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一、行政处罚程序的开启是从行政机关发现违法行为开始而非从立案开始 行政机关发现违法行为，主要有三种途径，一是在日常的巡查中发现，二是接到投诉或者举报，三是上级单位或者其它部门移送。行政机关发现违法线索之后，执法人员需要做的第一件事情就是要调查核实，来认定违法线索的真实性。咱们就以自然资源违法行为为例，根据《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》1.7 自然资源违法行为立案查处的基本流程：（1）立案；（2）调查取证；（3）案情分析与调查报告起草；（4）案件审理；（5）重大执法决定法制审核；（6）作出处理决定（行政处罚决定或者行政处理决定）；（7）执行；（8）结案；（9）立卷归档。根据自然资源部的规定，看似行政机关只有在立案后才能进行调查取证。但实际上在立案之前有个对违法线索进行核查的环节，什么是核查，就是对违法线索进行调查核实。根据《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》2.2.1核查的主要内容：（1）涉嫌违法当事人的基本情况；（2）涉嫌违法的基本事实；（3）违反自然资源法律法规的情况；（4）是否属于本级本部门管辖。核查过程中，可以采取现场勘验、摄像、拍照、询问、复印资料等方式收集相关材料。也就是说行政机关在对违法线索核查过程中也是可以收集证据的，这些收集的证据也是可以作为行政机关作出行政处罚决定的证据。比较常见的像现场照片、现场调查笔录、询问笔录等等，这些证据往往对于行政机关作出行政处罚决定起到非常重要的作用。因此，行政处罚程序的开启应该从行政机关发现违法线索开始，而非从行政机关立案后开始，行政机关在立案前也可以收集证据作为认定违法行为人存在违法行为的证据，但是证明强度只需要达到违法行为人涉嫌存在违法行为，符合立案条件即可。 二、行政处罚立案前的核查与立案后的调查取证之间的区别 行政处罚立案前的核查与立案后的调查取证在目的、调查时间、证明程度、调查方式等方面存在较大的差异，接下来我们详细看一下： （一）调查的目的不同。立案前的核查主要是调查核实违法线索是否真实，哪些人涉嫌存在什么样的违法行为，是否符合行政机关立案的条件，立案后的调查要查明违法事实，收集证据要确实充分，证明违法事实要清楚，并且要对违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度调查清楚，为下一步作出行政处罚决定提供事实依据。 （二）调查时间不同。立案前的核查只需要判断是否需要立案，所以留给行政机关进行核查的时间较短，根据《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》2.4 立案呈批：核查后，应当根据立案或者不予立案的建议填写《立案（不予立案）呈批表》，报自然资源主管部门负责人审批。符合立案条件的，自然资源主管部门应当在十个工作日内予以立案。行政机关针对违法线索核查后要在十个工作日内进行立案。立案后的调查取证，需要查明案件事实、性质、情节以及社会危害程度，行政机关需要要查明的内容较多，花费时间也会较长，《自然资源行政处罚办法》第三十二条：自然资源主管部门应当自立案之日起60日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级自然资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过30日，案情特别复杂的除外。一般自然资源领域的处罚案件的办案期限是从立案开始六十日，这六十日扣除内部审批时间，大部分的时间行政机关都是可以用来调查取证。 （三）调查的证明程度不同。立案前的核查只需要查明什么人涉嫌哪些违法行为即可，不需要查明违法事实。根据《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》立案条件，符合下列条件的，自然资源主管部门应当予以立案：（1）有明确的行为人；（2）有违反自然资源法律法规的事实；（3）依照自然资源法律法规应当追究法律责任；（4）属于本级本部门管辖；（5）违法行为没有超过追诉时效。行政机关通过核查违法线索后，只要满足立案条件即可。而立案后的调查取证，则需要查明违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度。根据《自然资源行政处罚办法》第十七条：依法取得并能够证明案件事实情况的书证、物证、视听资料、计算机数据、证人证言、当事人陈述、询问笔录、现场勘测笔录、鉴定结论、认定结论等，作为自然资源行政处罚的证据。行政机关通过调查收集上述证据，从而将案件调查清楚，最后作出的处理决定要达到事实清楚，证据确凿的证明程度。 （四）调查的方式不同。根据根据《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》2.2.1 核查的主要内容：（1）涉嫌违法当事人的基本情况；（2）涉嫌违法的基本事实；（3）违反自然资源法律法规的情况；（4）是否属于本级本部门管辖。核查过程中，可以采取现场勘验、摄像、拍照、询问、复印资料等方式收集相关材料。行政机关立案前的核查可以采取现场勘验、摄像、拍照、询问、复印资料等方式收集相关材料，因为这一阶段不能确定违法行为人是否涉嫌存在违法行为，所以行政机关不能采取强制措施，只能采取相对柔性的调查手段。而在立案后的调查阶段，因为违法行为人涉嫌存在违法行为，行政机关可以采取先行登记保存、扣押、查封等强制措施，必要时行政机关也可以采取鉴定等方式收集证据。
正常的执法活动都应该是先进行违法线索核查，核查后符合立案条件后再进行立案，一般情况下法院不会认定行政机关先调查，后立案的做法违反法定程序。但有些行政机关发现既然立案前的核查阶段可以收集证据，而行政处罚的办案期限又是从立案才开始计算，这个时候有些行政机关就会耍起了小聪明，尽量在立案前的核查阶段收集证据，再收集的证据足以认定违法事实后，在进行立案，通过这种推迟立案时间的方式，逃避办案期限的限制。这种情况下应该认定行政机关先调查，后立案的行为，违反行政处罚的法定程序，接下来我分享三个相关的案例，各位粉丝可以参考看一下。 先调查，后立案，违反法定程序的案例：关于立案时间。当时有效的《农业行政处罚程序规定》（2011年12月31日修订）第二十六条规定“除依法可以当场决定行政处罚的外，执法人员经初步调查，发现公民、法人或者其他组织涉嫌有违法行为依法应当给予行政处罚的，应当填写《行政处罚立案审批表》，报本行政处罚机关负责人批准立案”，因此农业行政处罚案件的立案时间，应在行政机关经初步调查，所收集到的证据表明行政相对人有违法行为嫌疑之时；而不是待行政机关收集到充分证据足以证明违法行为成立之时。如等到收集够充分证据才立案，一则存在“先调查，后立案”的瑕疵，使得最主要的行政调查行为基本处于立案环节之前，而游离于行政机关内部的案件监管体系之外，不符合依法行政的题中应有之义；二则变相地延长了行政处罚案件的办理期限。基于以上分析，本院认为，被告于2019年1月11日已查明案涉船舶的船身无船名、无船籍港，当日原告在《询问笔录》中承认案涉船舶无任何证书，原告还在该《询问笔录》中称案涉船舶的船名是“龙澄玉0234”，且“龙澄玉0234”是2011年办理的船名，但又称案涉船舶是新造船。那么，“龙澄玉0234”显然属于另一旧船的船名，原告的陈述已表明其企图对案涉船舶进行套牌。所以，在2019年1月11日时，已有初步证据证明案涉船舶有“三无”船嫌疑，被告应当及时立案。但被告直到2019年2月27日才立案，迟延了46天。相对于《农业行政处罚程序规定》第四十一条规定的正常办案期限3个月而言，确属立案过晚。故，案涉行政行为违反《农业行政处罚程序规定》第二十六条，构成程序违法。（（2019）闽72行初14号） 先调查，后立案，符合法定程序的案例：关于五通环保局作出被诉行政行为先调查后立案是否违反相关程序规定的问题。《环境行政处罚办法》第二十四条规定：“对需要立即查处的环境违法行为，可以先行调查取证，并在7个工作日内决定是否立案和补办立案手续。”本案中，川本电器公司在其厂内空地对浸漆托盘上的残留物进行露天焚烧处理，系正在进行的行为，五通环保局工作人员接到群众举报后立即到现场进行调查取证，并于次日补充调查，在7个工作日内经审查认为符合立案条件后予以立案，符合前述规定。川本电器公司主张五通环保局先调查后立案违反相关程序规定的理由不成立，本院不予支持。（(2017)川11行终173号） 先调查，后立案，符合法定程序的案例：1、关于被上诉人先调查后立案是否程序违法的问题。《质量技术监督行政处罚程序规定》（国家质量监督检验检疫总局令第137号）第三章行政处罚的一般程序第十二条第一款、第二款规定，“质量技术监督部门对依据监督检查职权或者通过举报、投诉、其他部门移送、上级部门交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现之日起15日内组织核查，并决定是否立案。检验、检测、检定、鉴定等所需时间，不计入前款规定期限。”依据上述规定，质量技术监督部门在立案前应当对违法线索组织核查，并根据核查结果决定是否立案。本案被上诉人接到举报后在2018年8月15日对上诉人的经营场所进行现场执法检查，后于某18年8月17日决定立案，符合上述规定。上诉人所称的被上诉人先调查后立案程序违法的主张，无法律依据，不予支持。（（2019）鲁07行终456号） 综上所述，一般情况下行政机关在立案前的调查取证行为并不违反法定程序，除非是行政机关想通过立案前的调查取证的方式来规避办案期限或者逃避行政机关内部的案件监管，这种做法不仅损害了相对人的合法权益，而且也违反了法定程序。在这也是希望行政机关能严格按照法定程序办理案件，避免因为违反法定程序，导致行政处罚决定被撤销或者确认违法。
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