最高人民法院行政法官专业会议纪要：行政复议与行政诉讼衔接相关的问题

（一）原行政行为超过起诉期限或者当事人不具有原告资格以及其他不符合起诉条件情形的，当事人申请行政复议，复议机关作出维持原行政行为决定。当事人对原行政行为及复议决定一并提起诉讼，人民法院应当如何审查并作出裁判？

【结论】此议题在《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》颁布之前提出。该司法解释第一百三十六条第七款对此予以明确规定，即原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。

【理由】行政诉讼法以及《行诉解释》规定的行政诉讼受理条件，与行政复议法及《行政复议法实施条例》规定的复议受理条件基本一致。例如当事人与原行政行为的利害关系、申请复议期限与起诉期限等。以利害关系为例，复议机关如果对申请人申请复议的主体资格判断有误，进而作出维持原行政行为的复议决定，当事人不服提起行政诉讼。人民法院经过审查认为原告因与原行政行为没有利害关系而不具有申请复议的资格，人民法院应当一并驳回当事人对原行政行为和复议决定的起诉，而不宜对复议决定进行实体审查。在原行政行为超过起诉期限的前提下，复议机关作出维持决定，当事人不服提起行政诉讼的，人民法院亦应对全案裁定驳回起诉。此外，从维护行政法律关系的稳定性及行政诉讼起诉制度的严肃性考虑，亦不应当让已经超过起诉期限的当事人通过行政复议程序重新获得已经丧失的诉权。

（二）当事人因原行为机关未履行行政复议决定，就相关实体事项提起行政诉讼，而未依据行政复议法第三十二条规定请求行政复议机关或者有关上级行政机关责令其限期履行，人民法院是否应当受理？

【结论】被申请人不履行复议决定的，由行政复议机关或者上级行政机关责令其履行，当事人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。

【理由】行政复议决定一经送达，即发生法律效力。作为复议机关下级机关的被申请人，应当在收到决定书之后开始履行决定。行政复议法第三十二条规定，被申请人应当履行行政复议决定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。故对于行政机关无正当理由延缓履行复议决定或者不履行的，行政复议机关或者有关机关都可以依照该规定，责令被申请人履行复议决定。同时立法机关在该规定的释义中进一步阐述“如果复议机关或上一级行政机关对被申请人没有采取责令限期履行措施的，申请人也可以依照本条规定向人民法院申请强制执行。申请强制执行应依照行政诉讼法和最高人民法院有关执行的司法解释进行”。根据该规定及释义精神，对于履行行政复议决定的救济，并无提起行政诉讼进行救济的路径。当事人应当申请上级机关责令履行或通过法院进行强制执行。

（三）行政复议与行政诉讼衔接问题

1.复议机关对不属于行政诉讼受案范围的行政行为作出复议决定后的处理

复议机关对不属于行政诉讼受案范围的行政行为作出复议决定，当事人对复议决定不服提起诉讼的，人民法院应当裁定不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉。

复议机关依法应当受理公民、法人或者其他组织提出的行政复议申请而不受理，当事人起诉复议机关不履行法定职责的，人民法院应予受理。

2.复议机关或其上一级行政机关对复议决定监督行为的处理

当事人对复议决定不服，向复议机关或其上一级行政机关反映，复议机关或其上一级行政机关不予答复或者作出不改变原复议决定内容的处理决定，当事人仍不服提起诉讼的，不属于行政诉讼受案范围，人民法院可以根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第五十五条第二款之规定，退回诉状并记录在册；坚持起诉的，不予立案并载明不予立案的理由。但复议机关或其上一级行政机关作出撤销或改变原复议决定内容的处理决定的除外。

3.未告知复议申请期限的处理

行政机关作出原行政行为时未告知公民、法人或者其他组织申请复议期限的，申请期限参照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条之规定，从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道复议期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。

4.未通知第三人参加复议程序案件的裁判

复议机关未通知原行政行为涉及的笫三人参加复议程序，复议决定要求第三人承担义务或者减损其权益，第三人主张行政复议程序违法的，人民法院应予支持，但复议决定未对第三人权益造成不利影响的除外。

5.复议机关不予受理决定或程序性驳回复议申请决定的可诉性

法律法规规定复议前置的，当事人对复议机关不予受理决定或程序性驳回复议申请决定不服提起诉讼的，人民法院应当受理。

非法定复议前置的，当事人可以起诉复议机关作出的不予受理决定或驳回复议申请决定，也可以起诉原行政行为。当事人既起诉复议决定又起诉原行政行为的，人民法院应当审理先立案的案件，后立案的案件可裁定终结诉讼。当事人同时起诉复议决定和原行政行为的，受诉人民法院应当引导当事人起诉原行政行为；坚持起诉复议决定的，裁定不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉。

6.不予受理决定或程序性驳回复议申请决定的裁判方式

当事人对复议机关作出的不予受理决定或程序性驳回复议申请决定提起诉讼，人民法院认为被诉行为证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序的，应当判决驳回原告的诉讼请求。

人民法院认为申请复议的事项明显不符合行政复议受理条件，或者复议机关不予受理决定或程序性驳回复议申请决定是对复议申请人申诉信访事项重复处理的，可以根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第五十五条第二款之规定，退回诉状并记录在册；坚持起诉的，不予立案并载明不予立案的理由。

7.诉讼程序中原告申请撤诉的处理

复议决定维持原行政行为，当事人提起诉讼的，作出原行政行为的行政机关经复议机关同意，在人民法院宣告判决或者裁定前撤销或改变原行政行为，原告申请撤诉且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的，人民法院应予准许，但作出原行政行为的行政机关撤销或改变原行政行为未经复议机关同意或认可的除外。

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