 原文刊载于《中国科学院院刊》2023年第2期“战略与决策研究”，本文为精简改编版 贺德方1 汤富强1 陈 涛1 罗仙凤2 杨芳娟3* 1 中华人民共和国科学技术部 国家创新体系的形成和发展是一个自然历史过程，存在于国家通过科技创新和制度创新、在经济与科技上形成比较优势的实践活动中，具有客观性、动态性、多样性等特征。进入新发展阶段，新一轮科技革命和国内外形势变化相互交织，我国亟须优化调整国家创新体系，完善创新制度和创新治理模式，以满足国家安全和经济社会发展的新需求。有鉴于此，本文系统梳理国家创新体系的发展演进，探讨国家创新体系新的架构特征，为进一步完善我国国家创新体系提供参考借鉴。 1  国家创新体系的理论发展和中外实践 国家创新体系的理论发展 国家创新体系研究范式的出现是创新过程研究的自然结果和更好地解释创新对经济绩效影响及国家竞争力分析的需要，其建立在对科技创新规律和国家创新行为特征的认识和理解的基础上。作为了解国家范畴内创新如何作用于经济增长和保持国家竞争力的有效分析框架，国家创新体系是不仅适合发达国家，也适用于发展中国家。目前，相关研究主要从影响创新过程的核心组成及要素来描述和定义国家创新体系，将系统性的相互依赖和相互作用视为创新体系的基本特征，并围绕创新体系的理论支撑、演进路径等展开了丰富讨论。总体而言，国家创新体系是促进新知识和新技术的产生、应用和扩散，各类创新要素和主体关联互动、动态演化的开放系统，是实现科技创新和制度创新能力提升的重要保障。 创新型国家创新体系的演进历程 纵观科技发展史，发达国家的创新引领和后发国家的追赶跨越，无一不是创新体系演变的结果。创新型国家创新体系的演变经历了4个阶段。不同阶段，创新主体、组织、制度、互动方式都呈现不同的特点（表1）。 表1 不同阶段创新型国家创新体系特征  在萌芽探索阶段（17世纪—19世纪中叶），创新是市场的自发行为，在需求导向和市场机制作用下，企业是主要创新主体，整个社会开始形成追求科学、鼓励创新的文化氛围。 在自发成长阶段（19世纪—20世纪中叶），创新仍主要通过市场竞争机制运行，以教育和研究为基础的科技创新对产业发展起到重要推动作用，企业、研究型大学、政府研究机构等核心主体逐步完善，大企业建立制度化、有组织的研发活动，进行基础性科学研究成为大学的重要职能，国立研究机构开展公益性技术研发，各创新主体功能相对独立，分工明显，边界清晰。 在政产学研协同阶段（20世纪中叶—21世纪初），技术密集型和知识密集型产业迅速发展，科学技术研究活动开始成为一项国家组织的系统工程，国家创新体系的要素和功能逐渐复杂多样。政府在科学研究、教育和公共基础设施方面大幅度增加投资，在创新体系中发挥组织协调、动员、整合创新力量的作用，以企业为主体，产学研多向互动、紧密衔接的创新体系逐渐形成。 在保持竞争力和领先地位阶段（21世纪初—至今），创新的网络化、体系化特征凸显，新型研发机构、功能性平台、服务型机构等创新组织迅速发展，风险投资等金融工具推陈出新，各类创新主体的相互作用更加多元复杂，并不断演化为更加开放、动态、合作的创新体系。 18世纪中后期开始，创新和发展逐渐成为国家协调的有机过程，从一开始的营造包容开放、注重创新的社会发展环境，到建立支持科学技术和新兴产业发展的创新制度，再到直接主导科技创新活动，政府在国家创新体系的塑造和转型中越来越发挥不可替代的作用。 我国国家创新体系的建设历程 近代以来，我国的科技创新大致经历了从学习跟踪到追赶跨越到自主创新的历史演进过程，科学高效的创新体系正在逐步建立健全。 “洋务运动”是我国自主引进并发展科学技术的尝试。但到新中国成立前，我国一直都没有形成独立而完整的工业体系。 新中国成立到改革开放前，我国实行高度集中的科技管理体制，科研活动主要集中在科研院所，企业主要承担生产职能，以应用研究为导向的科研院所和生产型企业形成固定协作关系。在举国体制的时代背景下，这一创新体系虽然在一些国防、重工业领域取得了重大进步，但存在创新基础薄弱、创新机制缺乏、创新主体单一等问题，科研部门和企业之间处于割裂状态，创新体系相对低效。 改革开放到21世纪初期，我国的工业和科技管理体制发生了重大转变，但新的科研和开发体系并没有形成，科研体系仍然沿袭了计划经济时代的特征，研发活动主要由科研院所和高校主导。同时，随着“市场换技术”战略的实施，大量企业依附于全球性的生产网络。 2006年—至今，我国科技创新的基础性、制度性框架总体确立，多元创新主体格局基本形成，除了高校、科研院所、企业等典型创新主体，还催生出新型研发机构、产业技术研究院、行业协会、联盟等新型创新主体，科技创新能力大幅提升。从研发经费投入、研发人员总量、科技论文发表量、专利申请量等主要指标看，我国已经迈入创新型国家行列，创新能力综合排名已位居全球第11位。 回顾我国科技创新发展历程，从近代科技事业起步到建立起相对独立的科技和工业体系，从主要依赖国外技术引进到通过自主创新驱动科技和经济社会发展，从由高校和科研院所主导科技创新活动到企业技术创新主体地位逐步提升，我国逐渐形成内生、自主的创新能力。但与世界科技强国相比，我国的科技创新发展还存在不少问题，如基础技术和关键共性技术缺失、教育科技产业互动不足、科技创新产业共同体缺位等，已经严重制约创新体系整体效能发挥。面对国内外环境和形势发生的深刻复杂变化，国家创新体系亟须进行系统性变革。 2 国家创新体系的演进特征和体系结构 国家创新体系的演进特征 国家创新体系的基本价值在于揭示技术经济范式与竞争力的关系，找到实现激励创新竞争和发展经济社会整体创新能力的动力源泉，进而对国家层面制度建设的调整完善提供借鉴意义。 1 国家创新体系的客观实践先于理论研究 国家创新体系是在现代经济体系发展过程中经过长期历史演进而逐步形成和完善的，具有客观存在性。随着创新型经济的崛起，各类与创新相关的组织、制度也在特定的实践和环境中形成，例如各类科学社团和工业协会的成立，工厂制、研究型大学、工业实验室的出现，保护新知识的专利制度，科学共同体内部发展出的科研行为规范，工业界广泛应用的科学管理和大规模生产范式等。由于人们对国家整体经济利益和竞争力的考量与关切，作为研究范式的国家创新体系才应需而生。 2 国家创新体系的核心要义是行为主体在互动中形成和提升创新能力 广义上讲，创新是一个社会化的过程，创新的动态演进基于不同参与者的持续互动，创新体系内多元主体、多种要素和创新环境之间的复杂互动和相互作用，不仅推动了知识和技术的开发、扩散及应用，也形成了为互动机制提供资源和规制的制度安排，这决定了一国的整体创新绩效。国家创新体系既关注科学技术创新，也强调以经验为基础的创新，有效的互动机制和制度体系是孕育科技创新成果，同时保持创新经济在整体上可持续的根本条件。 3 国家创新体系高效运行的关键在于能力体系和政策体系的协同发展 国家创新体系既包括创新主体、创新要素、创新平台等保障科技成果产出的“硬”科技能力体系，也包括促进科技创新的法律、政策、措施等“软”环境制度体系。历史上成功实现追赶跨越的国家，在抓住新技术革命和产业革命机遇的同时发展出了新组织和新制度，创新系统与技术经济范式的匹配是其领先于同时代其他国家的根本原因。因此，要实现创新体系的有效转型，就必须要保持技术与制度的协同演进，经济发展目标与制度之间长期动态的协调。 4 国家创新体系可以通过国家行为进行引导和调控 作为分析不同经济体长期发展差异的一个比较性分析范式，国家创新体系为政府制定创新战略提供了一个启发性的分析框架和政策工具。一方面，政府通过在教育、科技、人才等方面投入大量资源，制定并实施一系列激励创新的政策，来推动知识和技术的生产、扩散和转化，保证创新体系的效率和平衡。另一方面，政府积极主动地为国家创新体系的转型创造机遇，通过组织动员和调整资源配置，设计新的体制机制和政策工具，来塑造“体系化”能力来应对发展的挑战。 5 国家创新体系在制度变革的实践中动态演进 国家创新体系是以国家为主体的经济活动实践的产物，随着科技的发展，各种新的组织、制度、交互方式不断出现，体系内各组成部分之间的关系的作用和重要性不断发生变化。事实上，并不存在一个由功能定位截然划分的创新主体所构成的一套“系统”，也不存在完美的系统配置，政府更不能据此用静态思维来设计创新体系结构、配置科技创新资源、规划创新主体行为。从创新经济体的成功转型经验来看，国家需要发展出新的、更有效的“知识—技能”互动模式，优化创新要素配置，营造公平开放的制度环境，让创新主体发挥积极性和比较优势，在竞争中实现国家整体效能提升和社会基础变革。 国家创新体系的总体架构 在前述国家创新体系理论发展和客观实践演进的基础上，结合对科技创新发展规律的认识和新形势新要求，国家创新体系客观上应呈现“三层两圈”的架构，整体上表现为目标需求带动、创新实践作用、条件环境保障、开放创新融合、系统反馈演化的结构特征（图1）。  图1 国家创新体系的框架结构示意图 1 目标需求层 顶层的目标需求对创新体系的发展方向形成战略引导，包括构建高水平市场经济体制、建设现代化产业体系、促进区域协调发展、推进高水平对外开放等对科技创新提出的需求，强调国家创新体系在面向国家经济、社会、民生、国防等各领域各方面各环节发展时应具备的效能目标和使命导向。 2 创新实践层 中间的创新实践是创新体系的关键内核，创新主体、要素、活动相互交织，构成多维度、立体化的创新网络，代表创新体系的功能发挥。其中，创新主体是指与知识的生产、扩散、应用有关的机构，包含国家实验室、科研机构、高校、企业、科技服务机构等多元力量主体；要素维度包含人力资源、资金投入、条件资源等多种要素资源，如研发经费投入、科技人力资源、科研仪器设备、科研试剂、科学数据信息等，为知识的生产、扩散、应用提供支撑；活动维度包含基础研究、应用研究、技术开发、技术商业化等创新链的各环节。在国家、区域、产业等目标需求牵引和政策措施驱动下，各类创新主体、创新活动和创新要素快速组织、灵活适配、高效互动，从而实现主体优势的充分发挥、资源的优化配置和体系效能的整体提升，形成科技创新体系化突破和支撑能力。 3 环境支撑层 底层的环境支撑代表创新体系的基础条件和制度保障，强调支撑创新实践发挥功能作用所需的良好生态，包括公平竞争的市场环境、有效的知识产权保护制度、科研诚信和科技伦理规则、有利于创新的社会文化氛围等，主要依托创新政策体系建设，形成涵盖创新各方面的系统政策工具箱。 4 创新开放圈 左侧的创新开放圈代表创新体系的内外融通，强调更高水平的要素开放和制度开放，通过加强对外开放合作、积极参与全球创新治理，实现创新资源和能力的互联互通，在提升自身创新能力的同时推动各方实现互利共赢。 5 系统反馈圈 右侧的系统反馈圈代表创新体系的自我反馈和调节，强调通过效能评估及时解决体系中出现的各类结构性问题，以动态调整、螺旋上升的方式推动体系的高效运作和迭代升级。 “三层两圈”的体系整体架构描述，基本反映了创新与国家经济社会发展各领域的关系，以及创新体系内部不同主体、要素、活动、环境的相互作用。政府作为创新体系的规划者、引导者和培育者，发挥着战略规划、组织动员、资源保障、政策引导的重要作用。 3 加强我国国家创新体系建设的若干思考 我国作为赶超型国家，创新体系理论与实践结合得更加紧密，完善国家创新体系一直是科技创新政策中的重要内容和科技体制改革的重点。过去20年，国家创新体系在我国取得了长足的发展，但也面临着转型挑战。当前为适应高质量发展和高水平科技自立自强要求，我国的创新体系应更加突出整体性、协调性、开放性，进一步优化创新体系结构功能，促进各类创新主体紧密合作、创新要素有序流动、创新生态持续优化，提升体系化能力和重点突破能力，增强创新体系整体效能。 协同构建创新能力体系和政策体系 从“三层两圈”的体系架构可以看出，多元创新主体、要素、活动之间深度融合、紧密联动、相互促进，形成国家核心创新能力；系统布局、融通发展、重点突破等制度保障不断提升国家创新体系运行效率（图2）。有鉴于此，进一步强化国家创新能力体系、完善国家创新政策体系是提升国家创新体系效能的关键所在。  图 2 国家创新能力体系与政策体系 基于新的构架，必须以整体性思维、系统性部署、协调性推进国家创新体系建设。一方面要强化国家创新能力体系，通过激活各类创新主体的活力和动力，促进各类创新要素的顺畅流动和创新资源的高效配置，为高水平的协同创新奠定基础，支撑原始创新能力、核心技术攻关能力、技术产业化能力等能力提升，保障高水平科技成果产出。另一方面，要优化国家创新政策体系，通过加强科技立法、创新政策工具、优化创新环境等，完善有利于创新的机制、政策、措施等，推进科技创新管理迭代升级，提升创新体系运行效率。 提升我国国家创新体系效能的思路 当前，我国正处于转变经济发展方式的关键阶段，面对复杂多变的国际环境和新的科研范式变革，要从历史高度和长周期的视角来看待国家创新体系的发展与转型，在准确理解和把握我国特色的基础上，协同构建创新能力体系和政策体系，推动创新经济的转型升级。 1 坚持党中央集中统一领导，加强教育、科技、人才统筹发展 发挥党中央统揽全局、协调各方作用，打通教育、科技、人才链条，强化国家创新体系建设的基础性、战略性支撑。深化教育体制改革，促进教育体系与科技人才需求紧密衔接，探索构建全过程贯通式科学教育模式，实施科教融汇、产教融合联合培养高素质复合型实践能力强的理工科人才。建立高水平研究型大学、国家科研机构和高层次创新人才对接承担国家重大科技任务的长效机制，形成优秀人才引领重大创新、重大任务造就优秀人才的良性循环。推动高端人才引进精准服务重大科技创新，构建吸引留住用好海外人才的制度体系和服务环境。 2 健全新型举国体制，加快提升原创引领能力和关键核心技术突破能力 充分理解现阶段新型举国体制的重要意义，以国家战略需求为导向，瞄准当前产业链供应链安全稳定需求和现代化的战略目标，构建定位合理、分工合作、优势互补的国家战略科技力量协同机制，形成高效的组织动员体系和统筹协调的科技资源配置模式，加大对前沿科技领域和关键核心技术创新的支持，通过创新重大科技任务组织机制，优化配置创新资源，协同科技界和产业界力量，加快突破基础技术和关键核心技术等瓶颈制约，不断提升我国创新发展的独立性、自主性、安全性。 3 创新产学研用全过程互动机制，全面提升企业科技创新能力和产业竞争力 进一步发挥市场对技术研发方向、路线选择、要素价格、各类创新要素配置的导向作用，打通教产学研用之间的堵点，推动人才、资金、技术等创新要素向企业集聚，支持企业以解决重大创新链产业链问题为牵引，构建产学研用协同的新机制，有效激发企业内在创新动力。发挥科技领军企业市场需求、集成创新、组织平台的优势和引领支撑作用，推动大企业积极开放供应链资源，支持大中小企业和各主体融通创新。整合集聚优势资源，加大对科技型中小企业技术创新和专业化发展的支持力度。聚焦国家重大科技战略领域，推进服务型共性技术平台建设，组织关键共性技术的研发与攻关，增强对企业的服务支撑能力。 4 完善科技创新治理体系，有效提升科技创新与制度创新的适配力 统筹发挥政府作为重大科技创新组织者的作用、市场配置资源的决定性作用和科学共同体的自治作用，协同构建创新能力体系和政策体系。进一步发挥市场激发创新的原动力作用，为创新主体提供普惠、精准、平等、包容的政策供给，形成创新友好的市场环境和营商环境，为新业态、新模式、新技术创造应用空间和发展环境。完善微观主体治理，构建以使命和责任为基础的创新生态，推动各类创新主体协同互动，为全社会各类主体参与创新、开展协作创造条件。深化科技评价、激励等制度改革，以满足科技发展规律和国家战略需求为出发点，为实现国家重大战略任务目标和科技人才潜心研究提供保障。 贺德方 中华人民共和国科学技术部副秘书长。曾任中国科学技术信息研究所所长。主要研究领域：科技政策与管理、信息资源与共享等。 杨芳娟 科技部科技评估中心副研究员。主要研究领域：科技政策、科技评估等。 文章源自： 贺德方,汤富强,陈涛,罗仙凤,杨芳娟. 国家创新体系的发展演进分析与若干思考. 中国科学院院刊, 2023,38(2): 241-254. DOI:10.16418/j.issn.1000-3045.20230113002 总监制：杨柳春 责任编辑：张帆 助理编辑、校对：PAN 排版：江淼  |
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