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“国家情报战略”目前在国内外还是一个新兴的概念，即使是当今世界情报学术研究最发达、首个公开发布《国家情报战略》的美国，直接对“国家情报战略”进行概念界定的也十分少见。本文尝试从战略情报和国家情报的概念研究入手，探究国家情报战略的定义。战略情报是情报的一种，可以称之为情报的高端产品或精华。战略情报是一个国家情报体系的塔尖，是各类情报的综合、提炼和升华。战略情报在国外主要指国家层面的军事、政治和国家安全领域的情报工作，但是在企业、科技领域的战略情报研究也屡见不鲜。在我国，战略情报主要指国家层面的科技情报工作，也包括地方政府层面的科技情报工作。本文探讨的战略情报主要是指国家安全领域层面的情报。国家情报为国家最高层谋划和制定国家政策服务，是国家决策最重要的参考依据，致力于解决国家决策过程中信息不完备的问题。根据国内外相关学者的研究，我们得出：国家情报战略是协调运用各种国家情报资源、发展国家情报能力以构筑认知优势、维护国家安全的纲领和计划[1]。  2001年,震惊世界的“9·11”事件发生之后,引发了美国情报界自二战结束以来规模最大的一次变动。由此带来情报界对外正式公布2005版《国家情报战略》报告，在美国历史上也属首次。 2005版《国家情报战略》是布什政府推动反恐和防扩散政策的举措之一,该报告将反恐和防扩散明确列为情报界的两大首要任务,希望美国情报部门将反恐情报的搜集由被动反应转向主动出击,加强打击恐怖主义的先制能力。新的国家安全战略为新时期美国情报工作的调整规定了总的目标和任务。 2009版《国家情报战略》的出台背景有以下两点。第一，奥巴马政府上台以来,以“重振美国的领导地位”为目标[2],对布什政府时期的国家安全战略进行调整,工作方向也随之发生变化。第二，自2005年首次公布国家情报战略报告以来,为了更好地落实美国行政和立法系统提出的多项改革要求,美国情报界在转型建设方面有了新的指导方针。 2014版《国家情报战略》是美国情报界立足当前改革成果、深化转型的一个举措，既是对上两版报告的补充，也是对未来情报工作的一种展望。与2009年版相比，2014版的关注重点更注重国内多样化的安全威胁，首次将“网络空间情报”提到了任务目标的首要位置。 2019版《国家情报战略》指出，当今世界充满复杂性和不确定性,美国面临的战略环境急剧变化,来自国际与国内的威胁与挑战日趋多样且相互关联，总体来说2019版最新战略的出台受国际战略环境变化、情报战略体系调整和情报工作持续发展等多重因素的影响。 表 四版《美国国家情报战略》报告出台背景概述   2005版《国家情报战略》明确了两类战略目标，即任务指向型和组织建设型[3]。任务指向型战略目标主要是指情报界要能成功预测和洞察对美国国家安全构成威胁的诸多因素,及时、准确地提供总统所需情报,执行总统指示的情报计划和行动。组织建设型战略目标主要包括在保护个人隐私、公民自由和遵守法律的前提下,缔造应对本土威胁的综合情报能力；加强分析能力,以提出和考察多种分析观点;整合和优化情报搜集能力,以满足情报用户当前和未来的优先需要等。该版战略还提出了国家情报战略的两大支柱：美国情报人员的出色才能和爱国心是首要的核心支柱，包括情报人员所应必备的六种素质和应能出色地完成五大的任务；团队精神和技术创新是美国国家情报战略的另一支柱。该版战略最后强调了情报界进行自我评估和修复的重要性。 2009版《国家情报战略》提出了三类挑战，并为美国情报界设定了四项总体目标,在总体目标之下,又细分了六项任务导向目标和七项能力建设目标,并为完成各项目标指出了可操作的途径[4]。该版战略指出，美国当前所面临的挑战主要有中国、俄罗斯等在传统和新兴领域挑战美国利益的国家、极端暴力组织和跨国犯罪组织等非国家和次国家行为体、全球经济危机和全球流行性疾病等部分跨国问题。四项总体目标分别为优化国家安全政策、支援维护国家安全的行动、均衡地发展情报界的能力、使情报界成为一体化的团队。六项任务导向目标包括打击暴力极端主义、阻止大规模杀伤性武器扩散、提供战略情报和预警、整合反情报工作、加强网络安全和支援一线的行动。七项能力建设目标分别为加强情报界任务管理、发展与外界的伙伴关系、优化行业运作管理、加强信息整合与共享、强化情报界的科技和研发优势、建设强大的员工队伍和加强采购能力。“该版战略还说明了完成目标的手段，分别为设立详细的日程表、制定政策和预算、监督实施过程。 2014版《国家情报战略》首次以专章形式提出情报界的职业道德原则，包括牢记使命、追求真理、遵守法律、真诚正直、加强管理、追求卓越、保持多样[5]。该版战略首先分析了美国当前的战略环境，概括了当前美国面临着极端复杂的安全环境和现实威胁，包括中国和俄罗斯等国将继续挑战美国的国家利益、极端暴力组织和跨国犯罪网络将威胁美国的安全等。2014版战略共提出了七个任务目标，这七个目标分为基本任务目标和主题任务目标两类，两类任务目标并不是传统上的并列关系，而是相互融合的关系。基本任务目标有三个，分别是战略情报、预测性情报、当前作战情报；主题任务目标有三个，分别是网络空间情报、反恐情报、反扩散情报和反情报。该版战略还提出了支持此版战略的四项基础能力，分别是信息共享与防护、创新、人员、合作伙伴。 2019版《国家情报战略》构成要素丰富,包含前言、战略环境、情报原则、任务目标、组织建设和实施途径等,主要内容集中在任务目标、组织建设和实施途径[6]。该版战略为情报界规定了七项任务目标，包括战略情报、预警情报、当前行动情报、网络威胁情报、反恐情报、防扩散情报和反情报。2019版战略还提出了情报界需要承担的七项组织建设目标，分别是统一的任务管理、统一的工作管理、人才队伍建设、科学技术创新、情报共享与信息安全、情报合作机制和实现情报透明。 表 四版《美国国家情报战略》主要内容概述  2005版《国家情报战略》虽然内容不多,但指导性强,明确了新时期美国情报工作的目标与要求,具有鲜明的特点，包括涵盖了广泛的国家利益、突出强调情报力量的联合与合作、加强情报分析能力作为组织建设型战略目标之一。“9·11独立调查委员会”在总结“9·11”事件发生的原因时，发现情报机构囤积了大量情报,但却没有实现资源共享,导致无法做出及时、准确的判断与处理。因此,美国情报界汲取了教训,在该版战略中多次提及“联合”的必要性和重要性。为使情报界长期保持优秀的分析能力,该版战略指出情报界应组建和保持一支具有多种知识结构的专家型分析队伍，充分发挥每个成员的优点，并鼓励各个层次上的跨部门协作等。 2009版《国家情报战略》具有几个显著特点，包括以冷战思维进行威胁判断、重视对一线行动提供情报支援、加强反情报与网络安全工作、通过加强任务管理推进一体化建设等。美国在与外部世界相互依存度不断加深的同时,对外部的猜疑与偏见也在日益加深。“整合反情报工作”与“加强网络安全”都是这版战略提出的新目标。国家反情报总监办公室还分别在2005年、2007年和2008年发布了三版《美国国家反情报战略》,指导情报界的反情报工作。加强情报界的任务管理是2009版战略的一大特色，该版战略提出要针对优先任务,成立相应的管理队伍,允许信息和人员在内部自由流动,融合多个情报门类,使情报界作为一个整体展开工作。 2014版《国家情报战略》的特点有以下几个，包括战略思维仍然带有浓厚的冷战色彩、由单一“聚焦于任务”的任务管理一体化，向“任务管理一体化”和“业界管理一体化”并重发展转变、更加重视情报转型中从业人员的职业道德等。在2014版战略的前言中并明确指出，“中国、俄罗斯、朝鲜和伊朗等国家将继续挑战美国的国家利益”。在业界建设方面，2014版战略以任务管理一体化和业界管理一体化为两大基石，将这两个基本目标通过人员的多元化、与伙伴的合作、创新的思维和信息的共享与防护融合一体，避免了相互之间的孤立与割裂，同时更加重视情报转型中从业人员的职业道德。除此以外，前两版“战略”虽然对情报界的成员以及机构人员提出了要求，但是篇幅笔墨相对较小，而2014版“战略”特辟专章来论述情报界职业道德原则这一问题，并将其放在路线图最基础的位置。可以看出，人员职业道德素质是其建设的薄弱环节，也将是其建设发展的重点环节。 2019版《国家情报战略》明确地表达了美国情报工作战略目标的转变，即美国情报机构不再主要关注打击恐怖主义，而转向在地缘政治范围内威胁到美国的国家，其中最主要的是俄罗斯、中国、朝鲜和伊朗。2019版战略在战略环境判断中,除继续强调传统领域的安全威胁之外，还新增了非传统领域的安全威胁,如网络威胁、太空威胁以及移民与城市化问题等。2019版战略首次把情报透明原则提升到国家情报战略高度，并单独列出一个章节仔细阐述其具体措施。2019版战略在任务目标中首次提出“网络威胁情报概念”,要求情报界检测和识别来自敌对国家与非国家行为体的网络威胁活动,并采取有效措施进行反击。 表 四版《美国国家情报战略》报告主要特点概述  美国国家情报战略的核心内容注重情报一体化建设。四个版本的美国国家情报战略，不论是战略目标制定部分还是战略实施方法部分,情报一体化都是核心内容[7]。2005版战略中,“一体化”作为副标题首次出现在美国国家情报战略中[8]。2009版战略中, “一体化”在情报界展望中被确定为情报界的首要目标,即“提高情报界一体化程度,整合各部分力量,使整体力量大于各部分之和[9]”。2014版战略中,重申情报界的首要目标,即“建设一个完全一体化的情报界[10]”。2019版战略中,情报界一体化建设的成果被重点提及,并在战略实施部分继续强调国家情报总监在一体化建设中的领导作用。作为美国情报界建设的基本思路,情报界一体化将会持续受到关注和得到发展。 国家情报总监办公室在自我定位和组织目标的不断深化中，得到了愈发清晰的发展路径，具体表现为国家情报总监办公室对自身的定位更加清晰、目标也更加明确，主要体现在三个方面。一是组织的总体目标层次得到了发展，形成了“ 使命、愿景、目标、价值观”的清晰目标层次。组织目标由初创期的繁杂和模糊，到克拉珀上任后的精简和明确，到最后的完整和体系化。二是组织目标的界定上更加清晰，发展重点更加突出。十多年中，美国共发布了四版《美国国家情报战略》和三份阐述自身使命任务的文件，每一次发布的战略都是一次对组织任务的精简和提升。三是组织的目标内涵得到了丰富，国家情报总监办公室及其下属各机构的目标也得到了明确。在国家安全战略和国家情报战略的指引下，办公室下属的各中心也在逐步阐述自身的使命任务、制定相关领域的发展战略。 进入21世纪,信息技术和网络科技的发展催生出网络威胁情报。网络威胁情报是一种以互联网为依托、以证据为基础的信息,它通过分析评估网络资产可能面临的风险与威胁,为情报界制定网络威胁应对策略提供情报支持,并提出拒止敌方网络攻击的行动建议,以保护国内重要网络资产免遭破坏[11]。2009版战略中, 美国把“加强网络空间安全”作为任务目标之一,要求情报界识别、检测和反击来自对手的网络威胁以保护美国的网络基础设施。2014版战略把“网络情报”写入任务目标中,提出情报界需要检测和识别网络威胁,并判明潜在的来自敌方的网络攻击活动。2019版战略则在任务目标中首次提出“网络威胁情报”概念,要求情报界检测和识别来自敌对国家与非国家行为体的网络威胁活动,并采取有效措施进行反击[12]。由此看出，随着美国情报界不断致力于以应对来自网络空间的安全威胁，网络威胁情报的战略地位不断强化和细化。 国家情报战略报告是美国情报界的纲领性文件, 也是美国国家安全和国家情报工作的指导性文件。四个版本的《国家情报战略》在内容上具有关联性且在不断继承和发展，其对美国情报界的指导作用将会越来越突出。情报机构的设立是为国家安全服务的，情报工作的顺利开展也关系着国家的安全，情报战略是国家安全战略的重要保障。本文在对四版《美国国家情报战略》报告进行详细解读的基础上，进一步分析和探讨了国家情报战略的演变趋势，便于我国国家情报战略的借鉴研究。通过对四版报告的分析，我们发现美国情报战略体现出追求一体融合和情报一体化建设、组织目标和任务目标越来越清晰和细化等演变趋。这些既是美国国家情报战略其演变的趋势，也是其特征，影响着美国情报界对未来情报战略的设计与思考。 [1]单东. 国家情报战略概念及其构成要素论析[J]. 情报杂志, 2016,35(1):8-11. [2]Renewing American Leadership. [3]Office of the director of national intelligence: National intelligence strategy of the United States of America 2005:Transformation through Integration and Innovation[EB/OL]. [2005-10]. https://www. dni. gov/files/ documents/CHCO/ nis. pdf. [4]Office of the director of national intelligence: National intelligence strategy of the United States of America 2009[EB/OL]. [2009-08]. https://www./files/documents/ Newsroom/ Reports%20and%20Pubs/ 2009_NIS. pdf. [5]Office of the director of national intelligence: National intelligence strategy of the United States of America 2014[EB/OL]. [2014 - 09]. https://www. /files/documents/ 2014_NIS _Publication. pdf. [6]Office of the director of national intelligence: National intelligence strategy of the United States of America 2019[EB/OL]. [2019-01]. https://www./files/ODNI/documents/ National_Intelligence_Strategy_2019. pdf. [7]单东.《美国国家情报战略》演变的基本逻辑分析[J].情报杂志,2016,35(2):21-24. [8]Office of the director of national intelligence: National intelligence strategy of the United States of America 2005:Transformation through Integration and Innovation[EB/OL]. [2005-10]. https://www. dni. gov/files/documents/CHCO/ nis. pdf. [9]Office of the director of national intelligence: National intelligence strategy of the United States of America 2009[EB/OL]. [ 2009 - 08 ]. https://www./files/documents/ Newsroom/Reports%20and%20Pubs/2009_NIS. pdf. [10]Office of the director of national intelligence: National intelligence strategy of the United States of America 2014[EB/OL]. [2014-09]. https://www./files/documents/2014_NIS _Publication. pdf. [11]陶昱玮. 美国网络威胁情报应用评析[J]. 情报杂志,2017,36 (11):8-15. [12]Office of the director of national intelligence: National intelligence strategy of the United States of America 2019[EB/OL]. [2019-01 ].  |
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