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谈临时使用林地的森林植被恢复费征收 赵县自然资源和规划局 陈春荣 2023年3月9日，财政部印发《关于修改部分文件条款的通知》（财税〔2023〕9号 ），通知对《森林植被恢复费征收使用管理暂行办法》的部分条款进行了修改和删除。其中，将第四条、第五条、第六条、第十一条、第十三条、第十六条中“占用、征用或者临时占用”、“占用或者临时占用”、“占用或者征用”、“占用或征用”修改为“占用”。那么，此后临时占用林地是否需要缴纳森林植被恢复费呢？众说纷纭，国家财政部答复“需和国家林草局明确口径后，按规定执行”，省级主管部门也没有一个明确的答复，笔者从有关事项的法律属性和设定依据方面进行了分析探讨。 一、“占用林地”和“临时占用林地”是两个不同的行政许可事项 （一）新《森林法》实施前，“占用林地”和“临时占用林地”分别由法律和行政法规设定。 2009版的《森林法》第十八条规定：“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费…。”此条明确规定，占用林地要经县级以上林业主管部门“审核同意”，并对占用林地的条件、程序、批准主体作出了规定。此处的“审核同意”符合行政许可的基本特征，属于行政许可事项。 《森林法实施条例》第十七条第一款对《森林法》没有规定的“临时占用林地”作出补充规定，即“需要临时占用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门批准。”实质上是设定了“临时占用林地”的行政许可事项。 “占用林地”相对“临时占用林地”而言，属于永久占用，要办理建设用地审批手续，同时意味着林地的性质会发生改变。“临时占用林地”的地类性质仍然为林地，法律规定使用期满后一年内，应当恢复植被和林业生产条件。因此，“占用林地”和“临时占用林地”是两种不同的许可事项，不能一概而论。 （二）新《森林法》实施后，“占用林地”和“临时占用林地”由法律设定。 2019年新修订的《森林法》第三十七条、三十八条分别规定了“占用林地”“临时使用林地”的许可事项。 二、缴纳森林植被恢复费属于行政征收，应当由法律设定 行政征收，是指行政机关为了公共利益的需要，依照法律规定强制从行政相对人处有偿或无偿获取一定私有财产、税费或劳务的行为。主要有两种类型，一是税费征收，常见的有征税、征费，二是公益征收，常见的有征收土地和房屋等。 目前，我国在法律层面，尚没有一部统一的有关行政征收的法律规范，我国行政征收设定权限比较混乱，尤其在行政收费方面，法律、法规、规章都有设定。根据《宪法》第十三条第三款：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”所以，行政征收应当依据法律的规定进行，也就是说行政征收应当由法律设定。 2009版的《森林法》第十八条规定：“…必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，…并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费…。”新《森林法》第三十七条第二款规定：“占用林地的单位应当缴纳森林植被恢复费。森林植被恢复费征收使用管理办法由国务院财政部门会同林业主管部门制定。”不管旧法还是新法，都规定了“占用林地”时“缴纳森林植被恢复费”的行政征收事项。对“临时占用林地”时“缴纳森林植被恢复费”未作出规定。 三、临时使用林地缴纳森林植被恢复费没有法定依据 2001年施行的《占用征用林地审核审批管理办法》和2015年施行的《建设项目使用林地审核审批管理办法》都是原国家林业局制定的部门规章。《建设项目使用林地审核审批管理办法》第四条规定：“占用和临时占用林地的建设项目应当遵守林地分级管理的规定….”第十四条规定：“符合本办法第三条、第四条规定的条件，并且符合国家供地政策，对生态环境不会造成重大影响，有审核审批权的人民政府林业主管部门应当作出准予使用林地的行政许可决定，按照国家规定的标准预收森林植被恢复费后…”此条规定了缴纳森林植被恢复费的两种情形，即“占用”和“临时占用”林地。“占用林地”征收森林植被恢复费，在《森林法》中已经有明确规定，部门规章可以对上位法规定的事项进行细化。“临时占用林地”征收森林植被恢复费，《森林法》《森林法实施条例》都未作出规定，第十四条实质上是在无上位法规定的情况下，将森林植被恢复费的征收范围扩大至“临时占用林地”，增加了相对人的义务。 根据《立法法》第八十条第二款规定：“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。”《建设项目使用林地审核审批管理办法》第十四条，显然违反《立法法》的上述规定。 综上所述，对临时使用林地征收森林植被恢复费没有法定依据，临时使用林地不需要缴纳森林植被恢复费。由此暴露出国家主管部门政策制度建设严重滞后，林草法制建设任重而道远。 2023年4月4日 |
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