 笔者整理了《环境保护法》2015年1月1日施行以来几乎所有能在“中国裁判文书网” 上检索到的“环境保护局/生态环境局”“败诉”的案例，依据《行政诉讼法》《行政处罚法》《环境行政处罚办法》等法律法规，同时结合生态环境行政执法案卷评查的相关规定，从行政处罚是否符合法定权限、是否具有事实依据、适用法律是否正确、是否符合法定程序以及是否符合公平公正原则等方面进行总结，整理了其中的部分要点。 笔者希望通过研习“行政败诉”案例，帮助环境行政执法人员在具体案例中感知依法行政的原则与规则，规范执法，尽量避免在行政复议和行政诉讼中出现败诉的结果。当然，对于律师同行来说，也可参考从哪些角度来寻找环境行政处罚存在的违法点，更好地维护当事人的合法权益。 一、环境行政处罚是否符合法定权限。 对于生态环境行政机关而言，“法无授权不可为”，环境行政执法必须严格遵守职权法定原则，否则即构成超越职权。环境行政处罚超越职权的情形主要有： （一）超越部门管辖权 案例：根据《中华人民共和国水污染防治法》第八十一条“有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处十万元以上五十万元以下的罚款；并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭：……”县级以上人民政府有权责令原告拆除或关闭。被告甲自治县环境保护局作为县人民政府的职能部门对原告已建成的排放污染物的建设项目以自己名义向原告发出通知，责令原告限期拆除设备、厂房、供电设施等特定的具体的行政行为，显然超越职权，应当依法予以撤销。 案例：《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定的“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；……”。该法条只授权给县级以上环境保护行政主管部门，没有对派出机构进行授权。作为甲市生态环境局的派出机构甲市乙生态环境局在没有法律法规授权的情况下，是没有独立的法律地位，……在没有法律法规授权的情况下作出甲环罚（2019）49号《行政处罚决定书》，属超越职权行为，依法应予撤销。 案例：甲市环保局依法对本行政区域内的废旧塑料加工生产具有行政管理的职能，甲市环保局在其法定权限内委托乙市环保局对乙市境内违法塑料加工场的行政处罚合法有效。依照《中华人民共和国行政处罚法》第十八条第三款的规定，受委托组织在委托范围内，应以委托行政机关名义实施行政处罚。本案中，被上诉人对上诉人的违法塑料加工场实施行政处罚是以自己的名义进行的，该具体行政行为超越了被上诉人的职权。 （二）超越层级管辖权 案例：A保护区作为国家级自然保护区，应当由甲省省级人民政府的环境保护主管部门作为主管机关。涉案行政处罚也应当由甲省省级人民政府的环境保护主管部门作出。被告作为县级人民政府的环境保护主管部门，并无职权对涉嫌在自然保护区违法建设设施的行为作出行政处罚，被告作出的处罚决定事实上超越了其职权。 案例：被告甲县环境保护局并未提供证据证明其为审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，无权作出责令停止生产或者使用的决定，其辩称对甲县A矿业有限公司作出《关于责令甲县A矿业有限公司停产的通知》为接受省环境保护厅的委托，原审法院认为该《通知》为甲县环境保护局以自己的名义作出，并未在通知中载明或以其他方式说明其下达停产通知是受省环境保护厅之委托，故该种委托关系不符合行政委托的要件，对被告的抗辩意见原审法院不予采纳 （三）超越地域管辖权 案例：人民政府的环境保护部门负责本行政区域内的环境保护管理工作，城市管理执法部门根据《城市管理执法办法》有关规定也可行使环境保护方面的有关职责，但其执法范围限于城市、县人民政府所在地镇建成区内的范围内。本案甲城管局乙分局作为城市管理执法部门，其对于发生在甲市乙区丙镇乌石发电厂附近的沈华屋村的环境违法行为进行查处，理应提交其履行职权的法定依据，但其并未就此提供证据证实，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，甲城管局乙分局应对此承担举证不能的法律后果。 （四）处罚实施主体不具备行政主体资格 案例：被告在行政执法中只有王某某有行政执法资格，其余参与人员曹某某、任某某、陈某均无执法资格，两名执法人员只有一人具有行政执法资格，违反了法律规定，程序违法。……被告甲环保分局对原告违法事实调查中，一人行政执法，调查程序违法，无法保障对原告的行政行为调查、认定事实的客观、公正，故本院对原告的违法行政行为的事实不予认定。 案例：原告提出被告的工作人员欧某某、金某没有行政执法证，不符合行政处罚法的规定，经查明，金某作为本案的承办人，未取得行政执法证，被告安排未取得行政执法证的工作人员承办该案件，显系程序违法。 二、行政处罚是否具有事实依据。 行政机关作出影响相对人合法权益的行为，必须具有事实依据，即要满足法律所确定的事实要件。而一定事实要件是否存在，则需一系列证据加以证明，否则即意味着相关事实要件不存在或者该事实的性质不能确定，从而导致行政行为缺乏事实或事实依据不足，构成违法。因此，对行政行为事实的审查，要把握以下标准：一是行政行为依据的法律规范预先设定的事实要件得到满足。二是每一个事实要件都必须有相应的证据加以证明。三是用来证明事实的证据必须具有客观性、关联性、合法性，即证据的“三性”。达不到以上标准的，将构成事实不清，主要证据不足。 （一）违法主体认定错误 案例：被告在处罚原告甲县乙生猪定点屠宰场时，对其营业执照上的经营者与处罚决定书上的负责人王某某之间的法律关系未作认定，故在处罚时出现营业执照上的经营者与被处罚人不一致的情况，属于行政处罚事实不清。 案例：上诉人企业是个人独资企业，其违反《建设项目环境保护管理条例》相关规定，但对其处罚不应按照该条例第二十三条规定违反环保“三同时”验收制度的，需要对责任主体和“直接负责的主管人员和其他责任人员”实施“双罚”。而应根据《行政处罚法》第二十四条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”，也就是说，当责任主体和“直接负责的主管人员和其他责任人员”是同一个主体时，适用“一事不再罚”规则。上诉人属于个人独资企业，由一个自然人投资，财产为投资人个人所有，投资人以其个人财产对企业债务承担无限责任，违反行政法规，对其实施“双罚”于法无据。 案例：本案中，A公司于2017年6月投入生产，但已于2018年8月16日注销登记，被告直至2018年10月30日才以A有限公司为被处罚对象作出《行政处罚决定书》，明显不具有可执行性，属于被处罚主体不适格，故被告作出的《行政处罚决定书》应当依法予以撤销。而原告作为该公司的法定代表人，仍在处罚的法定追溯期限内，属适格被处罚主体。 （二）孤证不足以证明违法事实 案例：被告认定原告堆放原料的场所未封闭，产生发酵异味。被告没有对原告排放的气体进行采样、检测、测定，仅凭一份《调查询问笔录》，再无其他证据证明的情况下，就认定原告排放异味气体，对原告实施行政处罚，明显认定事实不清、证据不足。 案例：被告工作人员在环保检查中只拍摄照片作为证据，并未制作现场勘察笔录及提取水样进行检验，而照片所显示的也只是管道的存在，且该管道系明管铺设，不属暗管，同时，该管道铺设的位置并非原告加工场内，不能证明该管道系原告铺设，也无证据证明原告利用该管道排放污染物以及所排水质是否超标，因此，只凭存有疑点的视听资料即照片，而无其他证据佐证，则该照片不能单独作为认定案件事实的依据。 案例：虽被告对原告进行现场检查时发现其使用“油墨”从事的生产经营活动的事实，原告并未否认，但被告未实施相应的技术检测而仅依据现场照片直接认定“产生挥发性有机废气”的事实证据不足。 （三）现场笔录无现场人员签名，不予采信 案例：现场检查（勘验）笔录和现场记载，没有原告现场人员的现场签名，按被告的陈述，现场人员后来签的字，那么现场人员不现场签字，过后才签字，现场没有现场原告的人员签字，不具有现场勘验笔录的效力，其证据不合法，其未经现场人员签字送检的水得出的结果不予采信。 （四）现场笔录非现场检查记录，不能认定违法排污 案例：对现场检查笔录的分析。上诉人甲县环境保护局认定被上诉人违法事实发生时间为2016年12月5日，而上诉人作出现场检查笔录的时间为2017年3月22日，且该笔录只是对被上诉人企业状况的一个概述，和对山西省环境保护厅（晋环督查[2017]31号）文件的表述，并没有对被上诉人是否存在污染物超标排放进行检查和认定。故该份检查笔录不能认定被上诉人存在违法排放污染物行为。 （五）上级环保督察的违法线索移交通知不是认定违法的证据和依据 案例：环保局的行政行为应根据其收集违法行为的证据和所依据的规范性文件作出。本案中44号通知要求环保局对A公司存在擅自变更建设内容、自行开挖采石活动、污染防治设施运行不正常等环境违法行为，依法从严从快进行查处，环保局收到该通知后，未对A公司进行调查核实、取证，仅依据该通知直接做出369号撤销函，而该通知系内部文件而非规范性文件，并不能作为A公司存在环境违法行为的证据和依据。环保局辩称其作出369号撤销函是执行上级的通知命令，但该通知要求环保局对违法行为进行依法查处，即在调查的基础上依法处理，而非直接作出撤销决定，故环保局的辩解理由不成立。 （六）未证明建设项目属于“重大变动” 案例：甲区环保局认为根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条“建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件……”的规定，新鑫公司新增的涉案设备需要经过报批或环境影响评价。对于何为“重大变动”，环境保护部在《环境保护部办公厅关于印发环评管理中部分行业建设项目重大变动清单的通知》中指出，建设项目的性质、规模、地点、生产工艺和环境保护措施五个因素中的一项或一项以上发生重大变动，且可能导致环境影响显著变化（特别是不利环境影响加重）的，界定为重大变动。本案中，甲区环保局并未提供充分的证据证实新鑫公司新增的涉案设备构成了建设项目的重大变动，故本院对其该辩称不予采信。 （七）未证明“禁养区”范围及划定依据 案例：被告认定原告养殖场位于禁养区的依据系甲县人民政府甲政发[2017]11号文件第一条第（七）项“基本农田保护区属于禁养范围”的规定，本院认为，要适用该条规定，首先应证实原告养殖场占地属于基本农田保护区，而基本农田保护区的划定有法定的程序和要求，被告提交的甲县土地利用现状图显示原告养殖场占地系村庄和旱地，但被告提交的证据并不足以证实涉案养殖场所占的村庄用地和旱地已经法定程序划为基本农田保护区范围，被告依据甲县人民政府甲政发[2017]11号文件第一条第（七）项规定认定原告养殖场位于禁养区事实不清、证据不足。 案例：关于“禁养区”问题。被告提交的证据一猪场示意图只是网络卫星地图截图，原告涉案养殖场是否在甲县人民政府划定的禁养区内，没有相关职能部门或者专业机构定位和测量，而原告提供了被告盖章确认的《甲县非禁养区需整治畜禽规模养殖场名单》中有原告的涉案养殖场，因此，对于被告认为原告涉案养殖场位于禁养区内的主张，不予采信。 （八）未准确认定“投资总额” 案例：被告甲区环境保护局依据资产评估事务所2018年9月15日出具的资产评估报告确定的资产评估结果确认原告陈某的投资总额为545300元，并依据投资总额对原告陈晓作出罚款的行政处罚；在资产评估报告书中明确载明该报告书的使用有效期为一年，自2018年9月4日至2019年9月3日；被告于2019年11月19日作出行政处罚决定书，已经超过了资产评估报告书的使用有效期，且原告陈某对资产评估报告的资产评估结果不予认可，并提供了购买设备的协议、收条及中国建设银行个人活期账户全部交易明细证明购买设备的价值为20万元，原告提供的证据证明原告购买的设备价值与资产评估报告书的评估结论差距较大……现被告依据该资产评估报告书的评估结论对原告陈某作出罚款的行政处罚依据不足。 案例：关于处罚的投资总额依据，由于A置业在配合调查过程中，只向甲环保局提交了《核准的批复》，没有提交一期建设实际使用土地数量、投资额的证据，导致甲环保局以《核准的批复》中估算总投资22.36亿元为依据作出罚款4472万元的处罚；经庭审查明，该22.36亿的估算总投资，是取得260亩土地使用权情况下的计划总投资，现实际上A置业仅取得了76亩土地使用权，现投资额远小于22.36亿，故以22.36亿元为依据作出180号处罚决定的主要证据不足，明显不当，应予撤销。 （九）渗坑、暗管等逃避监管排污的认定 案例：甲县环保局在执法检查中发现A公司存在私设暗管行为，在现场对埋地式PVC管灌水只有少量渗出，且“A公司”法定代表人表示PVC管已经堵上并废弃的情况下，未进一步调查暗管是否具有排水功能，对水雾喷淋设施循环池未进行取样鉴定的情况下，就认定A公司违反了《水污染防治法》第二十二条规定，属于认定违法事实不清。 案例：根据甲县环保局的调查和认定，原告晾粪场处的鸡粪水经晾粪场东北侧豁口流出的事实应予认定，但从被告提交的视频资料及现场照片看，原告储存的鸡粪原本是储存在储粪池内的，由于围堰出现破损，部分废水沿破损缝隙流至下游沟渠之内，即被告适用法律中所称的渗坑。但是对于其是天然渗坑还是经过人工整修的渗坑、该渗坑是否存在渗透情况等问题，被告均未提交证据明示。因此，被告作出的甲环罚[2018]14号行政处罚决定书认定原告通过渗坑排放污染物的事实不清，证据不足。 案例：《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第一款第三项对：“利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物的”行为规定了法律责任，但该项要求违法行为具有“逃避监管”之故意，且具有“排放水污染物”之要件。甲环罚决字［2019］44号决定书认定“你单位厂区西侧有一沉淀池（长约50米、宽约20米，深约1米），该沉淀池西部有生产废水渗漏到五里河内”，其证据是《检测报告》中对上诉人沉淀池和五里河的水体检测数据，但未能明确指出哪项数据超标，也不能证实上诉人沉淀池水质与五里河水质之间存在污染的因果关系。依据本案现有的证据，尚不足以得出上诉人有利用渗坑逃避监管的方式排放水污染物情形的结论。 （十）水源保护区的环境处罚认定 案例：本案原告森林山生态园系在老龙口水源保护区划定前就已建设经营，并非系在水源保护区内新建养殖场，甲市环保局认定原告森林山生态园在老龙口水源保护区建设养殖场属认定事实错误。 案例：本案中，现场调查照片为种鸡场内景外观，询问笔录中种鸡场负责人承认距离水库2公里。《A合作社用地示意图（生态红线图）》可以证明种鸡场位于生态保护红线Ⅱ类红线区域，但与种鸡场是否位于饮用水水源二级保护区内无关。《A合作社用地示意图（水源保护区界限示意图）》可以证明种鸡场位于饮用水水源保护区内，但该图对8个定点所形成区域的标注仅为“水源保护区”，不能证明种鸡场是否位于饮用水水源二级保护区内。被诉行政处罚决定认定种鸡场位于饮用水水源二级保护区内证据不足。 （十一）环境监测存在的问题 1、环境监测机构及监测人员不具备监测资质 案例：甲市环保局2015年6月25日进行废水采样的人员是否具备法定资质？根据《环境监测管理办法》的规定，从事环境监测的专业技术人员，应当是经过培训，并经考试合格后方可上岗。诉讼中，甲市环保局没有提供2015年6月25日是何人进行废水采样的证据，其提供的现场检查（勘察）笔录、询问笔录中没有谁是采样人员的记录，现场检查（勘察）笔录上签名的人员是甲市环保局的行政执法人员而不是采样人员。虽然甲市环保局提供了于某、安某某、施某三人的环境监测人员技术考核合格证，但由于甲市环保局不能证明采样系该三人所为，故该证据不能证明2015年6月25日的采样人员具有采样资质。 案例：潘某某、肖某某并未取得国家颁发的合格上岗证，也未在持证人的指导下采集二噁英气体，且潘某某、肖某某作为A测公司的员工，同时又接受B测公司的委托，为其采集工业废气中的二噁英，其行为违反了国家质量监督检验检疫局颁布的《检验检测机构资质认定管理办法》第二十六规定，从事检验检测活动的人员，不得同时在两个以上检验检测机构做作业。因此，潘某某、肖某某采集的二噁英气体样品不具有合法性。 2、采样容器不符合采样规范要求 案例：甲市环保局提供的证据中没有提交现场采样采用何种容器取样及容器是否符合标准的证据，其提供的现场检查（勘察）笔录仅有“市环境监察支队执法人员配合市环境监测站采取了该公司废水总排口水样带回分析”的记录，没有采样时使用何种容器的内容；其提供的询问笔录同样也没有记录相关内容。对此，甲市环保局应承担举证不能的法律责任。 案例：该公司在采样前，直接用废水清洗玻璃器皿，无法排除该玻璃器皿在采样前是否受到污染的合理怀疑，不符合上述《水质采样技术指导》“7采样污染的避免中7.3污染的控制：c）彻底清洗采样容器及设备；”之规定。 3、采样过程未制作采样记录 案例：据在案证据显示，甲市生态环境局并未提供相应的采样记录表、采样后的样品瓶贴标签的情况或者交化验室的交接手续。因采集样品程序是否合法，样品是否按规定进行封存，能否确定送检样品的唯一性直接关系到湛江市环保监测站对该样品进行检测后所出具的《监测报告》结论的准确性、可靠性。而现有证据并不能证明取样的有效性及样品合法。 4、采样点不符合采样规范要求 案例：本案中，申请人及被申请人均认可被检测废水中的污染物总铬为第一类污染物，按规定应在废水产生车间或车间处理设施的排放口取样。因2018年5月7日茂名环保监测站工作人员取样时无法在车间或者车间处理设施排放口采样，故监测人员应在申请人的废水总排放口或查实由该企业排入其他外环境处进行取样。但从湛江市生态环境局提交的2018年5月7日现场检查照片看，当时工作人员并未在申请人工厂与外界相接的废水排放口处取样，而是在废水排放口之前的废水收集池取样，对此被申请人并未充分举证证明茂名环保监测站取样的废水收集池可视同申请人污染物排入的“外环境”，以及该废水收集池的废水即是申请人对外排放的污染物。故申请人主张茂名环保监测站的取样地点不合法，有事实根据和法律依据，本院予以采纳。 5、采样方式不符合采样规范要求 案例：《城镇污水处理厂污染物排放标准》中规定的城镇污水处理厂水污染物排放标准为日均值，采样频率为至少每2小时一次，取24小时混合样。宝坻区环境局以一次取样检测的数值认定亿思清公司超标排放水污染物继而作出83号处罚决定违反了《城镇污水处理厂污染物排放标准》的规定。 6、样品超出保存期限 案例：根据国家环境保护标准《水质样品的保存和管理技术规定》（HJ493-2009），监测氨氮含量水样的可保存时间为24小时，而本案中，原甲环保局执法人员于2018年1月31日对原告排放的废水进行取样后，2018年2月2日才送至甲区环境保护监测站监测，明显超过了水样的保存时间，其鉴定结果不能作为认定事实的证据。 三、行政行为适用法律是否正确。根据《行政诉讼法》的规定，合法性审查是以法律、法规为依据，参照规章。参照规章意味着当规章与上位阶的法律相冲突时，不适用规章。审查时，注意行政行为适用法律是否存在以下情形：适用法律、法规性质错误，也就是人们常说的，应当适用甲法，却适用了乙法；适用法律、法规条文错误，如适用定性条款错误；适用了没有效力的法律规范，包括尚未生效或者已经失效的法律规范；未适用应当适用的法条，如被诉行政行为根本没有引用任何法律、法规、规章或者只引用了法律、法规、规章的名称，没有引用具体条文等。存在上述情形的，即属于行政行为适用法律错误。 （一）“未批先建”的二年追溯期限 案例：A公司的生产项目于2015年5月投入正式生产，而甲环保局于2017年11月2日检查发现A公司“未批先建”的违法行为，明显超过了二年的处罚追溯期限，甲环保局对此再予处罚属于适用法律错误，应予撤销。 （二）适用法律、法规性质错误 案例：环境影响评价所针对的是建设项目对周围环境可能造成的影响，而使用该建设项目是否影响周围环境，不受《环境影响评价法》约束。被告甲环保局以原告使用未依法报批环境影响评价文件的30万只/年车轮项目为由，依据《环境影响评价法》予以处罚，适用法律错误。 案例：被告在执法过程中，案件事实调查终结前作出的《责令（限期）改正通知书》所适用的是2008年6月1日开始实施的《中华人民共和国水污染防治法》，而之后所作出的《行政处罚事先（听证）告知书》和《行政处罚决定书》适用的是修订后自2018年1月1日起施行的《中华人民共和国水污染防治法》，在同一案件执法中所使用的法律依据版本不一致。 （三）适用法律、法规条文错误 案例：被告甲县环保局根据同一违法事实，依据相同法律条款，所依据法律条款中并无警告与罚款并处的规定，被告却先后对原告作出警告和大额罚款两次、两种处罚，前后两次文书编号亦相同，其认定原告违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度是轻还是重，自相矛盾，故应认定被告作出的行政处罚决定认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。 （四）适用了没有效力的法律规范 案例：被告依据已经废止的《建设项目环境影响评价管理目录》（环境保护部令第2号）认定原告的行为违反项目类别15应当编制环境影响报告书并以已废止的《中华人民共和国环境影响评价法》作为行政处罚依据，显属适用法律错误。 案例：甲市生态环境局乙分局作出的乙环罚字﹝2019﹞14号行政处罚决定书所适用的《中华人民共和国大气污染防治法》第一百零八条第一项是2018年修正前的法律（已失效），虽修正前后该条法律差异不大，但甲市生态环境局乙分局适用已经失效的法律明显属于适用法律错误 （五）未适用应当适用的法条 案例：被告适用《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条规定责令原告改正，该条规定内容“在禁止养殖区域内建畜禽养殖场”应结合“禁止养殖区域的规定”予以释明，而《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条关于“禁止养殖区”，列举了四种区域，且四种区域并未互相包含，被告在适用法律时未明确原告具体违反的是在哪种禁养区养殖，属于适用法律不当。 四、行政行为是否符合法定程序。 行政法定程序，是指行政机关在行使行政权力，实施行政管理和服务活动中所遵循的方式、步骤、顺序和时限，以及当事人参与行政活动程序的一种制度。该制度是确保行政行为合法、正确、公正运行，提高行政效率，保障行政相对人的合法权益，增进相对人对政府信赖的一种制度。实践中，常见的行政程序违法的情形主要有：违反法定步骤、违反法定顺序、违反法定形式、违反法定时限、违反程序种类和程序制度（如应适用一般程序而适用简易程序；行政处罚前拒绝告知当事人的违法事实、处罚的理由和处罚的根据、拒绝听取当事人的陈述和申辩；应举行听证而来听证或作出行政行为时，未向相对人交代救济权等）。 （一）先行调查后未在7日内立案、 案例：被告甲市生态环境局乙分局于2019年3月14日对李某某养殖户的污水未经处理直接排入渗坑内的行为进行调查，其应当在7个工作日内决定是否立案，即使紧急案件先行调查取证，也应在7个工作日内补办立案手续，却迟至2019年3月29日才对该案进行立案，后于2019年4月11日作出乙环罚决字（2019）第4号行政处罚决定书，违反环境行政处罚程序的一般程序规定，属程序违法，其作出的行政处罚决定书依法应当予以撤销。 （二）超过法定期限作出处罚/复议决定 案例：被告于2018年7月10日立案，至2019年5月27日才作出行政处罚决定，扣除听证、送达时间，仍超过上述规章规定的3个月期限，已构成程序违法。 案例：被告市政府于2017年1月23日受理原告的行政复议申请，于2017年4月8日作出市政复决字〔2017〕57号《行政复议决定书》，本案中被告并未举证此期间告知原告是否延期，已超过上述规定中60日的法定期限，程序违法。 （三）先形成处理意见后立案，违反查处分离原则 案例：结合甲市环境保护局提交的省环境保护厅的案件移送通知和立案审批表以及周口市环保局行政案件集体审议记录来看，省环境保护厅在将案件移交甲市环境保护局之前就已经提出A公司存在超标准排污事实及依法应予处理的意见，甲市环境保护局在没有收到省环境保护厅的移送函之前就已经立案受理并形成了处理意见，甲市环境保护局的行为违反了《环境行政处罚办法》第五条关于查处分离的原则。 （四）违反送达程序进行文书送达 1、向非同住成年家属进行送达 案例：原甲环境保护局在处罚过程中为了告知上述法律规定的应告知内容，作出甲环罚告（2019）36号行政处罚事先（听证）告知书，在送达时没有直接向黄某1送达，而是由黄某1侄子黄某2代收，现黄某1否认收到该告知书，黄某2并非黄某1的同住成年家属，甲生态环境分局提供的证据不足以证明黄某1实际收到了告知书。 2、在原告住所以外的地点进行留置送达 案例：被告在原告拒收的情况下，未将该告知书留置在原告住所，而是将告知书放在村委办公室并由村委主任代收，且代收人事后也未将该告知书交给原告，故不能认定被告已将该告知书送达原告 3、径行公告送达 案例：市生态环境局提交的送达回证和现场照片未能证明其或原市环保局曾向A灯饰厂送达过涉案行政处罚决定书，而且该局在未穷尽其他送达方式向A灯饰厂送达涉案行政处罚决定书、督促履行义务催告书的情况下即迳行公告送达，属于程序违法。 （五）集体讨论程序不合法 1、集体讨论结论形成于听证之前 案例：原甲环保局根据上诉人的申请于2018年10月11日举行听证，但却于2018年8月3日进行了集体讨论定案，在听证之前即进行集体讨论决定行政处罚结果，系调查未终结即作出行政处罚决定，属于行政程序颠倒，违反法定程序。 2、处罚内容与集体讨论结论不一致 案例：被告作出的《行政处罚事先告知（听证）书》拟处理结论和甲环罚字[2017]7号《行政处罚决定书》的处理结论因和被告的负责人集体讨论结论不一致，而形成程序违法。 3、集体讨论人员限于行政机关负责人 案例：行政机关负责人包括行政机关的正职、副职负责人、参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人以及其他参与分管的负责人，并不包括内设机构或部门的负责人。市生态分局提供的案件集体讨论笔录中除一人为该局局长外，其他人员均非行政机关负责人。 （六）法制审核人员须具有相应资质 案例：《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定：“在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。”根据上述法律规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。甲环保局在行政执法卷宗中缺少法制审核意见及审核人员的相关资质证明，行政程序亦存在瑕疵。 （七）未保障当事人的陈述、申辩、听证权利 案例：被告对原告礼某某作出罚款伍仟元，属于较大数额的罚款，故应当按照上述法律规定告知原告礼某某享有听证的权利，但被告在作出的《行政处罚事先告知书》中，只告知了原告礼某某享有陈述申辩的权利，没有告知听证的权利，故被告程序严重违法。 案例：被告虽然在作出行政处罚前，有向原告作出并送达一份名称为“甲环听告[2016]30号《行政处罚听证告知书》”的文书，但是文书中却并没有告知原告享有要求举行听证的权利及应当在几日内提出举行听证的申请等内容，被告实际上在对原告作出较大数额罚款的行政处罚前，并没有履行告知原告享有听证权利的法定程序，故被告作出的甲环罚【2016】30号《行政处罚决定书》程序违法。 五、行政行为是否符合公平公正原则的要求。 一般情况下，司法机关主要是对行政行为的合法性进行审查，但如果行政行为明显不合理，违反了公平公正的原则，司法机关也应当对行政行为的合理性进行审查。违反公平公正原则，通常指行政机关作出的行政行为虽然在其自由裁量权的范围内，但违背或者偏离了法律、法规的目的、原则，不合理地行使了自由裁量权。 （一）轻微违法，及时纠正，没有造成危害后果的，应当依法不予行政处罚 案例：原告单位在执法部门例行检查中，被查出烟尘排放浓度超标，但该超标行为并非原告主观刻意造成,而且原告单位超标浓度时间短,超标浓度低,仅仅达到了超标限值的0.089倍,不足0.1倍,原告违法行为轻微,且原告单位在发现故障后又及时和被告联系报备、抢修并更换了收尘布袋。原告对发生的违法行为能够及时纠正也没有造成危害后果。从原、被告提交的由第三方出具的废气排放连续监测日平均值月报表和废气排放连续监测小时平均值日报表可以看出，原告平时能够严格遵守烟尘排放规定，并未出现过超标排放的情形。综上，本院认为，实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。本案中，原告的违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果，应当依法不予行政处罚。被告作出的行政处罚明显不当。 （二）行政处罚应明确认定处罚的裁量依据 案例：在处罚时应当考量违法行为的情节、当事人的过错程度和社会危害程度而没有，有失妥当。济源环保局虽在行政处罚决定书中表述了“根据河南金利公司违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度”，但只是笼统地表述，对于河南金利公司违法行为的情节是什么、社会危害程度如何却没有作出认定。本院认为，A公司超标排放废气的违法行为发生在设备检修过程中，主观上不存在直接故意，且超标排放废气行为呈间歇性状态，虽超标倍数过高，但总体时间不长，情节一般，社会危害程度并不严重，可以从轻行政处罚。甲环保局在对A公司进行处罚时没有考量当事人的过错程度、违法行为的情节和社会危害程度的情形，对A公司从重处罚而处以罚款100万元的行政处罚，明显不当，依法应予变更。 （三）罚款数额的确定应准确适用裁量基准规定 案例：原告在被告乙区环境局对洗涤厂进行现场检查、询问、抽样检测时，均积极配合，态度较好。在被责令整改后，积极整改，重新购买和安装除尘布袋、旋风除尘器。整改后，经检测锅炉烟尘排放浓度已符合排放标准，整改达标。原告存在被责令整改后按要求整改和配合调查，且整改后锅炉达标排放烟尘的情形。参照甲环察字[2019]1号《甲省生态环境厅关于印发<甲省生态环境行政处罚裁量基准规定>的通知》中甲省环境行政处罚裁量基准（大气污染类）的规定，被责令整改后按要求整改的应扣减10%，配合调查的应扣减10%。对此，被告乙区环境局在对原告行使罚款的自由裁量权时应予以考虑，对罚款数额应予以扣减。被告乙区环境局在决定罚款数额未予以考虑和扣减，对原告显失公正，罚款数额显然不当。 （四）不得重复评价相对人的违法情节 案例：被告在司法机关接受移送并进行刑事立案前，适用《甲市环境保护局规范行政自由裁量权文件汇编》中“水污染防治设施尚未建设，并造成严重环境污染或群众投诉、群体上访事态严重的”、“化工、造纸、电镀、印染、酿造、味精、柠檬酸、酶制剂、酵母等污染较重的建设项目，按对应处罚幅度细化标准的上限处罚”的规定，对原告科以50万元的罚款。原告吴某某严重污染环境的行为在行政处罚作出后才经刑事立案，经乙县人民检察院提起公诉，本院审理终结后，作出判处有期徒刑一年五个月，并处罚金二万元的判决。该判决经甲市中级人民法院二审裁定维持后，已经发生法律效力。而被告乙县环境保护局又将原告吴四川“严重污染环境”作为作出行政处罚决定适用的量罚情节，系属对原告吴某某严重污染环境这一行为进行重复评价，并以此予以行政处罚，这一行政处罚属于顶格处罚，明显不当。  作者单位 福建绿瀚律师事务所 本文仅代表作者观点。 |
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