 摘要：二战结束后，外交部配合其他行政职能部门为收复南海诸岛进行了一系列的具体工作，比如组织对新南群岛位置的确定及与团沙群岛之关系；全程参与团沙群岛收复会议，能够坚持维护国家的领土主权完整；在法军恫吓永兴岛，侵占附近之白托岛期间，外交部官员能够充分运用最新国际法与之进行有理有据有节的外交交涉，并积极为做好国际仲裁做好资料整理搜集工作。任何与军事有关的外交折冲一定是以国家的综合国力和军事实力为基础的，国民政府只能抓住西沙群岛之核心永兴岛，包括白托岛在内的南海大片岛礁并不能派员进行有效控制，从而为后来我国南海诸岛部分岛礁为越南等国侵占埋下隐患，军事实力固然是重要原因，国民政府高层对于国家海洋安全重要性的认识也是不容忽视的因素。 二战甫一结束，外交部作为重要的职能部门即配合国民政府做好收复南海诸岛工作，且收复南海诸岛也事涉军方的国防部、海军总司令部、广州行辕；涉及行政机关的内政部、台湾省行政长官公署、广东省政府乃至科研单位等，学界以往以历史的视角对南海问题的研究成果较多，本文另辟蹊径，选择外交部这一行政职能部门作为观察视角，窥探其在国民政府收复南海诸岛过程中发挥了什么作用，这在学界还鲜有论及。本文认为，外交部的因应集中表现在：（一）对南海诸岛疆界的确定；（二）对团沙群岛（即今南沙群岛）收复范围的认定；（三）对法占西沙白托岛（即珊瑚岛）的外交交涉。前两者不能完全体现外交部的作用，但对法外交交涉则将外交部的对外事务职能发挥地淋漓尽致。整个因应过程，外交部官员能够做到既有原则立场，同时又以事实证据服人，一定程度上维护了国家的领土主权。本文主要选取的第一手资料是台北“中央研究院”近史所档案馆“外交部档案”，里面藏有宏富的外交部处理南海问题的相关资料，笔者不揣浅陋，以就教于方家！ 一、居间协调确定新南群岛的具体位置 1945年8月，中国人民抗日战争取得胜利，南海诸岛作为中国的附属岛屿也在法理上回归祖国怀抱。虽然法理上回归，但必须要进行实际的接收工作才能进行有效控制，实施行政管辖与治理，从而最终完成收复程序。1946年8月1日行政院即训令广东省政府暂行接收东沙、西沙、南沙、团沙各群岛。在莫尼克（Monique）看来，因为盟国赋予了国民政府北纬16度以北越南地区受降的权力，则国民政府收复西沙群岛当在情理。这种看法显然倒因为果，忽视了南海诸岛自古以来就是中国固有领土这一事实，但也确实点出了战后国民政府必须把握时机，巩固实际控制，尽快完成收复程序。 相对接收的具体实务工作而言，外交部更多能做的则是居间协调工作。比如外交部原希望接洽驻菲律宾美军总部给予协助，但驻马尼拉总领事馆认为驻菲美军事事听命日本盟军总部，于是改由国民政府驻日代表朱世明直接联系驻日盟军总司令麦克阿瑟，“请即商洽，电菲岛美军总部就近协助接收。”胡德坤认为，在美国方面看来，南沙群岛不属菲律宾领土，其附近海域也非驻菲美军所辖。因此，协助中国海军接收南沙群岛一事已远超出其职权范围。可谓一语中的。如果说这还只是一个很小的协调工作，那么随即而来行政院电令外交部迅速查明新南群岛的位置及与团沙群岛（今南沙群岛）之关系则着实让外交部颇感棘手。外交部迅即做出三种应对方式，一是搜集国内外报章杂志；二是通过自身驻外使领馆进行调查；三是致电相关部门如广东省政府、台湾省行政长官公署、海军总司令部等协助调查。 在搜集报章方面，恰巧1946年8月4、5两日上海《大公报》连载曾达葆的文章《新南群岛是我们的！》（上、下），文章论证缜密、证据确凿，对各个岛屿的名称都位列其中，让人感叹作者背后做了很多调查研究工作。作者给出的新南群岛的位置在“台湾省高雄市南南西约七百五十里处，当南中国海之中央偏南。正在西沙群岛、菲律宾、婆罗洲和交趾半岛的中间。群岛的水域面积约七万五千六百平方浬，介于北纬七度至十二度，东经一百十七度至一百十四度的海上。这些群岛是十三个大小不同的岛屿组成，各岛的面积都很狭小，其中以长岛的面积比较大些，但其周围亦不过二千八百公尺。”文章还称，根据昭和八年（民国二十二年）九月号的《世界知识》，日人福岛丈雄的记录，这十三个岛屿有日人所定的名称和英文。这两篇文章并附有“新南群岛位置形势图”“新南群岛主要岛屿分布图”，通过对比二图，可以发现该文章所称的新南群岛就是当时的团沙群岛之一部分。这篇文章可谓来的及时，作为剪报，至今仍夹在“外交部档案”中，可见当时已引起外交部人员足够的重视。 驻马尼拉总领馆就新南群岛与团沙群岛关系问题向美菲各方征询，但无结果，遂提出“请台湾行政长官公署根据档案查明地理位置，并由我海军实地派舰调查，以明究竟。”8月13日海军总司令部致电外交部：“查新南群岛（Shinan Gunto）为日本占领时代之名称，位于台湾高雄市南南西（S.S.W）七百五十里处，当南中国海中央稍偏南，正在南沙群岛（Macclesfield Bank）、菲律宾婆罗洲交趾半岛之中间包括自北纬七度至十二度，东经一百十二度至一百十七度南中国海间所有各珊瑚礁。该群岛之东南西三面大部未经测量，因其珊瑚礁随潮水之涨落出没无常，航行至属危险。惟西北方之团沙群岛（Tizard Bank）、中小岛（Loaita Bank）、三角岛（Thi Tu Island Reefs）及北险礁（North Danger）各自成组而为新南群岛中主要岛屿，水道虽经测量而因各岛为珊瑚礁所形成暗礁，仍多埋伏，其间航行至须谨慎，始云安全……至于团沙群岛（Tizard Bank）贵部原文为Jizard Bank，谅系笔误，似为新南群岛之一部，实非与新南群岛同地两名。”并随附团沙群岛、中小岛、北险礁地图。 8月24日台湾行政长官公署也致电外交部，该公署根据《商务印书馆》出版之地图，认为“（新南群岛）载为团沙群岛之一部”，有北二子岛、南二子岛、西青岛、三角岛、中小岛、鼋甲岛、南洋岛、长岛、北小岛、南小岛、飞鸟岛、西鸟岛、丸岛等大小十三岛，散布于北纬七度至十二度，东经一百一十度至一百十七度。并谓“1939年3月30日被日本强力占据，由前台湾总督府以第122号告示向中外宣告各该岛屿名为新南群岛。并以府令第31号划归前高雄州高雄市管辖。”并附新南群岛全图一份；前台湾总督府告示122号、府令31号译文一份；本省气象局新南群岛调查报告一份、译前台湾总督府内务局地理课《新南群岛概况》一份。 这时外交部对于接收的信息也有些困惑，遂于8月30日分别致电行政院秘书处、驻马尼拉总领馆、台湾省行政长官公署和海军总司令部，认为行政长官公署与海军总司令部电文内容颇有出入，表现在：（一）海军总司令部称，团沙群岛系新南群岛之一部，台湾行政长官公署则称，新南群岛系团沙群岛之一部；（二）海军总司令部称新南群岛之主要岛屿仅有（1）三角岛；（2）中小岛；（3）长岛；（4）西鸟岛四岛，与台湾省行政长官公署所称相同；（三）海军总司令部称，新南群岛散布于东经一百十二度至一百十七度，台湾省行政长官公署则称，该群岛散布于东经一百一十度至一百十七度。10月11日，为了再添佐证，台湾行政长官公署又补送新南群岛全图一份致外交部。广东省政府则迟至10月20日才将调查意见致电外交部，广东省政府采取的档案资料是1930年3月亚东图书局陈清晨所著之《海南岛屿与太平洋》第二章以及昭和14年12月三省堂出版的马场锹太郎与村上计二郎合著之《南支那五省之现势》，最后得出结论：“从以上两书观察则新南群岛与团沙群岛实系同地两名。”从后来直接参与广东省政府南海诸岛资料整理与接收工作的麦蕴瑜自己保存的档案来看，广东省政府的结论应是麦等广东工作人员的一致意见。 我们先归纳一下由外交部牵头联合各会部对新南群岛位置的意见。外交部认为新南群岛就是当时的团沙群岛之一部。海军总司令部、台湾行政长官公署与广东省政府三方争论的焦点无非是团沙群岛为新南群岛之一部还是新南群岛为团沙群岛之一部抑或“同地两名”。事实上，1933年6月7日成立的水陆地图审查委员会在1935年1月其编印的会刊第61-69页详细公布了南海诸岛的疆域由东沙岛、西沙群岛、南沙群岛和团沙群岛组成。只不过当时的南沙群岛实际上是今天的中沙群岛，团沙群岛是今天的南沙群岛。水陆地图审查委员会出版的《中国南海各岛屿图》，明确标出团沙群岛最南的岛屿是曾母滩，在接近北纬4°和东经112°的位置上。也就是说团沙群岛包括了日人所谓的新南群岛，说新南群岛为团沙群岛之一部当为允当。外交部与台湾省行政长官公署的意见是正确的，海军总司令部与广东省政府则略有偏差。海军总司令部在精确度上的模糊，让人颇感诧异，但却真实反映了当时我国的军事海洋技术比较薄弱的现实，不能够去实地展开调查以获取第一手资料。从各个部门就新南群岛的论证路径看，都是依托的历史文献资料，区别仅在于外交部是报刊资料，广东省政府是书籍，且选取的文献数量少之又少，效度上难免误打误撞。 真实的历史现况是什么呢？事实上，我国民间舆论早就介入到新南群岛的新闻报道与研究之中。早在10-20年代，日本拉萨株式会社就在今南沙群岛采集磷矿，恒藤社长还命名为“新南群岛”，并向日本政府提出纳入版图的计划，后随着世界经济衰退，利润降低，该会社的工作于30年代初全部停止。1922年9月6日的上海《时报》就登载了一则短文《日人发现南洋中新岛》即记载了上述事情。1933年法属印度支那殖民当局侵占中国南海九座小岛，当时这件事情引起了中国政府和人民强烈的不满，舆情汹涌。目前学界对“南海九小岛”事件的研究已成南海历史研究的显学，但1939年其实国内各大小报刊对“新南群岛”也进行了集中的关注，且对其地理位置有过很多记录，这似并没有引起学界的过多注意。1939年4月4日上海《新闻报》以《新南群岛的主权与形势》为题开宗明义给出结论：新南群岛就是30年代初法占中国团沙群岛之“南海九小岛” ，且更从国际法指出，日本虽然有磷矿公司来开发，但并未公告，即不能认合法行为。4月7日《导报（上海）》以“新南群岛事件日海省表示竟图一手囊括全部十四岛屿”指出，日本政府宣布的新南群岛含有十四个岛屿，最大的是长岛。4月18日上海《时报》发布信息：日本政府在3月30日已经让台湾总督府管辖新南群岛，4月18日在官报上正式公布。尤其对新南群岛的地理位置有详细记载：新南群岛在南支那海中，位于北纬七度乃至十二度，东经百十一度乃至百十七度，即法属印度支那与菲列宾之间，大部分在航行危险区域内，而于该区域以西之岛，为多数高潮面上四、五尺乃至十四尺，面积约一千六百乃至两千五百公亩之平坦小沙岛，尤其主要岛之名称如下：北二子岛、南二子岛、西青岛、三角岛、中山岛、鼋甲岛、南洋岛、长岛、北子岛、飞鸟岛、西鸟岛、丸岛等。《时报》所认定的新南群岛位置大致也是“南海九小岛”范围。即使在1946年，与曾达葆同一时期的还有阿文《谈新南群岛（附图）》发表在1946年第4期《新海军月刊》，内容详实度也不亚于曾文。暂且不论这些舆论文章的内容是否正确，至少在已有这么多成案，尤其是1935年我国已经公布了团沙群岛范围的基础上，还得出“团沙群岛为新南群岛之一部”这样的结论就过于草率了。 1946年9月13日，由外交部牵头，联合内政部、国防部、海军总司令部召开“接收新南群岛会议”，会议开始阶段，外交部帮办陈世材就南沙群岛（即今中沙群岛）、新南群岛与团沙群岛各部门调查结果之不同做了报告，最后提出三大问题：（一）如何协助广东省政府接收此等岛屿；（二）如何厘定该群岛之地理位置及名称；（三）倘因接收而引起外交问题如何准备交涉资料。经过一番讨论，会议最后做出决议：（一）由国防部协助广东省政府从速接收团沙群岛，至于接收之地理范围由内政部拟定；（二）关于该群岛之地理位置及所属各岛名称应由内政部绘制详图从新拟定呈院核定；（三）目前不必向各国提出该群岛之主权问题，惟为应付将来可能发生之争执起见应由内政、国防两部暨海军总司令部将有关资料即送外交部以备交涉之用。“外交部档案”进一步显示，随后国民政府规避了新南群岛的具体位置，而是仍旧立足于1935年公布的南海诸岛疆域范围，不过在具体的讨论过程中，面积最大、也最棘手的团沙群岛之具体疆界范围划定则并没有那么简单。 二、团沙群岛（今南沙群岛）收复问题 1946年9月25日，内政部协同外交部、国防部、海军总司令部就接收南海诸岛召开会议，其中最关键的“接收南海各岛应如何划定接收范围案”最后决议“依照内政部拟制之'南海诸岛位置略图’所示范围呈由行政院核定令广东省政府遵照”。实际上这与9月13日外交部牵头召开的“接收新南群岛会议”的决议并无二致。10月9日国防部就进驻南海诸岛问题召开会议，初步进驻计划由海军总部拟定实施具报，并由内政部、空军总部、联勤总部、广州行辕等机关派员协助进驻，对三个群岛要以同时上陆为原则，并限于一个月内（11月7日前）完成进驻工作。最终海军总司令部派遣太平、中业、永兴、中建四舰会同中央有关各部代表及广东省府人员于1946年11月24日进驻西沙武德岛（改名永兴岛），12月12日进驻团沙之长岛（改名太平岛），行政权归广东省管辖。随即内政部顺应南海诸岛的地理方位通告全国，将南沙群岛改名为中沙群岛，团沙群岛改名为南沙群岛。正如尤利西斯·格拉纳多（Ulises Granados）所评价，中国海军越早控制这两大群岛，政府颁布相关法令，出版官方地图和正式命名，则在未来的外交谈判中，中国政府越有胜算。浦野起央也持类似看法，“问题在于如何实施实效的管辖，即维持有效的占有。在这点上，中国军队对南沙群岛中的太平岛和西沙群岛中的永兴岛的占领就是时效性的。” 虽然国民政府收复了西南沙群岛，但还有更多的后续工作要做，比如海军仅各占据了西南沙的主岛，其余重要的岛屿是否有必要派兵驻守，如果有必要，何时进行？而且必须要对外公布西南沙群岛的范围，换言之，必须对西南沙群岛的疆域进行最终的界定。对上述问题内政部方域司的意见非常明确，1947年4月14日内政部邀集外交部、国防部、海军总司令部就西南沙群岛范围及主权之确定与公布召开会议，提出：（一）南海领土范围最南应至曾母滩（按：曾母暗沙），此项范围抗战前我国政府机关学校及书局出版物均以此为准并曾经内政部呈奉有案，仍照原案不变；（二）西南沙群岛主权之公布由内政部命名后附具图说呈请国民政府备案，仍由内政部通告全国周知，在公布前并由海军总司令部将各该群岛所属各岛尽可能予以进驻。上年在收复西南沙群岛立下功劳的海军舰队指挥官林遵也认为公布西南沙群岛为我收复，西沙群岛应以全部为范围，但南沙群岛可分为两案：（一）宣布全部群岛为我收复；（二）如以最东之群岛过于菲律宾领海，将其放弃，可宣布北纬7至12度，东经111至115度30分内之群岛为我收复。1946年7月23日，菲律宾政府发表外交部长声明，声称南沙群岛在其国防范围以内。林遵言论的出发点显然是对菲律宾的“抗议”有所顾忌。 一直作为外交部代表全程参与历次收复南海诸岛各部协调会议的美洲司专员、具有菲律宾留学背景的沈默在1947年6月7日给外交部致函，谈了即将在10日行政院召集关于公布南沙群岛收复范围会议前自己的意见，他认为海军总司令部代表（暗指林遵）于过去几次有关接收该群岛会议中曾一再表示：为避免今后与菲律宾国境之摩擦计，应将其接近菲岛之无用岛屿放弃。沈认为：“所拟放弃之有关岛屿虽无任何经济价值，但在军事上对潜艇活动确有莫大便利。即使经济与军事价值皆不具有，然既为我之主权所在，虽一石一木似不应有所弃舍，何况今日国际列强皆竞以地理政治学说为领土之扩张，国土不厌多，人方求之不得，我何可自甘放弃。”而且根据国际公法应采取国内公布方式，不必采取过激宣布方式，因南沙群岛根据内政部报告在地理上及历史上为我国领土已有根据，而且公布应以全部南沙群岛为收复范围，理由如下：（一）一国疆界之划定，当以主权继承为依据，不能以与他国接近惧生纠纷理由，而自行放弃寸尺领土，即使放弃，亦不能消灭与他国接近之事实，我退彼进，仍旧接壤，结果徒只丧失国土主权；（二）南沙群岛既已为我领土，且其接收之范围系依内政部所制之南海诸岛位置略图所示之全部范围（位于北纬四度至十二度，东经一百一十一度三十分至一百一十七度，国界南端系达北纬四度James I.岛），公布之范围应以该群岛之全部为范围，毋庸置疑；（三）领海亦国土之一部主权，不容放弃，何况南沙群岛与菲律宾之巴拉望岛（Palawan I.）相距在十二浬以上，双方彼此除去领海三浬外，尚有相当距离之公海以相间隔，并不如我之与苏联在东北及新疆之密尔接壤；（四）为求确实掌握南沙群岛，仅公布全部群岛为收复范围尚有不足，确实进据实为首要问题。太平岛、永兴岛及南威岛皆有淡水，适合住人，现海军仅进据一太平岛，永兴岛和南威岛尚未占领，其他不宜居住而在国境上有重要性之岛屿亦多未竖立国界标樁。纵令公布全部南沙群岛为收复范围，自亦易发生国际纠纷。 沈最后提出对策：政府除应急速实力进据永兴与南威岛外，其他有国境重要性之主要岛屿上从速竖立我国领土标樁，并建立灯塔、浮标等有利航海之设备，似此方足资证明其地为我所有，并可避免他日国际纠纷。很显然，沈默的观点接近内政部方域司的观点，且注重实际控制，与现代国际法接轨。外交部次长刘荣6月9日在沈默函件之上作批示：“本部对此案主张先由国防部再就南沙群岛中较重要者实地派员驻守，俟此项派驻工作完成，再决定公布之范围与方式。”可见沈的观点也得到了外交部长官的支持，在国家领土主权问题上，外交部工作人员能够坚持原则和正确观点，抵制不利于国家领土完整的观点，这是应充分肯定的。同时，沈的观点也指出了南沙群岛的症结所在，即虽然已派舰在西南沙群岛主岛立碑宣誓主权，但必须将所有可以驻守的岛屿都予以占据，这就不仅形式上，更从实质上进行了收复。 不过林遵的意见仅系其个人意见，并不能代表军方，因此在10日召开的各部协调会议中，国防部代表甘礼经就驳斥了林遵。内政部则延续了4月14日其内部会议的观点，沈默则重申了刘荣次长之批示内容。最后会议作出决议：（一）关于公布范围。应照内政部呈准之我国南海领土范围为标准公布范围；（二）关于公布方式。采用发表新闻方式，在国内宣布并由内政部编制西南沙群岛史地及设施情形及附图说明呈送国府备案，同时，通饬国内机关学校一体知照；（三）关于公布时间。应俟南沙群岛中之重要岛屿（如双子岛及南威岛）进驻后，并于邻近之次要岛屿上竖立领土标识及予以公布。1947年9月，蒋介石最后核定“应以各该群岛全部为范围”，内政部随即于1947年12月1日正式公布“南海诸岛新旧名称对照表”及“南海诸岛位置图”，并在图中画出南海断续线，并让当时国内各大报刊周知，笔者查阅当天《申报》《大公报》等报纸均有醒目介绍。南海断续线明确标出了我国在南海诸岛的领土主权范围，确认了至少从15世纪起就被列入中国版图的南海诸岛的海上疆界，在此界限内的岛屿及其附近海域，受我国的管辖和控制。成为如今中国宣示南海海疆主权之九段线的来源，是我国维护南海诸岛领土主权的重要国际法法理依据。不仅如此，内政部还及时出版了《南海诸岛地理志略》，海军总司令部出版了《海军进驻后之南海诸岛》等书籍对中国收复南海诸岛进行历史性记录。 三、与法国交涉西沙白托岛（珊瑚岛）事件 如果说对于新南群岛位置的确定、公布南沙群岛之范围等问题外交部仅作为事关方，并不能发挥主导作用，那么接下来与法国交涉西沙白托岛事件则发挥了外交部外交折冲之所长，对此作了有理有节的因应。事件的大致发生过程是这样的：1947年1月10日，海军总司令部驻西沙电台台长李必珍报告称有一架飞机在西沙武德岛（永兴岛）上空盘旋，李必珍分析中国军队收复西南沙“似已引起（法方）极大注意”。1月18日，西沙电台再次致电海军总司令部称：“法舰仍在，明晨将登陆，我方死抗。”对于越南法军的蠢蠢欲动，外交交涉势在必行。 我们可以从两个面向来展开论述与讨论。从法方来看，1946年3月发生了中国驻越军队在海防痛击法军这样的冲突，法方此时应心有余悸，事情大致经过是这样的：1945年8月15日，杜鲁门总统发布第一号总命令，命令日本大本营下令所有在日本和海外的司令官们命令日本军队和在日本控制下的军队立即停火，无条件地向代表美国、中国、英国和苏联的司令官们投降。北纬16°以北的越南由中国受降。1946年2月28日，经过谈判，中法新约在重庆签字，法国同意交还上海、天津、汉口和广州法租界，放弃治外法权等，但中国军队要尽早撤离交防。当天，蒋介石在日记中记录中法新约签订“对于越南民族自立仍应协助其成功也。”3月6日，西贡的法军急于要在海防登陆，但中国驻越53军130师并没有接到上级命令，于是痛击法军，法军伤亡五百余人，被俘两千余人。对于此事，蒋在日记中写道“自上周中法协定签订后，我政府皆已决定与法国友好相处，将越南交还法国，而彼乃出此横暴冥行，诚不可解此种轻浮横暴，不知自爱之民族，何能生存于世界，但我仍继续一贯之方针，不以此而致对南再起纠纷也。”3月8日，蒋介石召见53军军长周福成，提出与法交涉“和平了结为要”。回过头来，我们看到，虽然法舰接近武德岛，但却并不敢以“武力”抢占，这并非没有原因，不久前的海防冲突法军受到挫败，且看到了中国军人顽强抵御侵略的决心和力量，这些深刻的印记都是法军不敢直接强占武德岛的原因，学界以往在论述战后中法西沙冲突时往往忽视了海防冲突在其中起到的作用。 此时的1947年1月中旬，法舰队见武德岛（永兴岛）无机可乘，随即撤退到白托岛（Pattle Island），并派兵登陆，留驻20人。事实上，面对我外交部的抗议，1月20日，法外交部回函国民政府驻法大使馆称，法舰奉命去武德岛侦察，“如华军业已占领不必登陆，不料该舰长竟超出训令范围，惟当时法舰长与中国军官谈话情形融洽，绝无有致最后通牒事。”同日，法国驻中国大使告知中国外交部：“法舰驶武德岛威胁行为，法政府并不知情，对西沙群岛案法方无采直接行动之意。” 我们再看国民政府方面。首先，蒋介石比较关心此事，在日记中有过数次的直接抒怀。1月18日，蒋介石在日记中记录“我军占领西沙群岛后，法国派军舰威胁要求我军交还该岛，法国无法之无理，如此，不败何待，严令我军固守领土，如其登陆，准与抵抗勿屈。”目前还没有史料显示当天蒋召见外交部长王世杰专谈此事，但当日，王世杰在日记中没有记载其他事情，全部笔力记载了此次西沙事件“西沙群岛，我向来承认为我领土；但我殆从未设官或派员常川留驻。法政府则认为越南领土。日本投降后，我派遣少数军队（不过数十人）往该群岛中之主要岛（武德岛）占领。最近法国派军舰往该岛向我驻军威胁，经予交涉，始退去，此事将为中法间之一个纠纷。”王世杰认为法方“意欲藉此以促成谈判”，乃电令驻法大使钱泰敦促法方撤退。次日，钱泰造访法外交部秘书长抗议。类似对法态度强硬的措辞在蒋的日记中多次出现，如1月25日，蒋介石在日记中写道“法国对我西沙群岛之陶拔尔岛（按：白托岛）强自占领，法国不自知其残弱无能，而又如此蛮横，不败何待。”1月28日，针对法国公布西沙群岛属于越南的声明，蒋怒不可遏，在日记中写道“（法国）是第二次世界大战和平以后侵犯我领土者之惟一国家。其无人格无法理之民族，岂能久存于世乎？英法帝国主义对东方民族之奴视，一如过去，甚且变本加厉，能不自助爱自勉，完成所负之使命乎？”从蒋的日记中反映的其强硬的态度，不能不影响到外交部官员。如1月18日晨一时，外交部欧洲司司长叶公超面递法国驻华大使梅理霭（Meyrier）抗议声明，内称：“若法国开抵武德岛之军舰诉诸于武力一途，则中国政府殊难再以友好精神研求法国来略。中国政府唯愿以和平商谈之方式与法国政府解决有关西沙群岛之局势。” 其次，单就外交部来看，要时刻提防法方的最新斗争策略。果不其然，法方在“打又不能打”的情况下，1月13日，法政府致国民政府外交部节略，提出愿以友好妥协办法办理此问题，如法政府努力遭遇失败，唯有建议中国由仲裁途径解决。外交部此时采取了“两条腿走路”的办法，一方面继续敦促法方尽快撤离白托岛，另一方面做好仲裁的资料准备工作。1月24日，外交部致电钱泰，提出在法方人员未撤退前，一即商谈，有出自威胁之嫌，我政府将不便进行商谈。此时我方对本案之解决不便提出任何办法，唯依只默察。次日，外交部向法国政府“作最严重之抗议”，要求法军撤出白托岛。 1月28日，外交部长王世杰致函蒋介石，他首先驳斥了西沙群岛属于安南之理由，并提出西沙主权问题解决之办法，“不外武力与和平两种，前者由我派军迫令法军撤退白托岛，予以收复，并在该群岛各岛屿实行设治，酌派最低限度之驻军，唯此种武力之行使，可能引起双方正面之冲突，此时是否得计，殊属疑问。至于和平方式或则由两国直接谈判，或则提付国际仲裁，或提交国际法院，唯提付国际仲裁或提交国际法院，法方所持理由，中国不能完全成立其对西沙群岛之主权，但我方所依据各点，亦非毫无置辩之处，双方在法律上，既均缺乏充分之根据，国际仲裁多少含有调解之意义，国际法院则须依照法律，以作其最后之判决，预测将来决定，不外采取共管制度或将该群岛各岛屿，由中法两国均分管理。国际仲裁及国际法院之决定，均具有强制执行性质，一经裁决，双方必须遵守履行，届时我方毫无伸缩之余地，似不若仍由两国直接谈判，我可斟酌情形，决定何时进行……本部意见，在法方未撤退该岛驻军履行该项先决条件之前，我除绝对不与作任何谈判外，似可暂维目前现状，俟至有利时期，再定交涉方针，唯对于该群岛之防务与设治，似应积极进行，以加强我将来谈判时之地位。作为法学博士，王世杰从国际法角度将中法西沙之争的战与和做了颇具学理意义的解读，尤其指出国际法院仲裁具有强制执行的特征，结果殊难预料，对于证据充分的我方来说未见其利，因此其主张还是利用外交斡旋来解决这一冲突。与此同时，西沙纷争也引起了国防部长白崇禧的兴趣，他提出“为今之计，拟乘法越多事之时，即由党侨方面积极策导越革命势力，压迫法方”。 2月22日，国防部对此事件完整的看法致函外交部：“如法律未能解决，提出国际仲裁，西沙群岛在地形上实为远东、南洋之战略地区。当兹南洋、苏联正日渐活跃之际，英美为防止赤化且站在帝国主义之立场似可能同意法之占领举措，基于上述我对该群岛所不幸发生之主权争执问题，应照本部经签奉行政院批示'拟乘法越多事之时，不以军事方式，而用外交途径与党侨手段迫使法方让步解决。’”显然，国防部从世界局势出发，也认为国际仲裁的结果可能会出现偏袒法方，这与王世杰的观点不谋而合，只不过一个从现实主义的冷战背景出发，另一个从国际法理实践操作出发，但殊途同归。而且国防部还从战略的角度希望在越南策动革命，白托岛法军自可被“调虎离山”，这当然只是一种假想而已。1月31日，外交部就1月13日法政府节略回复，对于法舰威胁武德岛，进占白托岛表示强烈愤慨，“郑重促请法国政府尊重中国对于该群岛之主权，将前述法国派驻白托岛之员兵，即予撤退。” 3月22日，驻法大使钱泰致电外交部称：“法方对仲裁一节不能让步，态度甚为坚决。”3月24日，外交部回电：“我不能改变过去之立场，仲裁一节，法兵未撤之前难予考虑，仍希望法方了解我对法国友好精神，同意我方要求。”面对法方提出的仲裁要求，外交部欧洲二科科长陈泽溎3月25日在签呈中认为：目前情形，我似仍宜坚持原来主张，促法方先行自动撤退该岛法驻军。同样法学背景的外交部条约司司长胡庆育也提出自己的解决之道。胡也以国际法的眼光认为：“法方纵欲诉诸国际法庭，我仍可设法阻挠，纵使阻挠无效，亦无全部败诉之虞；顾两国间如有争议，一方愿以公断获取或其他司法程序解决，而他方竟予拒绝，其在拒绝之一方，立场令人费解，如经宣扬，且无以取谅于拥护国际法治之国家及人士。我国素主国际法治，讨论本案之处理，尤宜特别审慎，欧洲司院签之意见，顾虑亦极周详，轻重权衡，目前似应采取以下措置：（一）面对法方请付公断之议，仅事拖延，不予拒绝。至拖延藉口，则为法军未退（我此时似应正告法方：在法军未退之前，我对法方交涉建议，均不便予以考虑）；（二）由本部搜集资料及研讨论据，以备万一交付公断时之用。显然，胡的意见比王世杰更进了一步，即做好国际仲裁的资料搜集准备工作。 无独有偶，4月18日，驻伦敦大使郑天锡致电外交部，转引一位前大使徐叔谟提出的节略，也是法学背景的徐表达了与胡庆育类似的观点即重视历史资料的整理搜集。徐认为本案关键在于事实之证明，凡对新发现或未经他国占领之土地，主张主权者，应有：（一）意思表示；（二）占领之行为。而推测意思与行为均须有确实证据。奉准鸣炮树旗，可认为主张之意思表示。划归琼州管治，可作为实行占领之行为，我方应尽量搜集证据，证明此意思与行为绝非秘密，而系公开，且不限于一岛，乃推及于全岛，尤须注重琼岛当局如何实行管治该群岛，此项证据包括公文书报地图等。如当时曾有法国或他国报纸杂志记载我方行动者，尤宜广为搜罗。现在海军人员及闽粤人中，或尚有曾随同李准前往该岛，或曾参加治理，或曾开发鸟粪者，亦宜预为联络以备提供证言，此为积极方面之准备。至法国方面，如其主张仅为《大南一统志》则我方应先设法证明该志并无官文书性质，记载不可靠。次证明自越南归法统治后直到1933年止，法方对该群岛从未主张主权，亦无任何试行占领之事实，又证明我国主张主权及开始管治后，法政府并无反对表示。反之，我国政府于1932年法国开始主张主权及1938年法兵占驻该岛时，均曾抗争，此为消极方面之准备。法方要求我方先允损害赔偿数目，再行撤兵，我若接受此项要求，则似有承认法国主权之嫌。此案如进行诉讼，我方至少在文字中并无把握，故应避免为原告。撤兵一节，我方仍宜循外交途径继续要求。事实上，18世纪以前，国家只要“发现”无主地即可取得其主权，宣布占有。18世纪中期以后，国际法上要求“无主地先占”必须是实际占有，应具备要件如占领国有占领的意思表示；占领国行使了主权，具体表现为占领的行动及采取驻军、升旗、划界等措施。徐大使积极吸收了当时国际法“无主地先占”理论，并运用在南海纠纷中，这是值得肯定的。 王世杰在此电文中批示：“此电应由情报、欧洲司照所拟意见准备。”4月14日，驻河内大使袁子健致电外交部，言该使馆内并无《大南一统志》，但查询到重庆市区前军统局图书馆藏有该书。4月23日外交部致电国防部，代为查清该图书馆是否有该书。6月1日，国防部将该书一部十五册空运到南京。外交部又电令驻广东、广西特派员公署搜集资料，该公署赴中山大学进行搜集，搜集到郑许教授著有我国在东沙西沙等群岛主权之历史证据一书，1928年沈鹏飞编辑的调查西沙群岛报告，又在该馆手抄《广东西沙群岛志》、李准巡海记及粤省勘办西沙岛事一篇等。 除了外交部因应国际仲裁而积极准备文献资料外，国民政府收复南海诸岛的行动也激发了民众对南海问题的热情。试举二例，家住广州的郑英有先生在1947年2月21日给外交部欧洲司司长叶公超函件中透露其重大发现：他搜集到英国海军部第九十四号地图一帧，其第一条附注之尾端即有“该群岛于一九0九年并入中国版图”等字样，该地图属公开性质，在郑老先生看来“在国际公法上已自当年起发生效力，法方倘有其他较此尤为有力之证据，应早与英国打了官司了”又查到1932年5月22日法方出版之LEreil de Lgoodochine第738号第5至第6页中又载有越南总督府第一科长A.E.Lacomle 于1921年5月6日致机密备忘录中载有1920年9月20日日本人Mitsui Bussan Kaisha致越南海军部Captain Remy信，信中询及西沙群岛是否法国之领土时，Captain Remy覆信“尚未能从海军部之文献中证明该群岛系法国所有，且谓：非法国领土也。”又查询到同年9月28日巴黎政府第206号公文饬令越南西贡海军部，谓该部对西沙群岛资料之搜集均无结果，应找出有力之文件确切证明该群岛之国籍，在郑老先生看来“可见法国当时对该问题之窘态矣”。3月27日郑老先生又寄送叶公超1931年有关西南沙群岛备忘录抄件一份，万里石塘地理志抄文两段，叶公超也在回函中对于群众积极参与的热情“至为感佩”。 曾任琼崖实业专员的黄强，在1928（1929？）年曾会同中山大学教授去西沙群岛详细调查，事后编有报告书及地图两帧，“供佐证当时曾在该岛树立界碑”，同时他还认为该群岛必须设立气象台及灯塔，以免外人觊觎，并饬海关巡轮每月定时输送伙食给岛上人员。1947年2月2日，黄强还将他《越南问题面面观》（发表在《国防新报》）和《我所知道的西沙群岛》（发表在《申报》）两文寄给外交部长王世杰。 可以说通过官方与民间的共同努力，对于南海诸岛属于中国的历史证据聚沙成塔。但法国军机还是多次侦察西沙群岛，1947年6月12日，外交部再次致电法外交部表示抗议，要求法军迅速撤离白托岛。此时中法外交交涉的焦点在于：法方提出如中方同意将本案提交国际仲裁，则法方先行从白托岛撤退；我方则认为我国在西沙群岛之主权不容质疑，任何有关解决该案之任何商谈，应以法军撤退为先决条件。1947年6月，法方又提出“新议”：“俟法越关系改善后，法方居中向越方调停，彻底解决”，外交部认为法方对越南拥有西沙主权的唯一证据就是《大南一统志》，可是根据该记载，岛上有古庙，不知何代所建，碑刻汉文万里平波四字，这又反证了西沙群岛属于中国，可谓“搬起石头砸自己脚”，外交部推测现在法军不耐久驻荒岛，“故拟在不承认放弃主权原则下，（法方）藉口主权属越，以期撤军而打开双方僵持之现局，显有让步之意。” 7月11日，钱泰致电外交部，告驻华大使梅理霭曾亲向法总统、总理关说，各方对于主权问题颇有难色，经梅力争，得此结果：“唯以对内顾忌，故望我允不添兵。并日后由法向越居间解决一项，以便议会舆论易于接受，纯为面子下台地步，实际上法军撤退并放弃来日不提，已属重大让步，等于承认我方主权，不过正式解决须待越事结束耳。同时为免片面让步招致责难计，提出交换条件数项如领事依照普通国际公法所赋权限及配米等之空泛事件亦较重要。法方唯一具体要求，为梅理霭所最重视者，为租界房屋。但法方已允许在上海、汉口无偿归还我国若干所……据称所谓保留者已属有限。”在钱泰看来“倘不酌予满足，使法方无法对付舆论，恐西沙赔偿两案连带耽搁，因小失大，似不合算……其愿保留之房屋究有几处，倘若大体上不过分，似可准予留用，并将房产名称地点电示以免牵动全局。” 10月15日，在内政部召开的西南沙群岛建设计划会议上，会议代表认为“以西南沙群岛经济价值不大重要，而在军事地位上，则极为重要。”外交部参会人员将交涉情形复述，并认为法方作出的让步，“似为掩护其下台之一种姿态而已”，但国防部的认识显然不尽于此，在海军总司令部第三署1947年9月拟定的《南沙群岛建设计划（军事部分）草案》中指出：“现西沙群岛之甘泉岛（按：应为白托岛）为法方占有，尚未退出，若久据不撤，则此岛与安南连成一气，有包围我国南部及截断我本土与南沙群岛间之联络之势，此就我国国防言，已属莫大威胁，次就国际关系言，法国政局常呈不安之象，其对华外交政策，尤难捉摸，我政府对此，实不容不加以注意。” 事实上法方的做派还是与1933年“南海九小岛”事件如出一辙，还是一秉拖延战术。这里面还闹出了一个“乌龙”，《The North-China Daily News》（《字林西报》）9月28日以《French Quit Island Off Paracels》为题，说法军从珊瑚岛（白托岛）撤军，内称法军占据该岛“恐其被越南独立军用作基地，此际发现并无军事价值，故予放弃。”同一天《中华时报》《东南日报》《新闻报》等也都刊发了这则消息，但10月28日，海军中基舰抵达白托岛，舰队陈副队长和杨军士长登陆，目击法军约三十人，陈副队长与该岛法陆军上尉晤谈，该上尉称该岛应属越南云云。此后随着国民党军在大陆的节节败退，终无力顾及白托岛法军，而法军则一直窃占到1955年。 虽然外交部中法交涉最终没能驱走白托岛法军，但这并不是外交部的问题，国民党政权当时忙于发动内战，南海事务并不为亟需，因而坐失时机，不能果断以武力驱逐白托岛蕞尔法军，终留遗患。莫尼克（Monique）认为，对双方来说，整个谈判过程是效果不佳的（unproductive），但对法国来说是一次重申权利的机会。比尔·海顿（Bill Hayton）在《南中国海：亚洲的权力角逐》（The South China Sea:The Struggle for Power in Asia）一书中认为：“法国让步，下令船舰开走，驻军永乐群岛的珊瑚岛（白托岛）。国民党军队得胜，法军徒呼负负。” 审视外交部的交涉过程，有以下几点值得深思：一是外交部官员意识到国际法的重要性，能够按照当时的国际法惯例来分析和指导实践，比如王世杰、胡庆育、徐叔谟等，他们在学历上都具有法学背景，可以用所学之专长来指导实际工作，因而较具有针对性，最终也迫使法方改变其一贯国际仲裁之主张；二是外交部官员意识到了海洋利益的重要性，在当时国际背景下是有一定前瞻性的；三是各基层外交部派出机构能够为搜寻到西沙群岛主权在我的证据而深入民间、高校、科研单位等，也吸引了部分民众对南海问题的热情和关注，并参与其间，在资料搜集方面发挥了积极作用。事实证明，让敌人陷入“人民战争”的汪洋大海是克敌制胜的法宝；最后，外交部的交涉工作坚持原则，据理力争，最终迫使法方在表态上作出一定让步。 四、结论 中国人民最早发现、命名和利用南海诸岛，二战结束后，国民政府履行了收复程序，作为一个职能部门，外交部能够在新南群岛的确定中掌握正确意见，坚持收复全部团沙群岛范围，与法方就西沙白托岛问题进行了有理有节的外交折冲。一个重要特点是，外交部官员能够顺应当时国际法发展潮流，重视海洋权益的维护，在实际工作中既注重历史性权利如文献资料的搜集整理，更积极吸收和运用最新的国际法理指导实践，维护了国家领土主权完整，如黄俊凌所言：“当时外交部对南沙群岛寸土必争的态度，具有相当的前瞻性，也部分体现了当时国民政府在战后试图改变羸弱面貌和抵御外来侵略干涉的决心。” 本文通过国民政府外交部在二战后接收南海诸岛中所发挥作用作为案例，外交人员或能够用国际法理维护国家领土完整，或能够在外交交涉中据理力争，维护国家利益。但任何与军事有关的外交折冲一定是以国家的综合国力和军事实力为基础的，如李国强所言，国民政府1946年收复南海诸岛后，未能及时推行建设开发的有效措施，由于海军力量的过分单薄，也未能将南沙海域牢牢地加以控制。国民政府只能抓住西沙群岛之核心永兴岛，包括白托岛在内的大片岛礁并不能派员进行有效控制，从而为后来我国南海诸岛部分岛礁为越南等国侵占埋下隐患。固然军事实力是重要原因，但国民政府高层对于国家海洋安全重要性的认识也是不容忽视的因素。南海诸岛自古以来就是中国领土神圣不可分割的一部分，如今我国南海岛礁建设积极推进，在“一带一路”建设和中华民族伟大复兴的征程中我国的南海必将发挥更大的作用。 文章原载于《史学月刊》2022年第5期。 |
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