安全生产领域的法律法规规章，因此作为执法检查的职责来说，查处安全生产法律所设定的“安全生产违法行为”才是其职责的全部，对于“安全生产违法行为”之外的事故隐患，应当由生产经营单位自身予以查处。（五）执法面对隐患并非要“视而不见”，而是“督促、处理”我们的应急管理行政执法人员在开展现场执法检查活动时，不可能对于不属于“违法行为”的事故隐患视而不见，因为执法检查时，很多违法行为与事故隐患本身就是交织在一起的，应急管理行政执法人员虽然法定的职责就是督促企业查处隐患，但是安全生产检查通常是全方位的安全检查，在查处违法行为的同时，也会面临普通事故隐患的处理督促，比如在查处焊工特种工不持特种工资格证擅自上岗的违法行为时，发现该名焊工特种工所使用的焊枪存在设备故障，如此应急管理行政执法人员就应当在查处特种工不持特种工资格证擅自上岗的违法行为时，对于焊枪存在设备故障的隐患进行督促整改。这一点在《安全生产法》65条中也有着明确规定，在“对检查中发现的安全生产违法行为，当场予以纠正或者要求限期改正；对依法应当给予行政处罚的行为，依照本法和其他有关法律、行政法规的规定作出行政处罚决定”的同时，也应当“对检查中发现的事故隐患，应当责令立即排除；重大事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的，应当责令从危险区域内撤出作业人员，责令暂时停产停业或者停止使用相关设施、设备；重大事故隐患排除后，经审查同意，方可恢复生产经营和使用”，但是应当特别明确的是，虽然应急管理执法也要对检查中发现的隐患依法进行处理，但是这里仅仅是“处理”，而不是体现基本职责定位的“查处”，换句话说，虽然因为事故隐患和违法行为在检查活动中存在密不可分的特性，必须依法对查违法行为的同时查出来的隐患进行处理，但是不能说，执法检查的目的就是为了查隐患，因此在查处违法行为的同时，也要对普通事故隐患依法进行相应的处理督促，实践中通常就是下发“责令整改指令书”，要求企业限期整改和消除被检查出来的事故隐患。（六）监管执法应当“严格法条主义”，对应法律条款查处违法行为当前各级地方政府领导人和决策者对于安全生产工作的重视程度可谓是“与日俱增”，通过政府力量的严格执法管理来实现安全生产形势的稳定好转也历来都是各级地方政府领导人和决策者所追求的政绩目标，但是即便再迫切的严格执法管理也不能违背《安全生产法》的明确规定混淆“事故隐患”与“违法行为”的基本概念。综合前文所述应急管理监管执法不应当进行“保姆式”、“管家式”的“为企业查隐患”，而是应当奉行“严格法条主义”，严格对应法律条款查处违法行为。1、明确“查处违法行为”的基本定位应急管理执法人员开展行政执法检查等活动时，全部的目标选择就是检查和发现企业存在的违法行为，这个违法行为对照清单基准就是现行安全生产领域中的法律法规规章和强制性标准的义务性条款，“严格对照法条”是执法的基本职责定位，应当进一步明确，现行安全生产领域中的法律法规规章和强制性标准的义务性条款没有规定的行为，不属于应急管理执法的基本对象。这一基本定位的实施路径就是罗列执法内容清单和制定现场检查方案，在清单和方案中只将现行安全生产领域中的法律法规规章和强制性标准的义务性条款作为其“规定内容”。2、明确“督促企业查隐患”的工作理念鉴于现场检查活动中违法行为和普通事故隐患的密不可分性，执法人员应当严格落实“对检查中发现的事故隐患，应当责令立即排除；重大事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的，应当责令从危险区域内撤出作业人员，责令暂时停产停业或者停止使用相关设施、设备；重大事故隐患排除后，经审查同意，方可恢复生产经营和使用”规定，采用责令排除和临时叫停的方式推动企业去发现并整改隐患，这里重要的就是明确“督促”与“执法查处”的界限。这里值得注意的是，企业“拒不整改隐患”的行为是现行《安全生产法》明确规定的“违法行为”，因此如果企业拒不整改隐患，那就会形成执法人员从“督促”行为向“执法查处违法行为”模式的转变转换，转变后的行为模式就回到“查处违法行为”的基本职责上了。（七）保障执法人员查违法行为的三点机制性建议一方面要加大对各级地方政府领导人和决策者基本概念认知方面的教育培训，充分厘清“事故隐患”与“违法行为”的区别，让各级地方政府领导人和决策者牢固树立“企业查隐患、政府督促隐患”的法定理念意识；另一方面出台相应的法律法规和规定，将企业的安全生产主体责任和政府部门的安全生产监管责任予以清单化罗列，按照“有限政府”的行政理念将政府人员的监管执法职责予以规范、限制、细化和框定，并且要赋予其一定的法律规范效力；第三个方面是将应急管理部门人员的现场执法检查予以规范化，对于检查出来的单纯事故隐患，不需要进行行政执法程序予以处理的，出具《隐患整改指令书》督促相关生产经营单位整改完成，对于检查出来的隐患问题属于安全生产法律中明确规定的违法行为的，应当及时启动相关的行政执法程序予以处理。结束语应急管理执法究竟是查隐患，还是查违法行为？这一问题必须要得到解决的压力，不仅在于“有限政府”背景下安全生产工作中政府监管责任和企业主体责任的混淆，更在于事故发生后责任追究的因果逻辑，应急管理执法应当查什么？应当怎么查？应当查到什么程度？这些问题的规范厘清，不仅能够实现政府监管模式的科学化、合理化和实效化，而且可以在一定程度上保护广大应急管理执法人员在履职尽责的条件下免遭扩大化责任追究。但是这些问题的完全解决也不是一蹴而就的，在实际的解决过程中又会涉及到行政执法与行政管理的区别、行政执法的专业化和法治化矛盾等问题，尤其是，应急部门之外的诸多其他负有安全生产监管职责的部门，各种法律规定不一，实践模式各不相同，是否应当完全按照安全生产法的规定只查违法行为，不查隐患，这是一个值得商榷的问题。

感谢大家对我们长期以来的支持，此文章为系列文章。从提出问题到如何解决问题，基于在执法人员的视角，从如何应对的层面来分析执法中的重大疑难问题。涉及到当前安全监管重心的转移，从暴风骤雨大督察向常态化执法转变，涉及到执法重心的顶层设计问题，内容对于应急部门的负责人和执法人员有一定参考作用。系列内容涉及到体制机制的有14个，有些内容如查隐患与查违法的区别，事故认定的边界，责任追究扩大化如何应对等都是热点，尤其是对于当前执法工作如何定位，如何克服形式主义，如何取代运动式大督察活动等都有涉及。

来源安全科学与应急管理研究