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编者注：当下，共同缔造正在向纵深发展，主要是体制机制创新。早在10多年前，广东云浮便开启了这一探索历程，产出了一批具有可学习、可复制、可推广的制度产品。我们团队全程参与了云浮探索。因应实践需要，我们陆续刊发云浮探索案例。  任路，华中师范大学中国农村研究院副教授，博士生导师，湖北省政治学会副秘书长； 丁依婷，华中师范大学中国农村研究院硕士研究生。 （本文来源于华中师范大学政治学部徐勇教授团队“以共同缔造推进基层治理现代化：云浮探索”课题组） 2021年，《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出，“在基层公共事务和公益事业中广泛实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，拓宽群众反映意见和建议的渠道。聚焦群众关心的民生实事和重要事项，定期开展民主协商”，为健全基层群众自治制度指明了方向。广东省云浮市在2010前后针对村级建立的社区服务合作社的实际状况，通过开展“十步工作法”，按照“梳理确定议题—制定初步方案—征求社员意见—依法表决通过—公示表决结果—分流三站实施—定期开展研判—实施民主监督—组织绩效评价—事结公布结果”的工作流程，将决策的执行与决策反馈纳入到工作法中，有效提升了村民参与基层治理的积极性，健全了村民自治机制，推动了全过程人民民主建设，对于坚持走好新时代的群众路线具有重要的实践指导价值。 一、“十步工作法”的具体做法 （一）梳理确定议题 1.广泛收集意见。合作社是一个由全体村民参与的群团组织。合作社的社员代表主要由村“两委”成员、村民小组长、村民代表以及本村辖区内的党代表、人大代表等组成，社员代表坚持从群众中来，到群众中去的工作方法和工作路线。围绕村民关心的问题或涉及群众切身利益的村务，在合作社工作例会召开之前，社员代表积极、广泛地收集群众意见，听取民意。 2.召开村级议事例会。农村社区合作社每周召开一次工作例会。例会主要工作内容包括总结上周各项工作、安排本周的具体工作、研判村内各项工作、及时上报存在的问题或隐患等。在合作社工作例会议事过程中，由社员代表根据上级部署和群众意愿，结合本村实际状况，提出需要决策的村级重大事项。村级重大事项决策的议事范围主要涵盖以下六个方面：一是研究保障本村经济和社会发展举措；二是制订《农村社区服务合作社章程》（草案）和内部管理规章制度；三是针对集体资产，集体土地，集体经济项目等方面，提出意见和建议；四是商讨关于农村文化，土地，环境，综合开发等各方面建设；五是关注农村社会民生建设；六是讨论关于经济服务工作站、公共服务工作站、综治信访维稳工作站职责事项。 3.提出核心议题。在农村合作社工作例会过程中，结合例会中讨论的意见和建议，合作社主任、副主任、专职干事和村“两委”干部对提出的重大事项决策进行一一梳理，确定需要运用十步工作法解决的核心议题，进而为下一步制定相应的实施方案。 （二）规范村级决策程序 1.制定初步方案。议题确定后，经由社务会讨论并制定初步方案。社务会是对涉及群众利益的基本公共服务和其他重大事项进行研讨的重要村级会议，每月召开一次，由农村社区合作社主任主持召集，组织社务会成员参加，监事会成员列席会议，必要时邀请部分村民代表、村民小组长参加。在具体会议召开过程中，与会人员对相关议题展开多方讨论、协商、论证，达成共识后，一同研究制订初步实施方案。 2.充分讨论论证。在社务会闭会及实施方案初步拟定之后，合作社社员代表以进村入户的形式，广泛征求合作社社员的意见，提交至社务会上讨论论证，进一步修改完善实施方案。 3.依法审议通过。实施方案正式确定之后，遵循社员代表大会制度，提交至社员代表大会讨论，并由社员代表表决通过。针对相关重大村级公共事务，则需要由村委会依法组织召开村民大会或村民代表会议，广泛听取村民群众的呼声，协调多方利益关系，再审议通过相关决定，确保做到依法、民主、科学决策。 4.公示表决结果。村务公开是推进农村基层民主的重要方面。为推进村务透明化，依法表决通过的结果必须由社务会即日公示。同时，在决策结果执行过程中，村民群众也能够依照决策方案，全过程、全方位地监督决策实施，对于下一步决策方案的贯彻落实及成效凸显起到外部舆论监督作用。 （三）强化决策方案监督执行 方案公示表决后，交由相关的工作站分别实施。农村社区服务合作社下设经济服务工作站、公共服务工作站、综治信访维稳工作站，以“一社三站”整合农村基层组织资源，推进农村群众在经济发展、公共服务、社会管理等方面的合作共赢，构建村级履行功能职责和村民自治的执行系统，使公共服务延伸到村。在方案实施过程中，全方位接受群众监督。同时，合作社根据实际执行和监督情况，适时对方案进行研判，及时进行调整。 1.分流三站实施。方案表决结果公示七天后，由社务会将表决事项按照农村社区服务合作社下设的经济服务工作站、公共服务工作站、综治信访维稳工作站的职责责任要求，进行分流三站实施。 其一，强化经济服务功能。经济服务工作站围绕增加农民收入这一核心议题，做好与镇级农村土地流转服务中心、农村劳动力服务中心和农业发展服务中心的对接服务工作。 其二，提供惠民公共服务。公共服务工作站协助实施村“两委”决定的公共服务事项，承担上级基本公共服务事项，特别是建立村级行政公共服务体系，推进行政事项网上审批和代办，让广大农村群众足不出村就能享受到信息化的基本行政服务。 其三，推进社会综治维稳。综治信访维稳工作站作为县镇两级综治信访维稳中心的基点，通过村民自治的手段，协助县镇村三级组织开展本村范围内不稳定因素和矛盾纠纷的排查调处工作，处理群众来信、来访反映的有关事宜，构建群防群治体系，维护社会稳定。 2.定期开展研判。在由经济服务工作站、公共服务工作站、综治信访维稳工作站对重大事项的分流实施过程中，由合作社组织的每周一次的工作例会上对方案的执行情况进行定期研判，及时发现存在的问题，研究提出应对举措。定期开展研判主要是根据方案的执行实施情况，做出对资源和事务的安排。当决策进程中不时有信息回流到决策系统，使得决策系统相应地调整决策，从而形成动态的和循环的决策态势。 3.实施民主监督。建立健全乡镇考核问责、村民自治监督、廉政直通车等监督机制，并由监事会对重大事项决策、议事项目的实施过程进行监督。民主监督主要以“一社三站”为载体，在基层建立“廉政直通车”制度，把村级党务、财务、政务公开上墙、上网，并设立群众信箱，农户足不出户就可实现“一键监督”。 （四）建立科学的评价体系 针对方案实施的最终结果，组织社员采取不同方式进行绩效评价，并在社员代表大会上进行反馈。通过建立健全科学的评价体系，决策效果的信息能够传递给群众和上级政府，为明确决策方向、优化决策内容、调整决策目标奠定良好基础。 1.开展绩效评估。重大事项决策执行落实后，可以通过自我鉴定重大事项的执行状况，合作社社员评议重大事项的执行状况，组织对重大事项的执行状况进行客观考核的三种方式，对重大事项的执行情况开展绩效评价。 2.事结公布结果。重大事项绩效评估后，在社员代表大会上反馈重大事项的绩效评价情况及其实施结果，并向合作社社员公布。同时，对重大事项决策和实施过程的相关材料按照规范的程序进行整理归档，并报镇委、镇政府存档备查。 二、“十步工作法”的成效 为了培养农民自我管理、自我服务以及社会参与意识，彰显“共谋、共建、共管、共享”的村民自治特色，结合农村“一社三站”建设，在基层治理与管理中推行“十步工作法”，让群众参与贯穿工作始终，实现群众意见和民主决策相结合，推动官民共治。 （一）提升群众参与基层治理的积极性 一方面，鼓励群众参与民主决策。社员代表根据群众意见提出需决策的重大事项，社务会经调查协商形成初步实施方案，在广泛征求社员群众意见要求的基础上完善方案，并由社员代表表决通过。2010年，云安县通过“十步工作法”共形成43项议案，通过23个实施方案。云浮市洞表村在进行宜居新村规划建设过程中，采用“提案”方式收集村民意见，还召开征询意见座谈会8次，组织群众实地勘察5次，接纳群众意见23条，切切实实地让群众参与农村公共事业之中，充分发挥群众的聪明才智。按照“十步工作法”的要求，先由三个或以上的村民代表同时提出“提案”，提交至绿道建设讨论大会，经由村组反复讨论，再送镇县审定，提高村民参与度。另一方面，鼓励群众参与监督评议。公示表决通过的事项、方案，对决策方案执行过程接受群众监督，监事会对决策方案执行过程实施监察督导，对于社员群众的质疑及时予以解答说明。重大事项决策执行落实后，由社员对执行情况进行绩效评议。2010年，以“廉政直通车”为平台，对全县120个村（居）委会的党务、政务、村务、财务和服务等信息已向社会公开，接受群众监督，全年收到投诉件仅10件，比上年下降44%。同时，“十步工作法”也强调公开农村社区合作社的各项运转流程、工作方案和决策结果。例如，2010年，云浮市试点村公开表决结果47项，公开方案执行情况共23次，给予群众充分的监督权，便于其有序参与村庄内部公共事务的治理。 （二）形成了有效运转的决策程序 传统的决策模式是直线式的决策，强调效率优先，忽视了决策方案本身的适配性和有效性，决策实施过程的公开和监督和决策制定之后的反馈和评价，以至于整体落实的成效不佳，难以促进治理成果的互惠共享。“十步工作法”是在传统决策的基础上，对农村基层治理工作的运行程序予以改进，增加了定期研判、民主监督和绩效评价三个环节，使决策程序不仅仅止于决策制定，更注重决策的过程实施和实施后的监督评估，实现民主决策的大循环，促进民主决策程序的完善和健全。通过“十步工作法”，多方主体能够对方案实施过程进行有效监督，有利于及时调整方案，同时，建立起科学的评价体系，检验方案实施有效性，实现以评促改、以评促用、评建结合。 （三）解决了民众需求的现实问题 农村社区服务合作社遵循“十步工作法”，关注农村政治，经济，文化，生态和民生建设，从农民的实际需求出发，表决村级重大事项，制定农村重大事项方案。实施方案的全过程中进行定期研判，听取人民群众的意见和建议，及时进行调整。此外，方案的实施依托于农村社区服务合作社下设经济服务工作站、公共服务工作站、综治信访维稳工作站。它们分别从经济服务，公共服务，农村社区维稳三方面满足民众的需求。2010年，3个试点村共完成1326项信息收集和发布工作，开展34次政策咨询活动，组织19次技能培训活动，创办农村经济项目23项。2010年，村级信访维稳工作站共接待处理群众来信来访1719次，化解农村社会矛盾1637宗，占全县成功化解矛盾纠纷总数的73.5%。3个试点村共承担公共服务配套项目53宗，承接行政事项网上审批96件。 （四）提高了村两委干部的威信 农村社区服务合作社运用“十步工作法”解决人民生活中的难题，满足人民群众的需求，将决策过程大公开，对方案实施进行全过程的监督，规范村两委的行为，提升了云浮市乡村基层治理的有效性，从而提高了村两委的威信。以前，村民有问题或矛盾都直接找镇政府，现在村委会的威信提升了，他们有困难、问题首先会找村干部，真正做到了“小事不出村，大事不出镇”。 三、“十步工作法”的启示 “十步工作法”在基层公共事务和公共事业中充分发挥了多方协作的功能，完善了群众参与制度，推动了全过程人民民主建设，构建出“大决策”观和决策循环，提高了决策质量和决策效率，实现民主决策和科学决策的统一。云浮市通过“十步工作法”在创新民主决策的体制机制，充实和丰富村民自治内容等方面进行了卓有成效的探索，同时这也对其他地区加强基层治理体系和治理能力现代化建设方面提供了一些有益启示。 （一）依托农村组织建设，构建农村基层治理新格局 农村基层治理是依托多方组织交互合作，良性互动的一个过程。从实际情况来看，农村基层建设面临诸多“疑难杂症”，亟需动员和统筹多方力量，集合多渠道资源，充分发挥农村基层民主制度优势。“十步工作法”则为祛除治理过程“势单力薄”这一顽疾开出了“多方合作，协同共治”的新药方。在治理过程中，除了强化公众参与，充分发挥群众主体作用，也注重多措并举，依托于农村“一社三站”等组织建设等资源，有效调动多元社会力量，凝聚起共建共享的治理合力，促进党组织与群众、政府与群众、村委会与群众的双向沟通和良性互动，构建起农村基层治理的多元格局，以此进一步提升农村治理效能。 （二）倡导“向下看”的理念，发挥人民群众的主体作用 农村是一个相对弱势落后的地区，需要政府的助力来谋求发展，需要政府的引导来把握发展方向。但当前的农村基层治理与建设过程中，政府主导有余而群众参与不足，“强政府、大政府”理念并没有消失。社会管理不是单一的政府大包大揽，更需要群众的有效参与。“十步工作法”运行过程中，将群众民主决策与政府指导相结合。在基层治理的探索实践中，改革不能由政府大包大揽，必须坚持群众观点，坚持走群众路线，以农村群众作为改革主体，充分发挥人民群众的主体作用。针对农村基层民主治理困境，云浮市吸收外地优秀经验的基础上，从本土实际出发，设立了“十步工作法”。即农村要决定一项事情，必须通过“十步工作法”。首先要听群众意愿，到底愿不愿意，然后社区的干部要进行梳理，梳理之后再拿出方案给群众，最后还要通过村民代表大会，社员代表大会进行表决，表决之后再分流到相关的工作站去实施。在实施的过程当中还要接受群众监督，还要不断地研判，最后的结果还要向群众公示，还要接受群众的投票，表决到底行不行，使决策始终处在一个从群众中来，到群众中去。坚持以农村群众作为改革主体，充分发挥群众的主体性，引导群众参与公共事务，深入挖掘群众的积极性和创造性，做到决策共谋集中民智、发展共建凝聚民力、合作共管汇集民意、成果共享顺应民心，形成“共谋、共建、共管、共享”的良性治理格局，激发社会活力，实现管理方式由“自上而下、政府管理”向“上下结合、民众共管”转变。 （三）完善民主决策程序，创新社会管理机制 “十步工作法”是基于传统决策模式的创新机制，它按照决策循环的方式来运行，改变了传统的决策模式即直线型的决策模式，把决策的实施和决策的评价放入民主决策过程中，构建“大决策”观和决策循环，改进决策质量，提高决策效率，做到民主决策和科学决策的统一，创新基层民主决策体制机制。在“十步工作法”中，梳理的议题来自于社员的意愿和上级的部署，社区负责人在实地调研后制定初步的方案，随后入户听取民意，收集群众的意见，以进一步修改决策。当议案相当成熟后，分不同层级来表决方案，公示决策结果，分流不同的工作站实施。按照“四议两公开”“五步工作法”，民主决策过程已经结束。但在此基础上，“十步工作法”增加了定期研判、民主监督和绩效评价，并将结果公开。“十步工作法”为社区建设提供一套规范的办事程序，有利于完善民主决策流程，在基层治理中实现村民参与，政务公开和民主监督。社区建设除了需要地方政府的政策和法规，社会组织的积极参与外，还要有一套行之有效的工作流程，没有大家可以遵循的办事程序，任何社区工作都是难以开展和运行的。 （四）监督方案过程，营造民主监督的社会氛围 重大事项的实施过程需要及时研判监督，及时发现问题，提升决策的科学性。“十步工作法”在对在重大事项的分流实施过程中，由合作社工作例会对执行情况进行定期研判监督，及时发现重大事项方案实施的过程中存在的问题提出应对措施。同时建立健全乡镇考核问责、村民自治监督、廉政直通车等监督机制，并由监事会对重大事项决策、议事项目的实施过程进行监督，云浮市运用信息化技术，把远程监督连接到镇、村，直至农户，保障群众监督权的实施，提升基层民众参与监督、投身社会建设与社会管理的积极性，推动领导干部树立起“执政为民、廉洁执政”的理念，共同营造民主监督的社会氛围。 |
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来自： heshingshih > 《协商民主2023》
