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中华人民共和国消防法（2021修正） 第六十条 单位违反本法规定，有下列行为之一的，责令改正，处五千元以上五万元以下罚款： （一）消防设施、器材或者消防安全标志的配置、设置不符合国家标准、行业标准，或者未保持完好有效的； （二）损坏、挪用或者擅自拆除、停用消防设施、器材的； （三）占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口或者有其他妨碍安全疏散行为的； （四）埋压、圈占、遮挡消火栓或者占用防火间距的； （五）占用、堵塞、封闭消防车通道，妨碍消防车通行的； （六）人员密集场所在门窗上设置影响逃生和灭火救援的障碍物的； （七）对火灾隐患经消防救援机构通知后不及时采取措施消除的。 个人有前款第二项、第三项、第四项、第五项行为之一的，处警告或者五百元以下罚款。 有本条第一款第三项、第四项、第五项、第六项行为，经责令改正拒不改正的，强制执行，所需费用由违法行为人承担。 有人提出，《消防法》第六十条第一款第（七）项所规定的违法行为，在实际执法过程中具体适用的话，存在较大的困惑，并举例作了说明——比如，在消防监督检查中发现一单位同时存在消防应急照明灯损坏以及占用疏散通道的违法行为，实践中，存在两种不同的处理方式。 第一种处理方式是，对两个违法行为责令改正的同时进行处罚。对逾期不改的，构成“对火灾隐患经通知后不及时采取措施消除的”的违法行为，并再按照本条第（七）项进行处罚。 第二种处理方式是，对两个违法行为责令改正，逾期不改的，再对两个违法行为进行处罚。（一般是分别裁定 ，合并执行，即两个违法行为的处理合并在一个法律文书中） 第三种处理方式是，对两个违法行为责令改正（暂不处罚），逾期不改的，将两个违法行为逾期不改视为“对火灾隐患经通知后不及时采取措施消除的”一个违法行为，并按照本条第（七）项进行处罚。 注意：这里不讨论对于违反六十条是否应当在责令改正的同时进行处罚的问题，很多同志对此有误解，认为这里的“处”不等于“并处”，因此没有强制要求必须同时处罚。其实，“并处”一般用于前后都是行政处罚的情形，而“处”一般前面是责令改正的行政命令，后面则是行政处罚。六十条的处，应当解释为在责令改正的同时进行行政处罚，因为对比第六十五、六十六和六十七条的表述，没有理由将本条第一款理解为责令改正是行政处罚的前置程序。但是，在执法实践中，基于优化营商环境以及当事人经济困难等因素的综合考量，大量的执法人员都是先责令改正，逾期不改的才进行处罚，这是具有合理性的处置方式。实际上，2008年前的消防法规定的也是逾期未改才罚，修法后才改成直接罚，这也从一个侧面印证了对于一些轻微违法行为的包容审慎处罚的合法性。 接着我们讨论的话题说，基于大量存在的“逾期不改才罚”的执法实践，以及包容审慎的法理，我们假设第一阶段的处理的合法性。则，对于第二种处理方式，是否合法，是否妥当？要回答这个问题，我们有必要解决以下几个问题： 一是，本条第（七）项应当如何解释。 到底是作为兜底条款的违法行为，抑或是和第（一）至（六）项违法行为彼此独立、地位平等的一种违法行为？笔者认为，基于文义解释和体系解释，本条第（七）项，即“对火灾隐患经通知后不及时采取措施消除的”并不是作为本条其他违法行为的兜底条款而存在的，而是一种特殊的、与众不同的违法行为。理由是，在该违法行为的设定中，规定了经消防机构通知而不及时消除隐患的构成要件，这是本条其他违法行为的构成要件所不具备的因素。此外，这里的“通知”和“责令改正”是否为同一概念的不同表述，也值得我们思考。我认为，这里的通知并不等于责令改正，应当理解为是对可立即采取措施消除的隐患的口头或书面通知（注意，这里的立即侧重的是采取措施的行动开始时间节点的要求，而不是对消除隐患的时间节点的要求）。而且，这里的“不及时采取措施”也和责令“改正”的行为模式有差异，责令改正又分为责令立即改正和责令限期改正，责令限期改正和“不及时”显然应该是有所区别的。比如，对于消防设施配置不符合标准的，其整改时间相对较长也很难明确一个具体的时限，如果将其认定为“不及时采取措施消除隐患”必然会遇到很大的困难。当然，笔者同时也认为，《消防法》的立法者也有可能是故意为之，即，为了规避一事不再罚和法条竞合，刻意用“通知”的字眼来替代责令改正。毕竟，从社会公众的角度理解，通知和责令所带有的强制性色彩是完全不同的。通知是缓和、温柔的“责令”，责令则是粗暴、强硬的“通知”。 二是，本条第（七）项中的“火灾隐患”应当如何解释。 对此，争议极大。有的人认为，这里的火灾隐患显然包括了违法行为，换句话说，所有的违法行为都必然是火灾隐患，并且，所有违反消防技术标准规范的都属于火灾隐患。有的人则认为，这里的火灾隐患应作限缩解释，理论上应该是与本条前六项具有同等性的情形才能为隐患，但这个同等性又不好把握，并最终也导致了实践中不太敢用这一条。笔者认为，这里的火灾隐患确实应当作限缩解释，但应当在第二种观点的基础上，进一步限缩，并解释为：这里的“火灾隐患”指的是《消防法》所规定的所有违法行为以外的其他实质性的火灾隐患。比如，因第三人故意损坏或意外事件所导致的消防设施损害、防火间距被占用或者是消防设施因停电而损坏等情况，即属典型的火灾隐患。显然，该等火灾隐患并非违法行为。之所以会产生这个争议问题，原因是火灾隐患和安全生产中的“事故隐患”的差异性所导致。事故隐患一般指的是直接发生事故的隐患，比如使用不合格的特种设备，而火灾隐患则更多的不是直接发生火灾的隐患，而是指在起火后导致火灾进一步蔓延扩大或影响疏散逃生救援的隐患，比如消防设施损坏等。正因此，就必然会导致火灾隐患和消防违法行为在很大程度上产生交集。但笔者始终认为，火灾隐患不应理所当然的视为是违法行为的同义词，否则，必将产生法律概念上的混乱和法律适用上的困难。 三是，本条第（七）项和其他项之间是否存在法条竞合。 比如，前面提到的第一种处理方式，其实质面临的问题是，这里的火灾隐患和本条规定的其他违法行为是否为同一概念。如果是，才可以再次处罚，但涉嫌违反一事不再罚原则。理由是，以消防设施配置不符合标准规范为例，如果这里的违法行为一直是存在的，而且行政相对人系因经济困难而无法整改的，则，这里的违法行为实际上是一个违法自然事实，因为其并没有主观故意不改。根据对“一事”的“违法事实说”的学理观点，即同一个违法行为是指一个违法自然事实，而并非是违反一个法律规范或一个行政管理关系。因此，第一种处理方式可能违反一事不再罚。即使采纳其他学说而认为不违反一事不再罚，则，前后两个处罚之间是否也存在牵连关系或可吸收关系呢？这个问题也值得我们深入思考。换言之，虽然《消防法》第六十条将第（七）项拟制为一种独立的违法行为，但这并不能改变它和其他违法行为之间的牵连关系或可吸收关系，对于因客观不能所导致的隐患无法消除的情况，以其抵触了行政机关行政命令的权威性进而再次实施处罚或许不妥。 综合上述分析可见，目前对《消防法》第六十条第一款第（七）项的理解，有必要进行进一步的审视和思考。不过，笔者也认为，以下理解是代表了更广大执法人员立场同时也更具权威性的观点：“经消防救援机构通知后不及时采取措施消除的，不是兜底条款，其构成要件是明确具体的，该项违法行为的设定旨在保护行政机关行政命令（责令改正）权威性之法益，而消防设施未保持完好有效或封闭安全出口等的处罚评价的则是先前发现的违法行为，而后者处罚的则是不执行消防机构行政命令这一违法行为。因此，在法律适用上并不存在竞合。此外，火灾隐患和违法行为基本上应作同等解释，只是不能归责于主体责任的火灾隐患要排除出违法行为的范畴”。 另外，对于本文提到的案件事实，笔者建议在执法实践中，仍然采取第一种方式，除非所在辖区对部分轻微违法行为有明确的文件允许限改、不改才罚的特别规定，才能采取第二种方式，至于之后能够依据本条第（七）项再实施处罚，那就要看执法人员的理解了。而对于第三种方式，笔者认为，执法人员的初心是出于良心美意，毕竟，对于一些轻微的违法行为，采取这种方式会将罚款数额从几万块直接降低到5000元，这对于优化营商环境是有利的，但在上级执法考核以及发生火灾事故后恐有追责法律风险。总而言之，如何平衡好依法行政、优化营商环境以及维护公共安全之间的平衡，是执法人员肩上的三座大山，也是执法人员终身的永恒课题。 |
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