【私募基金】私募基金监管处罚及处分全面梳理分析、合规建议、监管政策年度观察

笔者对2022年私募基金管理人监管处罚（处分）案例进行了统计[1]，范围涵盖2022年各地证监局对私募基金管理人作出的行政处罚和行政监管措施，以及中基协对于私募基金管理人作出的纪律处分，并且对于监管处罚（处分）中私募基金管理人不同的违规事由进行分别统计，例如A证监局对B私募基金管理人进行了行政处罚，B私募基金管理人的违规事由包括对投资者承诺保本保收益、未办理私募基金备案和未按照合同约定对投资者进行信息披露，则以上三种违规事由将被分别统计并计算本年度监管部门对于此类违规事由的处罚（处分）次数。

01

关于各地证监局监管处罚案例的分析

一、

监管处罚概览

（1）罚单类型

从表1和图1可知，2022年证监会派出机构总共对私募基金管理人开出了229张罚单，其中22张罚单为行政处罚，207张罚单为行政监管措施，行政监管措施占比达到90%，由此可见行政监管措施是证监会派出机构更为经常采用的监管手段。

（2）地域分布

从表2和图2可知，2022年开出罚单数量的前十名依次为深圳监管局36次、上海监管局26次、北京监管局24次、西藏监管局22次、广东监管局20次、浙江监管局17次、湖南监管局13次、福建监管局10次、河南监管局9次和四川监管局7次，总体的分布特征是集中于东部的经济发达地区，而这也与私募基金本身的特点相关，因为私募基金本身是一种高风险的投资活动，需要以活跃的经济和旺盛的融资需求作为依托，而管理人本身也倾向于在经济发达地区注册以获得展业的便利。比较特殊的是西藏监管局22张罚单的数量位居第四，其中可能的原因是西藏的税收优惠机制吸引了更多的管理人前来注册，相应地增加了西藏证监局的监管需要。

二、

监管罚单违规事由分布及分析

（表3 各地证监局处罚与行政监管措施事由的违规类型表）

（图3  处罚事由的违规类型分布图）

从表3和图3可知，私募基金管理人的违规事由主要集中在基金募集（104次）、违反信息报送与重大事项报告义务（69次）、违反信息披露义务（57次）、违反授信义务（54次）和基金备案（45次）。对于各类违规事由及其处罚，笔者进一步分析如下：

（1）保本保收益

处罚分析：2022年各地证监会总计对私募基金管理人“保本保收益”的行为作出9次行政处罚和采取15次行政监管措施。私募基金是受人之托、代人理财的资产管理业务，委托人享有投资收益的同时也要承担投资风险，私募基金管理人对投资者作出保本保收益的承诺实际是异化了资产管理业务，属于证监会和中基协明令禁止的行为。实践当中，管理人对投资者作出保本保收益的形式可能是多种多样的，主体方面既包括管理人直接对投资者保本保收益，管理人的股东、实际控制人、高管和员工等对投资者保本保收益也会被视为违规，在表现形式方面既可能是通过签署差额补足协议、份额受让协议等方式进行保本保收益，也有可能是在基金募集过程中采用“预期年化收益率”等可能引起投资者误解的用语。

合规建议：“保本保收益”目前属于监管禁止的雷区，我们建议：

1. 私募基金管理人在资金募集的过程应全面梳理推介材料，对于诸如“预期年化收益率”等可能引起投资者误解的表述均应当予以清理；
2. 在风险揭示环节向投资者充分披露投资风险，在基金合同中明确约定私募基金不对投资者的本金和收益作出任何的承诺，引导投资者自担风险；
3. 管理人及其股东、实际控制人、高管和员工等不签署任何实质上具有保本保收益效果的文件，包括基金份额的回购协议和差额补足承诺函等。

（2）管理人运营

处罚分析：2022年各地证监会在“管理人运营”问题方面总计采取了25次行政监管措施，主要的违规事由包括独立性缺失（1次）、内控制度不健全（9次）、人员管理违规（12次）和违反专业化要求（3次）。对于各类违规事由，进一步分析如下：

• 第一，关于“独立性缺失”，私募基金管理人的独立性指的是运营独立、人员独立和场所独立，即管理人应当做到与其股东、实控人等关联方的业务隔离和风险隔离，独立完成投资决策，避免人员和场地的混同。独立性既是申请管理人资格的条件，也是持续合规运营的条件。
• 第二，关于“内控制度不健全”，私募基金管理人需要具备完善和有效实施的内控制度，在申请私募基金管理人登记时中基协会要求申请人提交与其申请类型相对应的内控制度，同时中基协亦强调“申请机构应根据其拟申请的私募基金管理业务建立与之相适应的制度，制度应根据申请机构自身实际情况制定，不可照搬照抄”，但是实践中许多管理人仍在使用模板化的内控制度，且有的管理人即使制定了各类内控制度，也并未真正执行。内控制度不完善既可能导致管理人展业过程中出现风险，本身也属于需要整改的合规问题。
• 第三，关于“人员管理违规”，常见情形包括高管兼职与员工不具有从业资格，为保证管理人能够充分履职，管理人的高管原则上不得兼职，从事基金业务的员工亦需取得从业资格。
• 第四，关于“违反专业化要求”，管理人的专业化指的是“私募基金管理人不得直接或者间接从事民间借贷、担保、保理、典当、融资租赁、网络借贷信息中介、众筹、场外配资等任何与私募基金管理相冲突或者无关的业务”[2]，为落实专业化要求，管理人原则上不得开展任何与私募基金管理相冲突或者无关的业务。

合规建议：管理人主体合规自申请管理人登记开始，至管理人注销登记结束，因此管理人主体合规实际上贯穿了管理人运营的各个阶段。我们建议：

• 第一，管理人应当坚持其运营的独立性，特别是对于隶属于某个集团的私募基金管理人，更容易在实际运营过程中变成集团的一个“部门”，对此应当在场地、人员和管理决策方面使管理人与股东或者其他关联方进行隔离；
• 第二，管理人应当针对其实际业务特点制定或者修订内控制度，并定期检查内控制度的实施情况，避免内控制度沦为“摆设”；
• 第三，管理人应加强对于其高管和员工的管理，对于高管应注意其时间精力的分配，原则上不得兼职，确保其能充分履职，保证投资者权益，根据《基金从业人员管理规则》第五条[3]需要取得从业资格的员工，均应当要求其取得从业资格，在招聘前做好从业资格审查工作；第四，管理人应当落实专业化管理要求，梳理其主要业务，剥离与私募基金管理相冲突或者无关的业务。

（3）基金备案

处罚分析：2022年各地证监局与“基金备案”相关的行政处罚和行政监管措施总计有45次，主要的违规事由包括未办理备案（42次）、先投后备（1次）、备案信息不真实（1次）和重复备案（1次）。未办理备案是私募基金管理人受到行政处罚或者被采取行政监管措施的高频违规事项。

根据《私募投资基金备案须知》，管理人应当在募集完毕后的20个工作日内通过AMBERS系统申请私募投资基金备案。要求管理人对私募基金进行备案是中基协对于私募基金实施自律管理的重要手段，也只有通过私募基金的备案，中基协才能真正掌握一只私募基金的运作情况。因此，如果管理人对一只应当提交备案的私募基金未进行备案，就会使这只私募基金脱离中基协的自律监管，而这可能也是各地证监局对于此类违规行为进行重点打击的原因。除了最为常见的“未办理备案”违规事由以外，先投后备（即在备案完成前就进行投资）、 提交的基金备案信息不真实以及对已完成的备案的基金进行重复备案同样是违规行为。

合规建议：

• 第一，管理人应当按照中基协要求及时提交私募基金备案申请并确保备案信息真实、准确、完整。一般而言，私募基金具有三个特征，一是存在对外募集资金的行为，二是以投资活动为主要目的，三是委托管理人或者普通合伙人进行管理，在同时满足前述三个特征时，原则上即应将其作为私募基金提交中基协备案；
• 第二，在私募基金完成备案前，仅可以以现金管理为目的，投资于银行活期存款、国债、中央银行票据、货币市场基金等中国证监会认可的现金管理工具，不得开展投资活动。

（4）基金财产管理与运用

处罚分析：2022年各地证监局与“基金财产管理与运用”相关的行政处罚和行政监管措施总计有42次，主要的违规事由包括不公平对待投资者（5次）、财产混同（9次）、超杠杆（2次）、从事借贷活动（4次）、侵占挪用（13次）、私募基金收益脱离标的资产的实际收益率（2次）、违反合同约定进行投资（1次）、违反证券法（3次）和资金池（3次），违规事由呈现出多样化且分散的特点。对于各类违规事由，进一步分析如下：

第一，关于“不公平对待投资者”，违反公平对待义务的常见表现形式是设立投资单元，即在私募投资基金内部设立由不同投资者参与并投向不同资产的投资单元／子份额，或者是按照不同投资金额分设不同收益特征的基金份额。

第二，关于“财产混同”，违反此项义务的常见表现形式为将私募基金的财产与管理人固有财产或者是外部第三人的财产相互混同（此种情形往往伴随挪用与侵占私募基金财产），将不同私募基金的财产相互混同（此种情形往往伴随着资金池的产生）。

第三，关于“超杠杆”，实践当中常见的处罚情形为私募证券投资基金管理人违反《证券期货经营机构私募资产管理业务运作管理暂行规定》第四条的规定，即“证券期货经营机构设立结构化资产管理计划，不得违背利益共享、风险共担、风险与收益相匹配的原则，不得存在以下情形......结构化资产管理计划的总资产占净资产的比例超过140%，非结构化集合资产管理计划（即“一对多”）的总资产占净资产的比例超过 200%”。

第四，关于“从事借贷活动”，私募基金管理人应注意私募基金不是借贷，不能将借贷作为私募基金的主要目的。目前监管部门并未完全禁止私募基金参与借贷,根据《关于加强私募投资基金监管的若干规定》第八条，私募基金可以以股权投资为主要目的，为被投企业提供1年期限以内借款，且借款或者担保余额不得超过该私募基金实缴金额的20%。

第五，关于“侵占挪用”，侵占挪用私募基金财产属于严重侵犯投资者权益的行为，情节严重可能构成刑事犯罪。实践当中常见的此类违规行为既包括管理人挪用私募基金财产供自己或者实控人或者关联方使用，也包括将私募基金财产用于清偿其他基金投资者本息。

第六，关于“私募基金收益脱离标的资产的实际收益率”，私募基金的投资收益来源于底层标的资产的投资收益，如果私募基金收益脱离标的资产的实际收益率，则有可能构成监管所禁止的“分离定价”。

第七，关于“违反合同约定进行投资”，私募基金合同中可能对于管理人的投资行为已经进行了明确的约束，例如只能投资于特定的标的，此时管理人违反合同约定进行投资既是违约也是违规行为。

第八，关于“违反证券法”，实践当中常见的违规行为包括违反《证券法》第六十三条第一款[4]或者是《上市公司收购管理办法》第十三条第一款[5]，即持有上市公司股票比例达到5%时，应当向证监会报告并公告，在公告期间应当停止买卖该上市公司的股票。

第九，关于“资金池”，资金池业务属于监管部门明令禁止的行为，其典型特征是“集合运作、期限错配、分离定价”，管理人通过资金池可以实现投资者的收益与底层资产收益脱钩，即无论底层资产收益情况如何，都可以按照约定的投资收益向投资者兑付，但此种操作往往伴随着不同私募基金财产之间的相互挪用或者通过发行新基金筹集资金的方式以弥补前期投资者的亏损，最终在资金链断裂时暴露风险。

合规建议：

• 第一，原则上应对投资者进行公平对待，但有充分理由或者监管规定的除外，例如地方政府引导基金作为LP投资基金的，可能要求在社会投资者出资到位后方履行出资义务，此时不构成对于其他投资者的不公平对待；
• 第二，管理人应通过内控、托管、审计与信息披露等机制始终保持私募基金财产的独立性，在私募基金财产管理与运用的过程中，诸多的违规行为均与私募基金财产不具有独立性相关，例如财产混同、侵占挪用、资金池；
• 第三，注意私募基金的杠杆比例不得超过监管限制，私募基金的杠杆有外部杠杆与内部杠杆之分，外部杠杆即以私募基金为主体借入资金进行投资，内部杠杆即对结构化基金中优先劣后的比例，无论是外部杠杆比例还是内部杠杆比例，均需要符合相应监管规定；
• 第四，坚持私募基金投资本质，使基金投资收益如实反映底层收益情况，不得对基金进行分离定价，不得将私募基金异化为借贷；
• 第五，管理人运用私募基金财产对外投资需要同时遵循基金合同和外部监管法规的规定，基金合同中对于管理人投资有特别限制的，原则上应遵循基金合同的约定，对于基金投资行为有监管限制的，亦应符合相应监管规定。

（5）基金募集

处罚分析：2022年各地证监局与“基金募集”相关的行政处罚和行政监管措施总计有104次，主要的违规事由包括非合格投资者（31次）、不具有基金销售业务资格（5次）、未进行冷静期回访（1次）、未通过募集账户募集资金（1次）、违反适当性义务（61次）、投资者数量超限（1次）和违规宣传（4次），多数与非合格投资者、违反适当性义务相关。对于各类违规事由，进一步分析如下：

第一，关于“非合格投资者”，因私募基金属于高风险的投资活动，故需符合合格投资者条件方可进行投资。《私募投资基金募集行为管理办法》第二十八条对于合格投资者的条件作出规定[6]，管理人接受不符合合格投资者条件的投资者投资私募基金属于高频违规事项，常见的违规行为包括未要求投资者提供必要的资产证明文件或收入证明、未了解投资者的收入来源和数额、资产、债务等财务状况、为投资者提供多人拼凑等满足合格投资者要求、投资者投资单只私募基金的金额低于100万元、未要求部分投资者书面承诺符合合格投资者条件等。

第二，关于“不具有基金销售业务资格”，管理人既可以自行募集基金也可以委托他人募集基金，管理人委托不具有基金销售业务资格的主体募集基金或者在自身不具有基金销售业务资格的情形下接受其他管理人的委托募集基金均属于违规事项。

第三，关于“未进行冷静期回访”，根据《私募投资基金募集行为管理办法》第三十条第一款[7]的规定，募集机构应当在投资冷静期满后对投资者进行投资回访。实践中典型的违规行为是未按规定在投资冷静期满后采取适当方式对投资者进行回访确认。

第四，关于“未通过募集账户募集资金”，根据《私募投资基金募集行为管理办法》第十二条[8]，管理人或者其委托的募集机构应当通过私募基金募集账户募集资金，对应的违规行为即是未通过私募基金募集账户募集资金。

第五，关于“违反适当性义务”，管理人不仅需要确认投资者需要符合合格投资者条件，还需要履行适当性义务，即将适当的产品推介给适当的投资者。因私募基金产品存在不同风险等级，故管理人需要通过问卷调查等方式对投资者的风险识别能力和风险承担能力进行评估，对产品进行风险评级，使投资者的风险识别能力和风险承担能力与产品风险等级匹配。实践中典型的违规行为包括未采取问卷调查等方式对投资者的风险识别能力和风险承担能力进行评、未对私募基金进行风险评级、未将部分投资者风险识别能力和风险承受能力与产品风险等级相匹配并提出匹配意见、投资者风险识别能力和风险承担能力评估等级和基金产品风险等级不匹配、未定期开展投资者适当性自查并形成自查报告等。

第六，关于“投资者数量超限”，因私募基金属于“私募”产品，故其投资者数量不得超过200人的人数上限，同时对于私募基金产品采用合伙制或者公司制的组织形式的，还需要符合《合伙企业法》和《公司法》关于投资者的相应数量限制。实践中典型的违规行为即为产品投资者超过法定人数。

第七，关于“违规宣传”，管理人不得对私募基金进行公开推介，在向特定投资者推介私募基金时亦应注意宣传合规性，对此《私募投资基金募集行为管理办法》第四章对于推介行为的合规性进行了集中规定。实践中典型的违规行为包括向社会公众公开宣传推介私募基金、夸大片面宣传推介私募基金以及推介材料中包含虚假信息等。

合规建议：基金募集的合规性属于监管处罚重点关注的事项，其中合格投资者和投资者适当性问题是监管处罚的重灾区，对此建议：

• 第一，应当按照监管规定确认投资者是否符合合格投资者条件，且对于投资者提交的证明材料，应做合理审查，有合理理由怀疑其不具有足够的出资能力的，应当要求投资者进一步说明或者提交补充证明，仅对投资者提交的证明材料做形式审查可能会被监管部门认为未尽到审查义务；
• 第二，应当按照监管要求履行投资者适当性义务，对基金产品进行风险评级，对投资者进行风险识别和承受能力评估，基金产品的风险不应超过投资者的风险承受能力，管理人未尽到适当性义务而使投资者遭受损失的可能需要对投资者承担赔偿责任；
• 第三，按照监管规定和基金合同约定及时对投资者进行冷静期回访；
• 第四，基金募集环节开立募集账户，投资者的出资均应当通过募集账户进行募集，同时与募集账户监督机构签署募集监督协议，明确各方权责；
• 第五，在基金募集过程中应注意投资者数量不超过监管规定上限，一般而言契约型基金的投资者数量不超过200人，合伙型基金的投资者数量不超过50人（含普通合伙人数量），公司制基金的投资者数量不超过50人（基金采用有限责任公司形式）或者是200人（基金采用股份有限公司形式）；
• 第六，向投资者推介私募基金应当经过特定对象确定程序，不得公开推介私募基金，不得使用包含虚假信息的推介材料，不得进行片面夸大宣传。

（6）基金托管

处罚分析：2022年各地证监局与“基金托管”相关的行政处罚和行政监管措施总计有7次，主要的违规事由包括基金产品未托管且未在基金合同中明确保障私募基金财产安全的制度措施和纠纷解决机制（4次）、在基金合同未约定不进行托管的情况下实际运作也未由基金托管人托管（1次）、约定合伙企业财产须进行托管但实际未由基金托管人托管（2次）。对于各类违规事由，进一步分析如下：

托管是保障私募基金财产安全的措施，关于私募基金是否需要托管，需要区分不同的情形，虽然《私募投资基金备案须知（2019版）》明确契约型私募投资基金在符合特定要求的情形下可以不托管[9]，但是实践当中契约型私募基金原则上均需托管，私募资产配置基金应当托管，而对于合伙型或者公司型的私募基金，基金合同约定私募基金不进行托管的，应当在基金合同中明确保障私募基金财产安全的制度措施和纠纷解决机制，此外符合“通过公司、合伙企业等特殊目的载体间接投资底层资产”或者是“扩募”等特定情形的私募基金亦需要托管[10]。

合规建议：

• 第一，对于监管要求应当进行托管的私募基金，管理人应将私募基金进行托管;
• 第二，对于监管并未强制要求托管的私募基金，管理人也应尽可能将私募基金进行托管，在未托管的情形下也应当在基金合同中明确保障私募基金财产安全的制度措施和纠纷解决机制；
• 第三，管理人应当尊重基金合同的约定，对于基金合同明确约定进行托管的，管理人应将私募基金进行托管。

（7）违反监管配合义务

处罚分析：2022年各地证监局与“违反监管配合义务”相关的行政处罚和行政监管措施总计有5次，主要的违规事由包括未按监管要求提供检查资料（4次）和对存在的违法违规问题未进行改正（1次）。

合规建议：管理人应配合证监会及中基协的监管，提供相应检查资料，同时对于检查发现的问题及时进行改正。

（8）违反授信义务

处罚分析：2022年各地证监局与“违反授信义务”相关的行政处罚和行政监管措施总计有54次，主要的违规事由包括代持他人股权（1次）、利益冲突（1次）、投资标的风险管理不到位（2次）、未采取有效措施保障基金和投资者利益（4次）、为投资者以外的人牟取利益（1次）、未按照合同办理基金延期（1次）、未工商确权（1次）、未尽到主动管理职责（7次）和未能履行诚实信用、谨慎勤勉的义务（35次）。总体而言，大部分的行政处罚和行政监管措施并未明确管理人未尽到授信义务的具体情形，仅仅是笼统地表述管理人“未能履行诚实信用、谨慎勤勉的义务”，在有披露管理人未尽到授信义务具体情形的处罚案例中，各类违规事宜也相对较为零星分散，未尽到主动管理职责可以算作是相对高频的处罚事项。对于各类违规事由，进一步分析如下：

第一，关于“代持他人股权”，典型的违规事由是管理人为他人代持投资标的股权。根据监管要求，管理人应专注主业，不得从事与私募基金冲突或者无关的业务，代持他人股权存在规避合格投资者监管规定的可能，且股权代持本身也可能造成利益冲突，违反管理人应以投资者利益优先的要求。此外，代持股权本身还存在着引发民事纠纷的风险。

第二，关于“利益冲突”，典型的违规事由是高管在任职期间从事与私募业务存在利益冲突的活动。为保证高管能有充分时间精力投入到私募基金管理中，高管原则上不得兼职，更不应从事与私募业务存在利益冲突的活动。

第三，关于“投资标的风险管理不到位”，实践中典型的违规事由包括“管理人未充分了解所管理的个别产品底层投资赎回限制及汇率变化情况”以及“未核实被投企业注册资金实缴情况”。对于投资标的风险，管理人应在基金募集环节充分向投资者披露投资标的风险，且在基金运营过程中以维护投资者利益最大化为目的采取相应风险防范措施。

第四，关于“未采取有效措施保障基金和投资者利益”，实践中典型的违规事由包括“基金未能参与投资项目的现金分配时，未采取有效措施保障基金财产和投资者利益”、“未按合同约定对基金进行及时止损”和“明显低于市场公允价格卖出看跌期权”。管理人运用基金财产对外投资时，被投项目的财产分配方式常见为现金分配方式，但在底层项目变现困难时亦有可能需要进行财产原状分配，现金分配是更为常见的做法（目前正在试点的向私募股权创投基金投资者分配实物股票属于特殊情形），在无法进行现金分配时，管理人也应当采取措施保障基金财产和投资者利益。如果基金合同中已经明确约定了止损线，则管理人应当根据基金合同的约定采取止损措施，防止投资者损失的进一步扩大。对于基金财产的处分，管理人应当采用公允价格或者对财产进行评估。

第五，关于“为投资者以外的人牟取利益”，实践中典型的违规事由包括“利用基金财产和职务之便，为投资者以外的人牟取利益”。管理人应当坚持投资者利益优先，管理人或者其高管、员工利用基金财产和职务之便，为投资者以外的人牟取利益均属于违反授信义务的情形。

第六，关于“未工商确权”，实践中典型的违规事由包括“未如实对投资者持有基金份额进行工商登记”和“基金对外投资未进行工商确权”。工商登记虽然不属于设权登记，但是能够产生一定的公示效力，如果管理人未如实对投资者持有基金份额进行工商登记或者是未及时督促被投企业对基金投资进行工商登记，则可能因其不具有公示性导致无法对抗外部第三人，损害投资者利益。

第七，关于“未尽到主动管理职责”，实践中典型的违规事由包括“将基金账户交由第三方直接执行投资指令”、“委托不符合条件的第三方机构提供投资建议”、“由非公司员工提供投资建议并执行投资指令”、“由关联方承担底层开发项目的具体运营和风险管理工作”、“未实际参与募集、投资及投后管理”和“未与第三方事先签署书面委托协议的前提下,擅自委托第三方减持私募基金产品的股票”等。管理人的主动管理亦属于监管部门强调的合规重点，管理人不得为监管套利提供通道服务，不得将基金管理工作交由他人完成。

第八，关于“未能履行诚实信用、谨慎勤勉的义务”，对于管理人违反授信义务，多数处罚案例未能披露具体情形，仅仅是笼统地表述管理人“未能履行诚实信用、谨慎勤勉的义务”，实际上管理人违反授信义务的情形不可穷尽，而对于已经披露的具体情形，可以为管理人勤勉尽责提供参考。

合规建议：授信义务要求管理人应当坚持投资者利益优先并以投资者利益最大化为行动导向，授信义务的具体内涵不可穷尽，但是对于实践中典型的违反授信义务的情形，管理人应当引以为戒，对此建议：

• 第一，管理人及其高管、员工应当树立“投资者利益优先”的经营理念，保证足够的时间精力投入到私募基金的管理中，不从事可能与投资者存在利益冲突或者与主业无关的活动；
• 第二，在私募基金募投管退的全流程中均应当积极履行主动管理职责，在募集环节充分向投资者披露风险，在投资和管理环节充分关注被投企业的风险并及时止损，在退出环节采取措施保障投资者的退出利益，如需处分基金财产应当合理定价；
• 第三，尊重基金合同的约定，基金合同中对于管理人投资行为有特别限制的，应当遵守相应的约定。

（9）未妥善保存文件资料

处罚分析：2022年各地证监局与“未妥善保存文件资料”相关的行政处罚和行政监管措施总计有37次，主要的违规事由包括“未按照规定保存合格投资者证明文件”、“未妥善保存投资者适当性管理相关资料”、“未妥善保存私募基金投资决策、交易等方面相关材料”和“未妥善保存私募基金信息披露相关材料”。

鉴于上述处罚情况，私募基金管理人应当妥善保存运营过程中的各类文件资料，其中监管检查的重点包括以下四种：第一，合格投资者证明文件；第二，投资者适当性管理相关资料；第三，基金投资决策、交易等方面相关材料；第四，信息披露相关材料。

合规建议：鉴于“未妥善保存文件资料”属于私募基金监管实践中相对高频的处罚事由，因此建议：

• 第一，管理人应委派专人负责保管各类文件资料；
• 第二，就文件保管和档案管理形成制度文件并相应实施；
• 第三，就监管检查中特别关注的四类文件，应采取更为严格的保管措施。

（10）信息报送与重大事项报告

处罚分析：2022年各地证监局与“信息报送与重大事项报告”相关的行政处罚和行政监管措施总计有69次，主要的违规事由包括“未按规定及时更新信息”、“未及时报送审计报告”、“报送的信息与真实的信息不一致”和“未按规定向中国证券投资基金业协会报告重大事项”等。

监管部门对于管理人的监管在很大程度上依赖于管理人的信息报送与重大事项报告，如果管理人拒不配合进行信息报送与重大事项报告，监管部门便很难掌握管理人和私募基金的真实情况，相应地“信息报送与重大事项报告”也成为监管关注的重点，属于高频处罚事由。鉴于上述处罚情况可知，信息报送与重大事项报告的要求是及时、准确和完整。管理人未及时更新信息或者未及时报告重大事项不符合及时报送的要求，管理人报送的信息不真实或者有意报送虚假信息的不符合准确报送的要求，管理人仅选择报送部分信息或者仅选择报送部分重大事项的不符合完整报送的要求。

合规建议：

• 第一，管理人应安排专人负责信息报送工作，实践中常见的情形是无专人负责信息报送和维护AMBERS系统，由此引发监管关注；
• 第二，管理人或者基金发生重大事项时应及时向中基协报告，关于重大事项的范围，可参照《私募投资基金管理人登记和基金备案办法（试行）》第二十二条[11]和第二十三条[12]规定的范围确定。

（11）信息披露

处罚分析：2022年各地证监局与“信息披露”相关的行政处罚和行政监管措施总计有57次，主要的违规事由包括“未按照合同约定向投资者披露基金信息”、“未按基金合同约定向投资者披露定期报告”、“未按照基金合同约定如实向投资者披露基金投资、基金净值等可能影响投资者合法权益的重大信息”、“未按照基金合同约定如实向投资者披露关联交易等可能影响投资者合法权益的重大信息”、“未按合同约定向投资者披露定期报告及临时开放日等可能影响投资者合法权益的重大信息”、“未及时向投资者披露基金的投资组合情况”等。对于各类违规事由，进一步分析如下：

由实践中的各种处罚案例可知，管理人因违反信息披露义务而被处罚的情形可以分为两类，第一类是违反定期信息披露义务，例如未按期披露季度报告和年度报告，未按期披露基金估值报告等，第二类是未履行临时信息披露义务，主要是一些临时发生的、可能影响投资者权益的重大事项，例如关联交易、巨额赎回、临时开放、以基金财产提供借贷、管理人及其人员发生重大案件等。

合规建议：投资者将资金交付给管理人后，有赖于管理人尽到信息披露义务以维护自身的投资权益，因此对于管理人未尽到信息披露义务的，易引发投资者的投诉和监管部门的处罚，鉴于“未履行信息披露义务”属于相对高频的处罚事宜，对此建议：

• 第一，管理人应严格按照《私募投资基金信息披露管理办法》等监管规定以及基金合同的约定履行对投资者的信息披露义务；
• 第二，对于定期披露事项，应注意披露时间和披露事项符合监管规定和合同约定；
• 第三，在基金合同中约定对于临时发生的可能影响投资者权益的重大事项，管理人的披露时间节点和披露方式，并可以对常见的重大事项进行列举，避免争议；
• 第四，管理人应当保存尽到信息披露义务的证明材料，以应对可能的监管检查。

02

关于中基协纪律处分案例的分析

一、

监管处分概览

2022年中基协对私募基金管理人总计作出36次纪律处分[13]，总体的纪律处分数量相较于各地证监局作出的监管处罚总数而言属于一个较低的水平，特别是考虑到目前我国的管理人共有23967家（截至到2022年10月），应当说中基协对于管理人的纪律处分并非常态。但是，这并不意味着中基协对管理人放松了监管，因为中基协对于管理人的监管措施是多样的，既包括对于管理人登记、重大变更和经营异常的审查，也包括对于管理人所管理私募基金的备案审查，同时中基协也在不断完善管理人的信息公示页以引导管理人诚信合规经营，并且从近年来的监管趋势变化来看，中基协对于管理人的自律管理总体是趋于严格的，因此管理人仍有必要关注中基协所每年作出的自律处分案例，强化合规经营意识。

二、

纪律处分违规事由分布及分析

（表4  纪律处分违规事由分布表）

（图4  纪律处分违规事由分布图）

从表4和图4可知，私募基金管理人受到纪律处分的违规事由主要集中在违反信息报送与重大事项报告义务（26次）、保本保收益（16次）、违反信息披露义务（11次）、非合格投资者（10次）、不符合持续展业要求（8次）、基金未备案（9次）、违反监管配合义务（7次）和违反适当性义务（5次）。

比较中基协作出纪律处分的违规事由与证监局作出行政处罚或者采取行政监管措施的违规事由分布可知，违反信息报送与重大事项报告义务、保本保收益、违反信息披露义务、非合格投资者、基金未备案和违反适当性义务均属于相对高频的处罚事项，对此管理人需要给予特别的重视。

鉴于中基协作出纪律处分的违规事由与证监局作出行政处罚或者采取行政监管措施的违规事由存在较大的相似性，为避免重复，本部分不再展开论述。

私募基金监管政策年度观察

2022年关于私募基金领域的监管政策，在证监会方面主要是开展不动产私募投资基金试点以支持房地产企业股权融资，试点向投资者实物分配股票以优化投资退出路径，通过修订《中国证监会派出机构监管职责规定》明确地方派出机构与地方政府建立私募基金管理人风险处置的协作机制以推动私募基金风险处置工作。在中基协方面仍是以推动私募基金管理人登记和私募基金备案的公开、透明和便利为重点，发布了相关参考案例、办事指南和关注要点，更新了管理人申请登记的材料清单，在年末发布了《关于就〈私募投资基金登记备案办法（征求意见稿）〉及配套指引公开征求意见的通知》。此外，中基协还启动了经营异常管理人的整改与清理工作，旨在推动建立私募基金管理人的常态化退出机制。除登记备案工作以外，中基协还发布了《基金从业人员管理规则》及配套规则、《私募投资基金电子合同业务管理办法（试行）》以及《中国证券投资基金业协会自律管理和纪律处分措施实施办法》。下面就2022年证监会与中基协发布的重要监管政策分别进行简要的盘点。

（一）《关于加强经营异常机构自律管理相关事项的通知》（2022年1月30日）

中基协于2022年1月30日发布《关于加强经营异常机构自律管理相关事项的通知》，后续陆续向被认定为经营异常的私募基金管理人发出整改通知，要求其限期提交专项法律意见书。截至到2022年10月，我国的私募基金管理人共有23967家，虽然在数量上处于一个较大的规模，但是其中存在大量没有实际运营或者违规运营的私募基金管理人，如果说申请登记是私募基金管理人的准入措施，那么认定经营异常就是中基协完善建立管理人退出机制的重要手段，一个健康发展的私募基金市场，需要建立优胜劣汰、进退有序的常态化退出机制。

（二）《私募基金管理人登记案例公示（2022年第1期 总第1期）》（2022年4月15日）

中基协于2022年4月15日发布第一批私募基金管理人登记案例，主要分为中止登记和不予登记两大类。其中，中止登记主要涉及到“未按材料清单要求提供私募登记材料”、“团队专业胜任能力不足”、“申请机构股权代持或股权结构不清晰”、“实际控制人不任职且投资经验不足”、“出资能力不足，有股权代持之嫌”、“实际控制人不任职且无行业从业经验”、“通过架构安排规避关联方或实际控制人要求”和“实际控制关系不稳定”的情形，不予登记主要涉及到“申请机构提供，或申请机构与律师事务所、会计师事务所及其他第三方中介机构等串谋提供虚假登记信息或材料”的情形。虽然目前申请获得私募基金管理人资格不需要取得行政许可，但是并不代表没有任何的门槛，申请人仍需符合《私募基金管理人登记须知》等中基协对于其实际控制人、股权架构、从业人员、资金、场地以及内控制度等方面的要求，因此申请人需要审慎考虑是否有明确的展业需求并接受中基协的自律监管，对于明显不符合登记要求而通过提交虚假材料或者各类规避措施来达到申请管理人资格目的的，在中基协加大对于管理人的核查与清理力度的背景之下，存在较大的合规风险。

（三）《私募基金备案案例公示（2022年第1期 总第2期）》（2022年4月18日）

中基协于2022年4月18日发布第二批私募基金备案案例，其中涉及到“提供'抽页’备案材料”、“构造募集完毕假象，备案'壳基金’”、“募集监督协议内容不符合《私募投资基金募集行为管理办法》要求”、“普通合伙人与私募基金管理人关联关系弱”、“基金投基金，期限错配”和“管理人出让投资决策权成为'通道’”六种情形。从中基协公示的第二批私募基金备案案例可知，中基协对于私募基金通过备案的审查要点是全方位的，忽视或者有意规避中基协的备案要求存在备案无法通过的风险，且可能会被协会采取自律措施，因此建议管理人在提交私募基金备案时对照《私募投资基金备案须知》、《私募证券投资基金备案关注要点》和《私募股权、创业投资基金备案关注要点》等文件对备案申请材料进行全面的梳理，增加通过备案的可能。

（四）《基金从业人员管理规则》及配套规则（2022年5月10日）

中基协于2022年5月10日发布《基金从业人员管理规则》及配套规则。具备足够数量的基金从业人员是申请私募基金管理人登记的必要条件，也是私募基金管理人持续运营的保障。在私募基金监管的实践中，管理人聘用不具有从业资格的员工从事私募基金业务或者缺乏足够数量的从业人员，轻则被采取监管措施，重则被撤销管理人登记资格，因此建议管理人对照《基金从业人员管理规则》第三章“基金行业机构的管理责任”规定加强其从业人员管理。

（五）《关于修改〈中国证监会派出机构监管职责规定〉的决定》（2022年5月31日）

证监会于2022年5月31日发布《关于修改〈中国证监会派出机构监管职责规定〉的决定》，其中涉及到私募基金的主要是在原《中国证监会派出机构监管职责规定》规定的基础之上增加一条““派出机构以风险、问题为导向加强对私募基金管理人的风险监测，负责与地方人民政府相关部门建立私募基金管理人风险处置的协作机制，与地方人民政府相关部门共同组织落实私募基金风险处置各项具体工作”作为第二十四条。防范和化解金融风险一直是近年来金融监管工作的重点，虽然市场往往对于诸如银行、保险等持牌金融机构的风险处置工作关注度更高，但是因为暴雷的私募基金的涉众面广，且往往与非法集资等问题相关，因此也需要予以防范和重视，证监会本次修改《中国证监会派出机构监管职责规定》正是对现实中私募基金风险处置需要的积极应对。

（六）《关于私募基金管理人登记备案工作相关事宜的通知》（2022年6月2日）

中基协于2022年6月2日发布《关于私募基金管理人登记备案工作相关事宜的通知》，主要是对《私募证券投资基金管理人登记申请材料清单》和《私募股权、创业投资基金管理人登记申请材料清单》进行了更新，同时发布了《私募证券投资基金备案关注要点》和《私募股权、创业投资基金备案关注要点》。私募基金管理人登记和私募基金备案是协会对于私募基金施行自律监管的主要措施，协会也会通过发布一系列的通知、问答、指南、指引等方式使私募基金管理人登记和私募基金备案尽可能公开、透明和便利。中基协本次发布《关于私募基金管理人登记备案工作相关事宜的通知》，为私募基金管理人登记和私募基金备案提供了新的依据。

（七）《私募投资基金电子合同业务管理办法（试行）》（2022年6月2日）

中基协于2022年6月2日发布《私募投资基金电子合同业务管理办法（试行）》。根据《私募投资基金电子合同业务管理办法（试行）》，私募基金当事人签署私募基金电子合同需要委托在中基协完成登记的电子合同业务服务机构，电子合同业务服务机构与其服务的合同当事人原则上不得为同一机构，且私募基金当事人依法应承担的责任不因使用电子合同业务服务而免除。

（八）《私募基金管理人登记和私募投资基金备案业务办事指南》（2022年6月24日）

中基协于2022年6月24日发布《私募基金管理人登记和私募投资基金备案业务办事指南》，涵盖私募基金管理人主体方面的登记、重大事项变更和申请主动注销业务办理以及私募基金产品方面的备案、重大事项变更、清算和反向挂钩政策业务办理，为私募基金管理人登记和私募投资基金备案业务提供便利。

（九）证监会启动私募股权创投基金向投资者实物分配股票试点（2022年7月8日）

证监会于2022年7月8日启动私募股权创投基金向投资者实物分配股票试点。私募股权创投基金向投资者实物分配股票，是指私募基金管理人与投资者约定，将私募股权创投基金持有的上市公司首次公开发行前的股份通过非交易过户方式向投资者（份额持有人）进行分配的一种安排。根据目前的试点安排，私募股权创投基金向投资者分配的须是所持有上市公司首次公开发行前的股份，且需要遵循《上市公司股东、董监高减持股份的若干规定》（以下简称《减持规定》）、《上市公司创业投资基金股东减持股份的特别规定（2020年修订）》等有关减持规定，具备“私募股权创投基金是上市公司控股股东”等特殊情形的不得参与试点。

（十）《私募基金备案案例公示（2022年第2期 总第3期）》（2022年9月16日）

中基协于2022年9月16日发布第三批私募基金备案案例，主要涉及到“投资者不具备实缴出资能力”、“'借道’”私募基金进行监管套利”和“与'黑中介’联合开展违规业务”三种情形，对此提示：第一，私募基金管理人在基金募集时应当结合投资者的认缴出资数额和出资能力证明判断投资者是否具备实缴出资能力；第二，在《资管新规》强调统一监管、打击监管套利的背景之下，私募基金管理人应当积极履行主动管理职责，避免开展通道业务；第三，对于私募基金管理人和拟申请私募基金管理人资质的机构，应当具有明确的展业计划和运营需求，为“保壳”或者是为避免被认定为“经营异常”而与“黑中介”联合开展违规业务具有较大的合规风险。

（十一）证监会新闻发言人就资本市场支持房地产市场平稳健康发展答记者问（2022年11月28日）

2022年11月28日，证监会新闻发言人就资本市场支持房地产市场平稳健康发展答记者问，涉及到房地产企业股权融资方面五项措施调整，其中涉及到私募基金的是“积极发挥私募股权投资基金作用。开展不动产私募投资基金试点，允许符合条件的私募股权基金管理人设立不动产私募投资基金，引入机构资金，投资存量住宅地产、商业地产、在建未完成项目、基础设施，促进房地产企业盘活经营性不动产并探索新的发展模式”，为管理人设立不动产私募投资基金投资存量不动产打开了政策窗口。

（十二）《关于就〈私募投资基金登记备案办法（征求意见稿）〉及配套指引公开征求意见的通知》（2022年12月30日）

中基协于2022年12月30日发布《关于就〈私募投资基金登记备案办法（征求意见稿）〉及配套指引公开征求意见的通知》。为进一步完善私募基金登记备案规则体系，优化私募基金登记备案和自律管理工作，引导私募行业高质量发展，中基协对《私募投资基金管理人登记和基金备案办法（试行）》进行修订，更名为《私募投资基金登记备案办法》，并起草配套指引，主要文件包括《私募基金管理人登记指引第1号——基本经营要求（征求意见稿）》、《私募基金管理人登记指引第2号——股东、合伙人、实际控制人（征求意见稿）》和《私募基金管理人登记指引第3号——法定代表人、高级管理人员、执行事务合伙人及其委派代表（征求意见稿）》。

（十三）《中国证券投资基金业协会自律管理和纪律处分措施实施办法》发布（2022年12月31日）

中基协对《中国证券投资基金业协会纪律处分实施办法（试行）》进行了修订，并于2022年12月31日发布《中国证券投资基金业协会自律管理和纪律处分措施实施办法》。中基协作为私募基金行业的自律组织，有权对违反自律规则的私募基金管理人及基金从业人员采取自律管理措施和纪律处分措施，《中国证券投资基金业协会自律管理和纪律处分措施实施办法》对中基协可以采取的自律管理措施和纪律处分措施类型、裁量因素以及实施程序等作出了相应规定。