 近年来，随着世界环境、气候与能源危机的日益严重，我国正式提出了“碳达峰”与“碳中和”的目标，并制定了相应的行动方案。在此背景下，电力领域将发生革命性的变化，煤电项目的装机规模将逐渐被大幅压缩，取而代之的，风电、光伏等利用清洁能源发电的项目将迎来高速发展的新时期。 本文将梳理光伏发电项目，包括地面集中式以及分布式光伏项目开发建设所需的主要审批许可与流程，供光伏项目的开发企业参考。
1、项目备案 根据国家能源局2013年颁布的《光伏电站项目管理暂行办法》，自2013年8月29日起，我国光伏项目的审批已由核准制改为备案制。光伏项目由省级能源主管部门依据国务院投资项目管理规定对光伏电站项目实行备案管理，备案项目应符合国家太阳能发电发展规划和国务院能源主管部门下达的本地区年度指导性规模指标和年度实施方案，已落实接入电网条件。根据国家能源局2013年颁布的《分布式光伏发电项目管理暂行办法》，省级以下能源主管部门依据国务院投资项目管理规定和国务院能源主管部门下达的本地区分布式光伏发电的年度指导规模指标，对分布式光伏发电项目实行备案管理，具体备案办法由省级人民政府制定。 根据国务院2016年颁布的《企业投资项目核准和备案管理条例》与国家发改委2016年颁布的《企业投资项目核准和备案管理办法》，除国务院另有规定的，实行备案管理的项目按照属地原则备案，备案机关及其权限由省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府规定。目前而言，大部分省份已将备案权限进一步下放至市级或县级。 就光伏项目备案所需的文件而言，虽然各地的要求不尽相同，但可以确定的是，不同于适用核准制的风电项目，根据目前的法律规定，光伏项目在备案前无须获得用地预审文件、环境影响评价文件、水土保持批复文件等前置手续，仅提供项目的名称、建设地址与规模、实施方案、上网方式等基础信息与文件即可。 2、光伏项目建设规模指标 根据《光伏电站项目管理暂行办法》，各地区按照国务院能源主管部门下达的年度指导性规模指标，扣除上年度已办理手续但未投产结转项目的规模后，作为本地区本年度新增备案项目的规模上限。从2016年起，光伏项目的建设规模指标根据光伏项目的投资主体、基本情况、上网电价、建设进度、电网接入落实情况等因素进行竞争性配置取得，已取得备案文件的光伏项目，如果未能取得光伏项目建设规模指标，将无法列入可再生能源资金补贴目录，而无法获得补贴。另外，根据国家发改委《关于2021年新能源上网电价政策有关事项的通知》的规定，自2021年起，对新备案集中式光伏电站、工商业分布式光伏项目和新核准陆上风电项目，中央财政不再补贴，实行平价上网。 3、压覆矿审批手续 根据国土资源部2001年颁布的《建设项目用地预审管理办法》，建设单位应当对单独选址建设项目是否位于地质灾害易发区、是否压覆重要矿产资源进行查询核实；位于地质灾害易发区或者压覆重要矿产资源的，应当依据相关法律法规的规定，在办理用地预审手续后，完成地质灾害危险性评估、压覆矿产资源登记等。 根据国土资源部2010年颁布的《关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》，建设项目选址前，建设单位应向省级国土资源行政主管部门查询拟建项目所在地区的矿产资源规划、矿产资源分布和矿业权设置情况，各级国土资源行政主管部门应为建设单位查询提供便利条件。不压覆重要矿产资源的，由省级国土资源行政主管部门出具未压覆重要矿产资源的证明；确需压覆重要矿产资源的，建设单位应根据有关工程建设规范确定建设项目压覆重要矿产资源的范围，委托具有相应地质勘查资质的单位编制建设项目压覆重要矿产资源评估报告。凡申请办理土地预审或用地审批的，要按照有关规定，提交省级国土资源行政主管部门出具的未压覆重要矿产资源证明或压覆重要矿产资源储量登记有关材料。否则，不予受理其用地申请。 4、用地预审 光伏项目涉及占用林地、草地、永久基本农田、湿地、自然保护区等特殊区域的，除按规定办理建设用地手续外，还应在此前完成额外的审批手续，如林地审核同意书、草地审核同意书等。 7、建设工程规划许可证 根据《中华人民共和国城乡规划法》，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。 申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。 光伏项目的建设单位需要申请获取建设工程规划许可证，这也是取得施工许可证的前提条件。否则，项目将存在被停工、罚款甚至工程合同被认定为无效的风险。 8、施工许可证 根据《中华人民共和国建筑法》，建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证，国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程除外。 根据《建筑工程施工许可管理办法》，在中华人民共和国境内从事各类房屋建筑及其附属设施的建造、装修装饰和与其配套的线路、管道、设备的安装，以及城镇市政基础设施工程的施工，建设单位在开工前应当依照该办法的规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门申请领取施工许可证。工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程，可以不申请办理施工许可证。省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门可以根据当地的实际情况，对限额进行调整，并报国务院住房城乡建设主管部门备案。 9、环境影响评价 根据《中华人民共和国环境影响评价法》，建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。根据国务院办公厅2019年颁布的《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》，环境影响评价、节能评价等评估评价和取水许可等事项在项目开工前完成即可。所以，对于光伏项目而言，环境影响评价批复文件并不是项目备案的前置文件，但必须确保在项目正式开工前办理完毕，否则项目不得开工。 建设单位应根据最新的《建设项目环境影响评价分类管理名录》，分别组织编制建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表。 10、水土保持方案批复文件 根据《中华人民共和国水土保持法》，在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位应当编制水土保持方案，报县级以上人民政府水行政主管部门审批，并按照经批准的水土保持方案，采取水土流失预防和治理措施。没有能力编制水土保持方案的，应当委托具备相应技术条件的机构编制。水土保持方案应当包括水土流失预防和治理的范围、目标、措施和投资等内容。 依法应当编制水土保持方案的生产建设项目，生产建设单位未编制水土保持方案或者水土保持方案未经水行政主管部门批准的，生产建设项目不得开工建设。 11、防雷装置设计审核 根据国家气象局2020年颁布的《雷电防护装置设计审核和竣工验收规定》，下列建设工程、场所和大型项目的雷电防护装置须经设计审核和验收：（一）油库、气库、弹药库、化学品仓库和烟花爆竹、石化等易燃易爆建设工程和场所；（二）雷电易发区内的矿产、旅游景点或者投入使用的建（构）筑物、设施等需要单独安装雷电防护装置的场所；（三）雷电风险高且没有防雷标准规范、需要特殊论证的大型项目。 雷电防护装置未经设计审核或者设计审核不合格的，不得施工。雷电防护装置未经竣工验收或者竣工验收不合格的，不得交付使用。 12、 文物行政部门同意意见 根据《中华人民共和国文物保护法》，进行大型基本建设工程，建设单位应当事先报请省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门组织从事考古发掘的单位在工程范围内有可能埋藏文物的地方进行考古调查、勘探。考古调查、勘探中发现文物的，由省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门根据文物保护的要求会同建设单位共同商定保护措施；遇有重要发现的，由省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门及时报国务院文物行政部门处理。凡因进行基本建设和生产建设需要的考古调查、勘探、发掘，所需费用由建设单位列入建设工程预算。 13、消防设计审查及验收 根据住建部2020年颁布的《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》，大型发电、变配电等特殊建设工程，我国实行消防设计审查制度，建设单位应当向消防设计审查验收主管部门申请消防设计审查，消防设计审查验收主管部门依法对审查的结果负责，未经消防设计审查或者审查不合格的，建设单位、施工单位不得施工。 建设单位申请消防设计审查，应当提交下列材料：（一）消防设计审查申请表；（二）消防设计文件；（三）依法需要办理建设工程规划许可的，应当提交建设工程规划许可文件；（四）依法需要批准的临时性建筑，应当提交批准文件。 特殊建设工程竣工验收后，建设单位应当向消防设计审查验收主管部门申请消防验收，未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用。建设单位申请消防验收，应当提交下列材料：（一）消防验收申请表；（二）工程竣工验收报告；（三）涉及消防的建设工程竣工图纸。 14、电力业务许可证 根据原国家电监会2005年颁布的《电力业务许可证管理规定》，在中华人民共和国境内从事电力业务，应当按照本规定取得电力业务许可证。除电监会规定的特殊情况外，任何单位或者个人未取得电力业务许可证，不得从事电力业务。 电力业务许可证分为发电、输电、供电三个类别。从事发电业务的，应当取得发电类电力业务许可证；从事输电业务的，应当取得输电类电力业务许可证；从事供电业务的，应当取得供电类电力业务许可证。从事两类以上电力业务的，应当分别取得两类以上电力业务许可证。从事配电或者售电业务的许可管理办法，由电监会另行规定。下列从事发电业务的企业应当申请发电类电力业务许可证：（一）公用电厂；（二）并网运行的自备电厂；（三）电监会规定的其他企业。 15、 接网意见 根据《光伏电站项目管理暂行办法》，光伏电站项目接网意见由省级电网企业出具，分散接入低压电网且规模小于6兆瓦的光伏电站项目的接网意见由地市级或县级电网企业出具。 电网企业应按照积极服务、简捷高效的原则，建立和完善光伏电站项目接网审核和服务程序。项目单位提出接入系统设计报告评审申请后，电网企业原则上应在60个工作日内出具审核意见，或对于不具备接入条件的项目说明原因。电网企业应提高光伏电站配套电网工程相关工作的效率，做到配套电力送出工程与光伏电站项目同步建设，同时投运。 电网企业应按国家有关技术标准和管理规定，在项目单位提交并网调试申请后45个工作日内，配合开展光伏电站涉网设备和电力送出工程的并网调试、竣工验收，与项目单位签订并网调度协议和购售电合同。双方签订的并网调度协议和购售电合同必须符合《可再生能源法》关于全额保障性收购的规定。 对于分布式光伏项目，根据国家能源局2013年颁布的《光伏发电运营监管暂行办法》，电网企业自受理并网申请之日起25个工作日内向项目业主提供接入系统方案；自项目业主确认接入系统方案起5个工作日内，提供接入电网意见函，项目业主据此开展项目备案和工程设计等后续工作；自受理并网验收及并网调试申请起10个工作日内完成关口电能计量装置安装服务，并与项目业主按照要求签署购售电合同和并网协议；自关口电能计量装置安装完成后10个工作日内组织并网验收及并网调试，向项目业主提供验收意见，调试通过后直接转入并网运行，验收标准按国家有关规定执行。若验收不合格，电网企业应向项目业主提出解决方案。 16、地质灾害危险性评估 根据国务院2003年颁布的《地质灾害防治条例》，在地质灾害易发区内进行工程建设应当在可行性研究阶段进行地质灾害危险性评估，并将评估结果作为可行性研究报告的组成部分；可行性研究报告未包含地质灾害危险性评估结果的，不得批准其可行性研究报告。 根据原国土资源部2014年颁布的《关于取消地质灾害危险性评估备案制度的公告》，取消地质灾害危险性评估备案制度，一级评估报告不再报送省级国土资源主管部门备案，二级评估报告不再报送市（地）级国土资源主管部门备案，三级评估报告不再报送县级国土资源主管部门备案；各级评估报告不再报上级国土资源主管部门备查。涉及国务院法规和部门规章的管理制度按相关程序办理。 17、地震安全性评价 根据《中华人民共和国防震减灾法》，重大建设工程和可能发生严重次生灾害的建设工程，应当按照国务院有关规定进行地震安全性评价，并按照经审定的地震安全性评价报告所确定的抗震设防要求进行抗震设防。 县级以上人民政府负责项目审批的部门，应当将抗震设防要求纳入建设工程可行性研究报告的审查内容。对可行性研究报告中未包含抗震设防要求的项目，不予批准。 18、洪水影响评价 根据《中华人民共和国防洪法》，在洪泛区、蓄滞洪区内建设非防洪建设项目，应当就洪水对建设项目可能产生的影响和建设项目对防洪可能产生的影响作出评价，编制洪水影响评价报告，提出防御措施。洪水影响评价报告未经有关水行政主管部门审查批准的，建设单位不得开工建设。在蓄滞洪区内建设的油田、铁路、公路、矿山、电厂、电信设施和管道，其洪水影响评价报告应当包括建设单位自行安排的防洪避洪方案。建设项目投入生产或者使用时，其防洪工程设施应当经水行政主管部门验收。
来源 | 建纬北京 |
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