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文 章 导 读 本文按照“两权一线”、“前后呼应”、“资质完备”这三个角度，以建设手续涉及的主管部门为主线，对筹建垃圾焚烧发电项目所需的行政协议、建设手续、资质许可等主要文件进行了系统梳理，对相关项目开展前期工作具有较大的参考价值。 来源：雅居乐集团法务部  垃圾焚烧发电项目作为以特许经营模式运作的固定资产投资项目，涉及众多的行政审批事项，且需要和行政部门签署特许经营协议。初时接触，会让人感觉杂乱无章，而且很难判断所需文件是否全部取得。笔者试结合自身的项目尽调经验，按照“两权一线”、“前后呼应”、“资质完备”三个角度，以建设手续涉及的主管部门为主线，对一个垃圾焚烧发电项目所需的行政协议、建设手续、资质许可等主要文件进行梳理（不限于行政审批事项），以供参考。 所谓“两权一线”：指对垃圾焚烧发电项目涉及的特许经营权、土地使用权相关文件进行归纳，对项目涉及的主要前置手续的审批流程线条进行梳理； 所谓“前后呼应”：指对于项目前期阶段、项目报建阶段、项目验收阶段的主要前置手续进行归纳，以求做到前后呼应，以免“只知春夏，不论秋冬”； 所谓“资质完备”：指本文将对垃圾焚烧发电企业正常运营需要取得的资质许可进行梳理，以便对照确认。 一、项目取得特许经营权涉及的主要文件 特许经营权的合法取得是一个垃圾焚烧发电项目建设运营的重要保障和必要前提，在实践中，取得特许经营权的途径主要有两种，其一是通过PPP模式取得特许经营权，其二是根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（下称：“《管理办法》”）之规定取得特许经营权。两种特许经营权的获取路径存在区别，导致其需要取得相关文件亦存在差异： 01 PPP模式下特许经营权取得涉及的主要文件 （1）“两评一案”，即物有所值评价报告、财政可承受能力评价报告以及垃圾焚烧发电PPP项目实施方案； （2）PPP项目入选省级PPP项目库或国家级PPP项目库的文件（财政部财金[2015]166号文明确提出，未入库的项目，不能列入各地的PPP项目目录，不能通过财政预算安排支出）； （3）PPP项目中标通知书； （4）社会资本方与政府或授权部门签署的PPP项目框架协议或协议，以及将特许经营权转移至项目公司的补充协议（或三方协议），通过PPP协议，明确约定项目公司享有生活垃圾焚烧项目的特许经营权； （5）项目公司与政府或授权部门签署的垃圾处置（结算）协议，通过垃圾处置（结算）协议约定特许经营期限内的生活垃圾处置价格、保底量、调价机制等； （6）政府部门签署PPP项目协议或垃圾处置协议的，应取得县级以上政府签署的授权委托书； （7）当地财政部门出具的承诺在特许经营期限内按约付款的文件。 02 《管理办法》模式下特许经营权取得涉及的主要文件 此种模式下，项目公司获取垃圾焚烧发电项目特许经营权涉及的文件较PPP模式较少，主要可以包括PPP模式下涉及文件中的第（3）至（7）项文件。   二、项目取得土地使用权涉及的主要文件 土地使用权作为垃圾焚烧发电项目享有的另一项重要无形资产，实践中，垃圾焚烧发电项目取得土地使用权的方式主要包括：国有土地使用权出让、划拨、租赁或在特许经营期限内无偿使用等方式，根据土地使用权取得方式的不同，涉及的主要文件也存在差异： 01 以出让方式取得的国有土地使用权应取得的文件 （1） 国有土地使用权出让成交确认文件； （2） 国有土地使用权出让合同； （3） 国有土地使用权登记证书。 02 以划拨方式取得国有土地使用权应取得的文件 （1） 国有土地使用权划拨决定书； （2） 土地使用权登记证书。 03 以租赁方式取得国有土地使用权 根据出租人的不同，以租赁方式取得国有土地使用权主要可以分为三种类型： （1） 直接与国有土地主管部门签署租赁合同取得国有土地使用权； （2） 项目公司与取得国有土地使用权的主管部门签署土地租赁协议取得土地使用权，主管部门一般是当地主管垃圾焚烧发电项目的部门，因项目最初报建时是以该部门作为建设单位报审，故土地使用权确权至其名下，但后期垃圾焚烧发电项目实际由社会资本方建设运营，如土将国有地使用权再次变更登记至社会资本方名下困难极大，故采用租赁方式，在特许经营期内允许项目公司使用相关土地； （3） 项目公司与取得国有土地使用权的关联公司签署租赁合同取得国有土地使用权。出现此种情形多因为国有土地使用权前期已经确权至作为项目公司母公司的社会资本方名下，社会资本方设立项目公司后，未选择将土地使用权变更至项目公司名下，而是选择以租赁方式允许项目公司使用相关土地。 对于以租赁方式取得国有土地使用权的项目，需要取得出租人依法享有国有土地使用权的登记证书，以及使用权人与项目公司签署的土地租赁协议等。 04 以无偿使用方式取得国有土地使用权 此种土地使用权取得方式，与以租赁方式取得国有土地使用权的情形相似，主要区别为国有土地使用权使用人一般以出具无偿使用证明或签订无偿使用协议的方式授予项目公司在特许经营期内使用相关土地的权利，项目公司不需要向授权人支付费用。  三、项目应取得的主要建设手续 为更好的厘清垃圾焚烧发电项目自立项准备手续至完成各项验收取证过程中需要取得的各项主要手续及相关法规依据，笔者将以相关主管部门为主线，结合各项主要建设手续所处阶段（项目前期阶段、项目报建阶段、项目验收阶段）进行分类归纳，以供参考。 01 发改委 （1） 前期工作联系函（项目前期阶段） 在项目取得立项批复文件之前，为便于项目开展前期工作，发改委一般会为建设单位出具一份前期工作联系函，并同时抄送规划、国土、环保等主管部门。 （2） 节能审查意见（项目前期阶段） ① 2016年改革前（立项前）：建设单位应在报送可行性研究报告或项目申请报告时，一同报送节能评估文件提请审查或报送节能登记表进行登记备案，作为项目审批、核准或开工建设的前置性条件以及项目设计、施工和竣工验收的重要依据。固定资产投资项目的节能审查意见，与项目审批或核准文件一同印发； ② 2016年改革后（开工前）：政府投资项目，建设单位在报送项目可行性研究报告前，需取得节能审查机关出具的节能审查意见。企业投资项目，建设单位需在开工建设前取得节能审查机关出具的节能审查意见。未按本办法规定进行节能审查，或节能审查未通过的项目，建设单位不得开工建设，已经建成的不得投入生产、使用。 主要涉及法规：《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》（2010，已废止）；《固定资产投资项目节能审查办法》（2016，有效） （3） 节能审查意见落实情况验收意见（项目验收阶段） ① 2016年改革前：无节能审查意见落实情况的验收要求。 ② 2016年改革后：固定资产投资项目投入生产、使用前，应对其节能审查意见落实情况进行验收。实践中，部分地区规定由建设单位自主验收（例如福建省），部分地区由政府主管部门组织验收（例如上海市）。验收部门并不一定是发改委，各地规定有确验收主管部门的，以相关规定为准。 主要涉及法规：《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》（2010，已废止）；《固定资产投资项目节能审查办法》（2016，有效）以及各省相关规定。 （4） 项目立项核准批复（项目前期阶段） 根据国家发改委制定的《企业投资项目核准和备案管理办法》以及各省出具的配套规定，由发改委核准垃圾发电项目的建设，根据省份不同，核准权限的级别不同。 主要涉及法规：国家发改委《企业投资项目核准和备案管理办法》以及各省发改委关于企业投资项目核准和备案管理办法。 （5） 上网电价核定批复（项目验收阶段） a.独立发电企业的上网电价，由政府价格主管部门根据发电项目经济寿命周期，按照合理补偿成本、合理确定收益和依法计入税金的原则核定；b.以生活垃圾为原料的垃圾焚烧发电项目，均先按其入厂垃圾处理量折算成上网电量进行结算，每吨生活垃圾折算上网电量暂定为280千瓦时，并执行全国统一垃圾发电标杆电价每千瓦时0.65元（含税，下同）；其余上网电量执行当地同类燃煤发电机组上网电价。垃圾焚烧发电上网电价高出当地脱硫燃煤机组标杆上网电价的部分实行两级分摊。其中，当地省级电网负担每千瓦时0.1元，电网企业由此增加的购电成本通过销售电价予以疏导；其余部分纳入全国征收的可再生能源电价附加解决。 主要涉及法规：《上网电价管理暂行办法》《关于完善垃圾焚烧发电价格政策的通知》（发改价格（2012）801号）。 （6） 资源综合利用认证（项目验收阶段） ① 2015年改革前：各省、自治区、直辖市及计划单列市资源综合利用行政主管部门负责本辖区内的资源综合利用认定与监督管理工作。经认定的生产资源综合利用产品或采用资源综合利用工艺和技术的企业,按国家有关规定申请享受税收、运行等优惠政策。 ② 2015年改革后：已取消。 主要涉及法规：《国家资源综合利用认定管理办法》《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》（国发〔2015〕27号）。 02 环保部门 （1） 环评批复文件（项目前期阶段） 在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域内建设对环境有影响的项目，应当依照本法进行环境影响评价。建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。 主要涉及法规：《中华人民共和国环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》等。 （2） 项目试生产批复（项目验收阶段） ① 2016年改革前：建设项目试生产前，建设单位应向有审批权的环境保护行政主管部门提出试生产申请。试生产申请经环境保护行政主管部门同意后，建设单位方可进行试生产。 ② 2016年改革后：已取消。 主要涉及法规：《建设项目竣工环境保护验收管理办法》（已废止），《国务院关于第一批取消62项中央指定地方实施行政审批事项的决定》（国发〔2015〕57号），《关于环境保护主管部门不再进行建设项目试生产审批的公告》 （3） 环保验收意见（项目验收阶段） ① 2017年改革前（环境保护主管部门主导）：环境保护主管部门负责审批环境影响报告书（表）或者环境影响登记表的建设项目竣工环境保护验收管理。建设项目竣工环境保护验收申请报告、建设项目竣工环境保护验收申请表或者建设项目竣工环境保护验收登记卡未经批准的建设项目，不得正式投入生产或者使用； ② 2017年改革后（建设单位自主验收）：建设单位成为建设项目竣工环境保护验收的责任主体。建设项目需要配套建设水、噪声或者固体废物污染防治设施的，新修改的《中华人民共和国水污染防治法》生效实施前或者《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国环境噪声污染防治法》修改完成前，应依法由环境保护主管部门对建设项目水、噪声或者固体废物污染防治设施进行验收。 主要涉及法规：《建设项目竣工环境保护验收管理办法》（环境保护总局令第13号令，已废止）；《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》（国环规环评[2017]4号，现行有效）。 03 自然资源部门（含国土、规划） （1） 用地预审意见（项目前期阶段） ① 2019年改革前：需审批的建设项目在可行性研究阶段，由建设用地单位提出预审申请。需核准的建设项目在项目申请报告核准前，由建设单位提出用地预审申请。需备案的建设项目在办理备案手续后，由建设单位提出用地预审申请。需人民政府或有批准权的人民政府发展和改革等部门审批的建设项目，由该人民政府的国土资源主管部门预审。需核准和备案的建设项目，由与核准、备案机关同级的国土资源主管部门预审。建设单位应当对单独选址建设项目是否位于地质灾害易发区、是否压覆重要矿产资源进行查询核实；位于地质灾害易发区或者压覆重要矿产资源的，应当依据相关法律法规的规定，在办理用地预审手续后，完成地质灾害危险性评估、压覆矿产资源登记等； ② 2019年改革后（合并入选址意见书）：将建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见合并，自然资源主管部门统一核发《建设项目用地预审与选址意见书》，不再单独核发建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见。涉及新增建设用地，用地预审权限在自然资源部的，建设单位向地方自然资源主管部门提出用地预审与选址申请，由地方自然资源主管部门受理；经省级自然资源主管部门报自然资源部通过用地预审后，地方自然资源主管部门向建设单位核发建设项目用地预审与选址意见书。用地预审权限在省级以下自然资源主管部门的，由省级自然资源主管部门确定建设项目用地预审与选址意见书办理的层级和权限。使用已经依法批准的建设用地进行建设的项目，不再办理用地预审；需要办理规划选址的，由地方自然资源主管部门对规划选址情况进行审查，核发建设项目用地预审与选址意见书。 主要涉及法规：《建设项目用地预审管理办法》、《自然资源部关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资规［2019］2号）。 （2） 选址意见书（项目前期阶段） ① 2019年改革前：按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。除前述规定以外的建设项目不需要申请选址意见书； ② 2019年改革后：同“用地预审意见改革后的内容”。 主要涉及法规：《中华人民共和国城乡规划法》、《自然资源部关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资规［2019］2号）。 （3） 地质灾害评估（项目前期阶段） 城市建设、有可能导致地质灾害发生的工程项目建设和在地质灾害易发区内进行工程建设,在申请建设用地之前必须进行地质灾害危险性评估。评估结果由省级以上地质矿产行政主管部门认定。不符合条件的，土地行政主管部门不予办理建设用地审批手续。 主要涉及法规：《地质灾害防治条例》、《地质灾害防治管理办法》等。 （4） 压覆矿问题的批复（项目前期阶段） ① 2010年改革前：a.凡是准备建设铁路、公路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物或者建筑群的，建设单位必须向所在省、自治区、直辖市国土资源主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况，各省国土资源主管部门应当向建设单位提供建设项目范围内资源分布情况和矿业权设立情况；b.需要压覆重要矿产资源的建设项目，在建设项目可行性研究阶段，建设单位提出压覆重要矿产资源申请，由省级国土资源主管部门审查，出具是否压覆重要矿床证明材料或压覆重要矿床的评估报告，报国土资源部批准。c.需要压覆非重要矿产资源的建设项目，在建设项目可行性研究阶段，建设单位应提出压覆非重要矿产资源申请，由矿产地所在行政区的县级以上地质矿产主管部门审查，出具是否压覆非重要矿床证明材料或压覆非重要矿床的评估报告，报省级国土资源主管部门批准。d.经批准可压覆矿产资源的建设项目，在其范围内有采矿权的，应按国家有关规定，由建设单位与采矿权人签订补偿协议并报批准压覆的部门备案，采矿权人应及时到原发证机关办理相应的矿区范围变更手续。 ② 2010年改革后：a.建设项目压覆重要矿产资源由省级以上国土资源行政主管部门审批。压覆石油、天然气、放射性矿产，或压覆《矿产资源开采登记管理办法》附录所列矿种(石油、天然气、放射性矿产除外)累计查明资源储量数量达大型矿区规模以上的，或矿区查明资源储量规模达到大型并且压覆占三分之一以上的，由国土资源部负责审批；b.建设项目选址前，建设单位应向省级国土资源行政主管部门查询拟建项目所在地区的矿产资源规划、矿产资源分布和矿业权设置情况，各级国土资源行政主管部门应为建设单位查询提供便利条件。不压覆重要矿产资源的，由省级国土资源行政主管部门出具未压覆重要矿产资源的证明;确需压覆重要矿产资源的，建设单位应根据有关工程建设规范确定建设项目压覆重要矿产资源的范围，委托具有相应地质勘查资质的单位编制建设项目压覆重要矿产资源评估报告。 主要涉及法规：《关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》（国土资发〔2000〕386号），《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发[2010]137号）。 （5） 用地批准书（项目前期阶段） ① 2019年改革前：供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书； ② 2019年改革后：将建设用地规划许可证、建设用地批准书合并，自然资源主管部门统一核发新的建设用地规划许可证，不再单独核发建设用地批准书。 主要涉及法规：《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《自然资源部关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资规［2019］2号）。 （6） 建设用地规划许可(项目报建阶段) ① 2019年改革前：a.在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地；b.以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，建设单位在取得建设项目的批准、核准、备案文件和签订国有土地使用权出让合同后，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。 ② 2019年改革后：a.以划拨方式取得国有土地使用权的，建设单位向所在地的市、县自然资源主管部门提出建设用地规划许可申请，经有建设用地批准权的人民政府批准后，市、县自然资源主管部门向建设单位同步核发建设用地规划许可证、国有土地划拨决定书；b.以出让方式取得国有土地使用权的，市、县自然资源主管部门依据规划条件编制土地出让方案，经依法批准后组织土地供应，将规划条件纳入国有建设用地使用权出让合同。建设单位在签订国有建设用地使用权出让合同后，市、县自然资源主管部门向建设单位核发建设用地规划许可证。 涉及主要法规：《中华人民共和国城乡规划法》、《自然资源部关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资规［2019］2号）。 （7） 建设工程规划许可（项目报建阶段） 在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。 主要涉及法规：《中华人民共和国城乡规划法》。 （8） 关于建设用地规划条件的意见（项目报批阶段） 在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。 主要涉及法规：《中华人民共和国城乡规划法》。 （9） 规划条件核实合格证（项目验收阶段） 县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。 主要涉及法规：《中华人民共和国城乡规划法》。 04 地震工作主管部门 地震安全性评价意见（项目前期阶段） 重大建设工程和可能发生严重次生灾害的建设工程，应当按照国务院有关规定进行地震安全性评价，并按照经审定的地震安全性评价报告所确定的抗震设防要求进行抗震设防。国务院地震工作主管部门和省、自治区、直辖市人民政府负责管理地震工作的部门或者机构，负责审定建设工程的地震安全性评价报告，确定抗震设防要求。 主要涉及法规：《中华人民共和国防震减灾法》。 05 安监部门 （1） 建设项目安全预评价（项目前期阶段） ① 2015年改革前（备案制）：生产经营单位应当委托具有相应资质的安全评价机构，对其建设项目进行安全预评价，并编制安全预评价报告。除《建设项目安全设施“三同时”监督管理暂行办法（2010）》第七条规定以外的其他建设项目，生产经营单位应当对其安全生产条件和设施进行综合分析，形成书面报告报安全生产监督管理部门备案。 ② 2015年改革后（备查制）：生产经营单位应当委托具有相应资质的安全评价机构，对其建设项目进行安全预评价，并编制安全预评价报告。除《建设项目安全设施“三同时”监督管理暂行办法（2015改）》第七条规定以外的其他建设项目，生产经营单位应当对其安全生产条件和设施进行综合分析，形成书面报告备查。 主要涉及法规：《中华人民共和国安全生产法》《建设项目安全设施“三同时”监督管理暂行办法（2010）》（安全监管总局令第36号），《建设项目安全设施“三同时”监督管理暂行办法（2015改）》（安全监管总局令第36号） （2） 安全设施验收意见（项目验收阶段） ① 2015年改革前（备案制）：建设项目安全设施竣工或者试运行完成后，生产经营单位应当委托具有相应资质的安全评价机构对安全设施进行验收评价，并编制建设项目安全验收评价报告。《建设项目安全设施“三同时”监督管理暂行办法（2010）》第七条第（四）项规定的建设项目竣工投入生产或者使用前，生产经营单位应当按规定向安全生产监督部门备案。 ② 2015年改革后（备查制）：建设项目安全设施竣工或者试运行完成后，生产经营单位应当委托具有相应资质的安全评价机构对安全设施进行验收评价，并编制建设项目安全验收评价报告。建设项目竣工投入生产或者使用前，生产经营单位应当组织对安全设施进行竣工验收，并形成书面报告备查。 主要涉及法规：《中华人民共和国安全生产法》《建设项目安全设施“三同时”监督管理暂行办法（2010）》（安全监管总局令第36号），《建设项目安全设施“三同时”监督管理暂行办法（2015改）》（安全监管总局令第36号） （3） 职业病危害预评价（项目前期阶段） ① 2016年改革前（审核备案制）：对可能产生职业病危害的建设项目，建设单位应当在建设项目可行性论证阶段委托具有相应资质的职业卫生技术服务机构进行职业病危害预评价，编制预评价报告。国家根据建设项目可能产生职业病危害的风险程度，按照下列规定对其实行分类监督管理：a.职业病危害一般的建设项目，其职业病危害预评价报告应当向安全生产监督管理部门备案；b.职业病危害较重的建设项目，其职业病危害预评价报告应当报安全生产监督管理部门审核；c.职业病危害严重的建设项目，其职业病危害预评价报告应当报安全生产监督管理部门审核，职业病防护设施设计应当报安全生产监督管理部门审查。 ② 2016年改革后（企业强制评估）：新建、扩建、改建建设项目和技术改造、技术引进项目（以下统称建设项目）可能产生职业病危害的，建设单位在可行性论证阶段应当进行职业病危害预评价。自2016年7月2日起，各级安全监管部门一律停止受理建设项目职业病危害预评价报告审核（备案）、职业病危害严重的建设项目职业病防护设施设计审查、建设项目职业病防护设施竣工验收（备案）的申请，不得以任何形式保留或变相审批。发现仍违法受理审批事项的，要依法追究相关单位及人员的责任。 （4） 职业病防治验收（项目验收阶段） ①2016年改革前（分类验收）：国家根据建设项目可能产生职业病危害的风险程度，按照下列规定对其实行分类监督管理：a.职业病危害一般的建设项目，职业病防护设施由建设单位自行组织竣工验收，并将验收情况报安全生产监督管理部门备案；b.职业病危害较重的建设项目，职业病防护设施竣工后，由安全生产监督管理部门组织验收；c.职业病危害严重的建设项目，职业病防护设施竣工后，由安全生产监督管理部门组织验收； ②2016年改革后（自主验收）：建设项目在竣工验收前，建设单位应当进行职业病危害控制效果评价。其他建设项目的职业病防护设施应当由建设单位负责依法组织验收，验收合格后，方可投入生产和使用。自2016年7月2日起，各级安全监管部门一律停止受理建设项目职业病危害预评价报告审核（备案）、职业病危害严重的建设项目职业病防护设施设计审查、建设项目职业病防护设施竣工验收（备案）的申请，不得以任何形式保留或变相审批。发现仍违法受理审批事项的，要依法追究相关单位及人员的责任。 主要涉及法规：《中华人民共和国职业病防治法》《建设项目职业卫生“三同时”监督管理暂行办法》（国家安全生产监督管理总局令第51号），《关于进一步加强建设项目职业卫生“三同时”监管工作的通知》（安健函[2016]30号）。 06 维稳部门 社会稳定性评估报的意见或批复（项目前期阶段） 自2012年起，根据国家发改委发布的《关于印发国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法的通知》，各省先后制定了要求固定资产投资项目进行社会稳定性评估的配套规定，评估主体做出的社会稳定风险评估报告是发改委审批、核准项目的重要依据。 主要涉及法规：国家发改委《关于印发国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法的通知》及各省配套规定。 07 文物部门 关于项目建设用地范围内文物保护的函或项目用地是否涉及文物的批复（项目前期阶段） 进行大型基本建设工程，建设单位应当事先报请省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门组织从事考古发掘的单位在工程范围内有可能埋藏文物的地方进行考古调查、勘探。 主要涉及法规：《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国文物保护法实施条例》 08 民航部门 关于建设项目设施航空管理的审查意见（项目前期阶段） 县级以上地方人民政府审批民用机场净空保护区域内的建设项目，应当书面征求民用机场所在地地区民用航空管理机构的意见。在民用机场电磁环境保护区域内实施建设或进行可能影响电磁环境的任何活动，应满足《民用机场电磁环境保护区域划定规范与保护要求》第五条的规定和标准。 主要涉及法规：《中华人民共和国航空法》《民用机场管理条例》《民用机场电磁环境保护区域划定规范与保护要求》等。 09 军事部门 军事部门关于建设项目无异议的意见（项目前期阶段） a.在军用机场净空保护区域内建设高大建筑物、构筑物或者其他设施的，建设单位必须在申请立项前书面征求军用机场管理单位的军级以上主管军事机关的意见；未征求军事机关意见或者建设项目设计高度超过军用机场净空保护标准的，国务院有关部门、地方人民政府有关部门不予办理建设许可手续;b.地方在军用电磁环境保护范围内安排建设项目，对军用电磁环境可能产生影响的，应当按照规定征求有关军事机关的意见；必要时，可以由军事设施管理单位和地方有关部门共同对其干扰程度和电磁障碍物的影响情况进行测试和论证;c.各级人民政府有关部门审批和验收军用电磁环境保护范围内的建设项目，应当审查发射、辐射电磁信号设备和电磁障碍物的状况，以及征求军事机关意见的情况；未征求军事机关意见或者不符合国家电磁环境保护标准的，不予办理建设或者使用许可手续。 主要涉及法规：《中华人民共和国军事设施保护法实施办法》。 10 人防部门 人防部门出具的无异议函（项目前期阶段） 因城市基础设施建设影响人民防空工程安全时，必须采取保障人民防空工程安全的技术措施，经人民防空主管部门批准后实施。 主要涉及法规：《人民防空工程维护管理办法》。 11 建设部门 （1） 初步设计审查意见（项目报建阶段） 初步设计是依据已批准的可行性研究报告而编制的设计文件，是工程设计的重要组成部分，是编制施工图设计、订购设备和安排年度投资计划的依据。 主要涉及法规：《建设工程勘察设计管理条例》（国务院令第293号）《建设项目初步设计审查管理办法》及各省配套规定 （2） 施工图设计审查合格书（项目报建阶段） ① 2018年改革前：施工图未经审查合格的，不得使用。省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门应当会同有关主管部门按照本办法规定的审查机构条件，结合本行政区域内的建设规模，确定相应数量的审查机构。具体办法由国务院住房城乡建设主管部门另行规定。 ② 2018年改革后：施工图未经审查合格的，不得使用。省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门应当会同有关主管部门按照本办法规定的审查机构条件，结合本行政区域内的建设规模，确定相应数量的审查机构，逐步推行以政府购买服务方式开展施工图设计文件审查。具体办法由国务院住房城乡建设主管部门另行规定。 主要涉及法规：《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》。 （3） 建筑工程施工许可（项目报建阶段） 建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证；工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程，可以不申请办理施工许可证。省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门可以根据当地的实际情况，对限额进行调整，并报国务院住房城乡建设主管部门备案。按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程，不再领取施工许可证。 主要涉及法规：《中华人民共和国建筑法》《建筑工程施工许可管理办法》。 （4） 建设工程竣工验收及备案（项目验收阶段） a.建筑工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收；b.工程竣工验收合格后，建设单位应当及时提出工程竣工验收报告。工程竣工验收报告主要包括工程概况，建设单位执行基本建设程序情况，对工程勘察、设计、施工、监理等方面的评价，工程竣工验收时间、程序、内容和组织形式，工程竣工验收意见等内容;c.建设单位应当严格按照国家有关档案管理的规定，及时收集、整理建设项目各环节的文件资料，建立、健全建设项目档案，建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（住房和城乡建设部令第2号）的规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门备案。 主要涉及法规：《中华人民共和国建筑法》《建设工程质量管理条例》《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》（建质〔2013〕171号），《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（住房和城乡建设部令第2号）。 12 水利部门 （1） 水土保持方案批复（项目前期阶段） 凡从事有可能造成水土流失的开发建设单位和个人，必须编报水土保持方案。其中，审批制项目，在报送可行性研究报告前完成水土保持方案报批手续；核准制项目，在提交项目申请报告前完成水土保持方案报批手续；备案制项目，在办理备案手续后、项目开工前完成水土保持方案报批手续。水土保持方案分为水土保持方案报告书和水土保持方案报告表。凡征占地面积在一公顷以上或者挖填土石方总量在一万立方米以上的开发建设项目，应当编报水土保持方案报告书；其他开发建设项目应当编报水土保持方案报告表。 主要涉及法规：《中华人民共和国水土保持法》《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》（水利部令第5号，2005年7月8日予以修改） （2） 水土保持设施验收批复（项目验收阶段） 建设项目单位必须严格按照水行政主管部门批准的水土保持方案进行设计、施工。项目工程竣工验收时，必须由水行政主管部门同时验收水土保持设施。水土保持设施验收不合格的，项目工程不得投产使用。 主要涉及法规：《中华人民共和国水土保持法》《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》（水利部令第5号，2005年7月8日予以修改），《开发建设项目水土保持设施验收管理办法》（中华人民共和国水利部令16号）。 （3） 水资源论证批复（项目前期阶段） ① 2016年改革前：对于直接从江河、湖泊或地下取水并需申请取水许可证的新建、改建、扩建的建设项目建设单位应当按规定进行建设项目水资源论证，编制建设项目水资源论证报告书。建设项目水资源论证报告书，由具有审查权限的水行政主管部门或流域管理机构组织有关专家和单位进行审查，并根据取水的急需程度适时提出审查意见。建设单位在向发改委报送建设项目可行性研究报告时，应当提交水行政主管部门或流域管理机构对其取水许可（预）申请提出的书面审查意见，并附具经审定的建设项目水资源论证报告书。未提交取水许可（预）申请的书面审查意见及经审定的建设项目水资源论证报告书的，建设项目不予批准。 ② 2016年改革后：根据《国务院关于印发清理规范投资项目报建审批事项实施方案的通知》（国发〔2016〕29号）将“建设项目水资源论证报告书审批”、“取水许可”2项，合并为“取水许可”1项。 主要涉及法规：《中华人民共和国水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》《建设项目水资源论证管理办法》（水利部、国家计委令第15号），《国务院关于印发清理规范投资项目报建审批事项实施方案的通知》（国发〔2016〕29号）。 （4） 取水许可批复（项目报建阶段） 利用取水工程或者设施直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的，取用水资源的单位和个人，除《取水许可和水资源费征收管理条例》第四条规定的情形外，都应当申请领取取水许可证，并缴纳水资源费。申请取水的单位或者个人（以下简称申请人），应当向具有审批权限的审批机关提出申请。申请利用多种水源，且各种水源的取水许可审批机关不同的，应当向其中最高一级审批机关提出申请。建设项目需要取水的，申请人还应当提交建设项目水资源论证报告书。 主要涉及法规：《中华人民共和国水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》《建设项目水资源论证管理办法》（水利部、国家计委令第15号），《国务院关于印发清理规范投资项目报建审批事项实施方案的通知》（国发〔2016〕29号）。 （5） 取水设施验收意见（项目验收阶段） 取水工程或者设施竣工后，申请人应当按照国务院水行政主管部门的规定，向取水审批机关报送取水工程或者设施试运行情况等相关材料；经验收合格的，由审批机关核发取水许可证。 主要涉及法规：《中华人民共和国水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》《国务院关于印发清理规范投资项目报建审批事项实施方案的通知》（国发〔2016〕29号）。 13 消防部门 （1） 消防设计审查（项目前期阶段） a.对于《建设工程消防监督管理规定》第十三条、第十四条规定建设工程，建设单位应当向公安机关消防机构申请消防设计审核；b.对《建设工程消防监督管理规定》第十三条、第十四条规定以外的建设工程，建设单位应当在取得施工许可之日起7日内，通过省级公安机关消防机构网站进行消防设计备案，或者到公安机关消防机构业务受理场所进行消防设计备案。 主要涉及法规：《中华人民共和国消防法》《建设工程消防监督管理规定》。 （2） 消防设施验收（项目验收阶段） ① 2019年改革前：a.对于《建设工程消防监督管理规定》第十三条、第十四条规定建设工程，在建设工程竣工后向出具消防设计审核意见的公安机关消防机构申请消防验收；b.对《建设工程消防监督管理规定》第十三条、第十四条规定以外的建设工程，建设单位应当在工程竣工验收合格之日起7日内，通过省级公安机关消防机构网站进行竣工验收消防备案，或者到公安机关消防机构业务受理场所进行竣工验收消防备案。 ② 2019年改革后：取消一般建设工程消防验收和备案。仅对国家和省级重大建设项目，建筑高度24米以上的医疗建筑和其它建筑高度100米以上的高层建筑，单体建筑面积5万平方米以上的公共建筑，单体建筑面积2500平方米以上的室内儿童活动场所、老年人照料设施，以及生产和储存甲、乙类易燃品爆危险物品的多层厂房、仓库等涉及重大公共安全的建设工程实施消防验收，审批时限缩减一半，不再对其他建设工程实施消防验收和备案。加强对建设工程投入使用后的抽查。本意见下发前消防部门已经受理尚未办结的建设工程项目，除属于前建应纳入消防验收范围的。不再实施消防验收和备案。 主要涉及法规：《中华人民共和国消防法》《建设工程消防监督管理规定》《中共中央关于深化消防执法改革意见》。 14 气象部门 （1） 防雷设计审查意见（项目报建阶段） ① 现有规定：《防雷装置设计审核和竣工验收规定》第四条规定的建（构）筑物、场所和设施的防雷装置应当经过设计审核和竣工验收。建设单位申请新建、改建、扩建建（构）筑物设计文件审查时，应当同时申请防雷装置设计审核。防雷装置设计未经审核同意的，不得交付施工。防雷装置设计文件经审核符合要求的，气象主管机构应当办结有关审核手续，颁发《防雷装置设计核准意见书》。 ② 征求意见稿规定：《防雷装置设计审核和竣工验收规定（2019年修订征求意见稿）》对于需纳入防雷设计审核及竣工验收的工程范围进行了调整。 主要涉及法规：《气象灾害防御条例》《防雷装置设计审核和竣工验收规定》（2011年中国气象局第21号令，现行有效），《防雷装置设计审核和竣工验收规定（2019年修订征求意见稿）》。 （2） 防雷设施验收（项目验收阶段） ① 现有规定：《防雷装置设计审核和竣工验收规定》第四条规定的建（构）筑物、场所和设施的防雷装置应当经过竣工验收。防雷装置竣工未经验收合格的，不得投入使用。 ② 征求意见稿规定：《防雷装置设计审核和竣工验收规定（2019年修订征求意见稿）》对于需纳入防雷设计竣工验收的工程范围进行了调整。 主要涉及法规：《气象灾害防御条例》《防雷装置设计审核和竣工验收规定》（2011年中国气象局第21号令，现行有效），《防雷装置设计审核和竣工验收规定（2019年修订征求意见稿）》。 15 电力部门（含能源局、电力公司） （1） 电力接入系统批复意见（项目前期阶段） 根据国家发改委对项目核准的要求，电厂接入电网意见是火电项目核准的支持性文件之一。电厂接入电网申请由电厂项目控股方或母公司向国家电网公司提出，国家电网公司发展策划部为出具电厂接入电网答复文件的归口管理部门。 主要涉及法规：《国家电网公司电厂接入系统前期工作管理办法（修订版）》《新建电源接入电网监管暂行办法》 （2） 电力质监注册（项目报建阶段） 各质监机构依据法律、法规和工程建设强制性条文对工程建设各责任主体质量行为和工程实体质量实施质量监督。电力工程质量监督不代替工程建设各责任主体的工程质量管理职能和责任。本程序适用于电力(包括火电、核电和输变电等)项目的新建、改建、扩建工程。建设单位在工程开工前，必须按要求到相应的质监机构办理质量监督注册手续。未经审批、核准、备案的电力建设工程，质监机构不得受理其质量监督注册申请。未通过质监机构监督检查的电力工程，不得投入运行。 主要涉及法规：《电力工程质量监督实施管理程序（试行）》《关于进一步加强电力建设工程质量监督管理工作的意见》。 （3） 电力工程质量阶段性检查专家意见书（项目验收阶段） a.建设单位应按照《电力工程质量监督检查计划书》的阶段安排，在工程进度接近阶段检查要求的工程转序节点时，提前10个工作日，以书面形式(或电子邮件)向质监机构申请本阶段的质量监督检查，并填报《电力工程质量监督检查申请书》。建设单位在提出申请时，应按要求提供本阶段工程质量验收汇总表，进行启动前监督检查时，还需另附启动验收委员会验收组验收报告。b.专家组组长及全体质量监督人员共同签发《电力工程质量监督检查专家意见书》；c.在工程转序节点，如未发现影响工程转序质量问题的，应根据《电力工程质量监督检查专家意见书》，由质监机构向建设单位签发该阶段《工程质量监督检查转序通知书》。如有影响转序质量问题的，建设单位必须组织整改闭环，质监机构对《电力工程质量监督检查整改回复单》核查无误后，再核发该阶段《工程质量监督检查转序通知书》。未通过本阶段质量监督检查的，不得转入下阶段工序施工。 主要涉及法规：《电力工程质量监督实施管理程序（试行）》 （4） 电力质监专项检查专家意见书（项目验收阶段） 对于工程建设过程中有全局性质量影响的重点专业和重点工艺，质监机构组织进行专项检查。 主要涉及法规：《电力工程质量监督实施管理程序（试行）》。 （5） 电力质监报告（项目验收阶段） 质监机构在完成投运备案，并且按照《电力工程质量监督检查大纲》规定，需完成商业运行前的阶段性质量监督检查后七个工作日内，正式出具《电力工程质量监督投运备案证书》；各质监机构在完成各阶段监督检查工作，出具《电力工程质量监督投运备案证书》后七个工作日内，应对该项目全过程监督检查工作进行总结，并汇总整理历次质量监督检查的意见、整改和复查资料，完成《电力工程质量监督检查报告》。 主要涉及法规：《电力工程质量监督实施管理程序（试行）》。 （6） 同意项目并网的批复（项目验收阶段） a.需并网运行的发电厂、机组、变电站或者电网，在与有关电网管理部门签订并网协议之前，应当提出并网申请，由有关电网管理部门审查其是否符合并网运行的条件。b.根据《电力工程质量监督管理规定》，通过质监机构监督检查的电力工程项目，方可并入电网。电力工程项目投运并网前，各阶段监督检查、专项检查和定期巡视检查提出的整改意见必须全部完成整改闭环，经复核无误后，由质监机构签发《电力工程质量监督检查并网通知书》;c.电网调度部门在接到《工程质量监督检查并网通知书》后，方可办理受电和并网手续。 主要涉及法规：《中华人民共和国电力法》《电网调度管理条例》《电网调度管理条例实施办法》《电力工程质量监督实施管理程序（试行）》。 （7） 并网和调度协议及购售电合同（项目验收阶段） 满足并网运行条件的发电厂、机组、变电站或者电网申请并网运行，有关电网管理部门应当予以受理，按规定签订并网协议。 主要涉及法规：《中华人民共和国电力法》《电网调度管理条例》《电网调度管理条例实施办法》  四、垃圾焚烧发电企业涉及的资质许可 许经营权涉及的主要文件 对于垃圾焚烧发电项目公司，除需办理营业执照、银行开户许可证、信用机构代码证、社保登记证等常规证件外，还应根据实际运营情况取得如下必要资质文件，方可做到资质完备： 01 《城市生活垃圾经营性处置服务许可证》 从事城市生活垃圾经营性处置的企业，应当向所在地直辖市、市、县人民政府建设（环境卫生）主管部门取得城市生活垃圾经营性处置服务许可证。未取得城市生活垃圾经营性处置服务许可证，不得从事城市生活垃圾经营性处置活动。直辖市、市、县建设（环境卫生）主管部门应当通过招投标等公平竞争方式作出城市生活垃圾经营性处置许可的决定，向中标人颁发城市生活垃圾经营性处置服务许可证。 主要涉及法规：《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《城市生活垃圾管理办法》。 02 《城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输服务许可证》 从事城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输的企业，应当取得城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输服务许可证。未取得城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输服务许可证的企业，不得从事城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输活动。如垃圾焚烧发电项目不涉及城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输，则无需取得此证书。 主要涉及法规：《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《城市生活垃圾管理办法》。 03 《发电业务许可证》 从事发电业务的，应当取得发电类电力业务许可证。申请电力业务许可证，应当向电监会提出，并按照规定的要求提交申请材料。电力业务许可证的有效期为20年。 主要涉及法规：《电力业务许可证管理规定》 04 《排污许可证》 纳入固定污染源排污许可分类管理名录的企业事业单位和其他生产经营者（以称：排污单位）应当按照规定的时限申请并取得排污许可证；未纳入固定污染源排污许可分类管理名录的排污单位，暂不需申请排污许可证。排污单位应当依法持有排污许可证，并按照排污许可证的规定排放污染物。应当取得排污许可证而未取得的，不得排放污染物。排污单位生产经营场所所在地设区的市级环境保护主管部门负责排污许可证核发。地方性法规对核发权限另有规定的，从其规定。 主要涉及法规：《排污许可管理办法(试行)》《固定污染源排污许可分类管理名录（2017年版）》 05 《取水许可证》 利用取水工程或者设施直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的，取用水资源的单位和个人，除《取水许可和水资源费征收管理条例》第四条规定的情形外，都应当申请领取取水许可证，并缴纳水资源费。 主要涉及法规：《中华人民共和国水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》。  五、结语 一、 结语 一、 结语 一、 结语 一、 结语 一个垃圾焚烧发电项目自启动立项至正式运营，涉及诸多主管部门和审批事项。本文仅为笔者结合自身项目尽调经验，以审批主管部门为参照系，对需着重关注的主要审批事项进行归纳，并非一个垃圾焚烧发电项目所需的全部审批手续。而且本文所列明的项目前期阶段涉及的手续，也并非每一个垃圾焚烧发电项目均会涉及（例如关于建设项目设施航空管理的审查意见、军事部门关于建设项目无异议的意见等），需要根据项目实际，并结合相关规定的适用范围进行进一步判断。除上述签署审批手续外，在垃圾焚烧发电项目尽调中，还应重点注意项目是否存在分期立项、分期建设、分期验收的情形，对于存在分期立项、分期建设、分期验收的项目，其各期建设均需取得相应的建设手续。 安晓辉
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