 作者简介：何书中，上海财经大学法学院博士研究生。文章来源：《东南学术》2023年第2期，转自东南学术公号。注释及参考文献已略，引用请以原文为准。摘要
无效行政行为判定的法理逻辑旨在探寻从行政行为中识别出无效行政行为的内在原理。无效行政行为判定的法理逻辑可以展开为行政行为效力性判定法理逻辑和行政行为合法性判定法理逻辑两种不同的逻辑进路。行政行为效力性判定法理逻辑不当泛化了无效行政行为、难以与行政诉讼法相契合、缺乏理论依据上的正当性、造成一般公众的认知困难，而行政行为合法性判定法理逻辑与无效行政行为制度原理相一致、与行政诉讼法的相关规定相契合、与我国司法实践经验认识相映照、与一般公众认知能力相匹配。无效行政行为判定应以行政行为合法性判定法理逻辑为基准，遵循“行政行为→违法行政行为→无效行政行为”的判定路径展开。引言新《行政诉讼法》第75条确立的确认无效判决情形，通常被视为无效行政行为判定标准的法律依据。然而，在何为无效行政行为这一命题上，理论、立法和实践存在相互割裂的情况，不同维度上所使用的“无效”概念远逾无效行政行为本身的内涵和外延。这种不一致性也给无效行政行为判定带来了一定困难。无效行政行为这一概念存在的价值体现为两个方面，一方面在法律层面上不产生任何法律效力，另一方面在实践层面上不具有实际执行力，相对人可以在任何时间、任何程序中主张其无效。无效行政行为判定的旨趣，在于探寻行政行为在何种情形之下转变为无效行政行为的方法论。从法理逻辑角度解构无效行政行为无疑可以为无效行政行为判定提供方法论遵循，从而为司法审查和相对人行使救济权利提供支撑。 一、无效行政行为判定的法理逻辑之展开行政行为的合法性判定和效力性判定是从法律判断和效力判断这两个不同维度针对行政行为作出的判定。行政行为效力性判定以行政行为是否符合有效性要件为判定标准，不能满足有效性要件要求的行政行为构成无效行政行为。行政行为合法性判定以行政行为是否符合法律法规规章规定的合法性要件为判定标准，不能满足合法性要件要求的行政行为构成违法行政行为，违法行政行为达到重大且明显程度的则构成无效行政行为。显而易见，两种法理逻辑均是以正面的构成要件为基础，当行政行为不符合正面构成要件时便构成无效行政行为。 行政行为效力性判定法理逻辑以效力判定为核心，建构在行政行为效力的基本法理之上。根据效力性判定理论，传统意义上的“合法有效”和“违法无效”用语并不精确，合法有效和违法无效并不完全对应，合法行政行为并非都是有效行政行为，其中有一部分可能是无效行政行为，违法行政行为也并非都是无效行政行为，其中有一部分亦可能是有效行政行为，合法性和效力性之间呈现出一种非对应关系。行政行为效力性判定和行政行为合法性判定并非递进或者对应关系。无效行政行为和有效行政行为是一对对立范畴，不是有效行政行为则是无效行政行为，而无效行政行为和违法行政行为之间属于一种交叉概念关系。行政行为效力性判定法理逻辑的论证逻辑可以归纳为以下三个层面：第一，行政行为效力性判定发生于效果评价阶段。法律运用到实践中需遵循“大前提+小前提+效果评价”的三段论推理。大前提是指一种应然的法律规范，小前提是指一定的法律事实，效果评价是指事实涵摄到法律规范后的一种肯定性或者否定性的评价。效力性判定问题是基于大前提和小前提成立的基础上，作出的一种肯定性或者否定性的评价。无效行政行为的判定是针对行政行为效力性的判定，即处在效果评价阶段。第二，行政行为效力性判定的价值导向是意思主义调整模式。行政关系是一种行政主体向行政相对人作出命令或者行为的事实关系，而行政法律关系则是将行政关系这种事实关系经过行政法调整后所达成的结果。借鉴民法学者分析法律关系的路径，我们可以将行政法调整关系划分为两种类型，一种是由法律直接规定设立、变更和终止行政法律关系，称为“法定主义调整模式”，一种是由行政主体根据自身意思表示设立、变更和终止行政法律关系，称为“意思主义调整模式”。在当今社会结构日益复杂、利益更加多元的背景下，单纯地由法律直接规定行政法律关系已显属不可能，故行政主体在授权情况下可以针对不同的法律事实作出相应的行政行为。行政行为效力性判定是在“意思主义调整模式”价值导向下进行的判定，行政主体意思表示对行政行为的效力性判定具有重要影响。第三，行政行为效力性判定的实质是判定行政行为是否具备生效条件。行政行为生效条件具备，则为有效行政行为；行政行为生效条件不具备，则为无效行政行为。行文至此，行政行为效力性判定法理逻辑已经明晰，该判定路径发生于效果评价阶段，以意思主义调整模式为价值导向，其实质是判定行政行为是否具备生效要件。在这一判定逻辑中，由于合法无效、违法有效情形的存在，行政行为合法性问题并非无效行政行为判定考察的关键问题，其关键在于考察行政行为的有效性要件是否得到满足。行政行为合法性判定法理逻辑是以法律判定为核心，建构在行政行为合法性要件判定的基本法理之上。行政行为符合法律法规规定的，属于合法行政行为，不符合法律法规规定的，则属于违法行政行为。行政行为的违法性和合法性正如反光镜的正反两个面。毋庸置疑，行政行为合法性判定的价值导向在于法定主义调整模式。行政行为合法性判定法理逻辑的论证逻辑可以归纳为以下三个层面：第一，行政行为合法性判定中的行政行为是指具体行政行为。所有忽视论域或者概念界定的讨论都将是没有意义的，因为这会使得论证成为无源之水。行政行为合法性判定法理逻辑的讨论是建立在无效行政行为判定法理逻辑的讨论之上。无效行政行为只存在于具体行政行为这一概念之下，抽象行政行为并不在讨论之列。这一点从德国和我国台湾地区“行政程序法”条款中均可找到论据。比如，德国联邦行政程序法第35条将行政行为界定为：行政机关为了调整公法领域的具体事件而采取的，对外直接产生法律效果的命令、决定或其他主权措施。我国台湾地区“行政程序法”第92条规定：本法所称行政处分，系指行政机关就公法上具体事件所为之决定或其他公权力措施而对外直接发生法律效果之单方行政行为。第二，无效行政行为的判定以违法行政行为的判定为前提。申言之，要进行无效行政行为的判定必须先判定行政行为构成违法行政行为，进而根据违法的程度判定是否构成无效行政行为。根据行政行为违法的严重程度进行区分，无效行政行为与可撤销行政行为都是违法行政行为；一般的违法行为属于可撤销行政行为，而严重的违法行为才是无效行政行为。第三，违法行政行为的判定是由合法行政行为的反向判定得出。违法行政行为的判定则可以根据“违法性是合法性的反光镜”的法理——行政行为不具有合法性要件则为违法行政行为。行政行为由没有授权的主体作出或者没有法律依据，以及在作出过程中违反正当程序或者法定程序原则，或者滥用行政权等情形，都会导致无效行政行为的产生。也就是说，行政行为不符合合法性要件则构成违法行政行为。当违法行政行为的违法情形达到重大且明显违法时则构成无效行政行为。二、行政行为效力性判定法理逻辑的证伪行政行为效力性判定法理逻辑紧紧围绕行政行为效力性判定的核心问题，以意思主义调整模式为指引，将行政行为有效性要件独立出来，其判定逻辑为“行政行为→无效行政行为”，不符合有效性要件则构成无效行政行为，看似论证严密且具有非常强的说服力。但是，这一法理逻辑却与我国的无效行政行为制度存在诸多不兼容之处，难以真正作为无效行政行为判定的法理逻辑。 行政行为效力性判定法理逻辑从纯粹学理角度建构并且界定了有效行政行为和无效行政行为的概念，将原本不应纳入无效行政行为范畴的所谓“合法无效行政行为”或者“未生效行政行为”纳入进来，忽视了无效行政行为的原本特定内涵，已然偏离了传统行政法学意义上的具有特定内涵的无效行政行为。而无效行政行为并非可以随意变化其内涵和外延的。无效行政行为的概念经过多年学理和实践的发展，其内涵和外延逐渐固定下来，指的是那些由于存在重大或者明显违法而导致自始没有法律效力的行政行为。需要说明的是，上述重大或者明显违法于行政行为成立之时便已存在，而不包括行政行为成立之后重大或者明显违法。因为不同时间产生的违法适用的规则并不相同，有关行政行为违法的理论限于原始违法的行政行为，而后来违法的行政行为适用废止规则。无效行政行为不包括合法无效的行政行为。合法无效行政行为的存在意味该行政行为业已按照法定程序成立，但是基于某种原因而不具有法律效力。有学者将合法无效的主要情形归纳为行政行为成立后因各种原因不具备法律效力、行政主体不当行使自由裁量权、意思表示有严重瑕疵、有违“自然公正”和“良好行政”的基本原则、要求非常明显以至于无需明文规定即为无效、行政行为内容完全不能实现等情形。笔者认为，上述列举情形不是也不应当是合法无效的情形，而是混同了未生效行政行为和无效行政行为。其中，第一种情形属于未生效行政行为情形，不应纳入无效行政行为，这种情形将在后文详细论证。第二种情形至第六种情形已经达到了重大且明显违法，难以称之为合法行政行为。比如，第六种情形的行政行为内容完全不能实现在行政诉讼法中已经明确为确认无效判决适用的情形之一。依一般法律原则，任何人皆不负担在客观上不可能之给付义务。此类行政行为理所当然属于违法行政行为，而非合法无效的行政行为。无效行政行为也不包括未生效行政行为。根据行政行为有效性要件的一般原理，行政行为是否有效不在于其是否合法，而在于是否履行通知或者是否存在明显违法或严重违法的情况。有学者认为，从法律逻辑而言，与无效对应的是生效理论，至于行政行为在生效后，会产生何种有别于民事法律行为的具体效力则是行政行为具备生效要件、对相对人已经发生了拘束力效果之后应讨论的命题。其实不然，行政行为的生效与否并非以行政行为是否违法为前提，而是以行政行为的生效规则为前提。行政行为主要有即时生效、告知生效、受领生效和附条件生效等四种生效规则。符合行政行为有效性要件的行政行为如果没有达到生效规则的要求，也不会产生法律效果。 无效行政行为和未生效行政行为具有根本性的区别：第一，无效行政行为属于违法行政行为中最极端形式，是由于重大且明显违法所导致，其代表的是行政法给予行政行为最为严重的否定性评价，而未生效行政行为是由于某种生效要件不具备而导致的未能生效，其与生效行政行为相对应，不属于重大且明显违法情形；第二，无效行政行为自始无效，断不可能重新作出，即使行政机关重新作出已然是另一个行政行为，而未生效行政行为一旦生效要件具备则可以重新作出。由此可见，未生效行政行为代表的是没有达到生效规则的行政行为，这些行政行为一旦符合生效规则则有可能成为合法行政行为。但是，无效行政行为无论其是否按照生效规则作出动作都不会成为合法行政行为，其是自始没有法律效力的。根据《行政诉讼法》第6条的规定，我国行政诉讼秉持的是合法性审查原则。人民法院有权对属于法律规定受案范围内的行政行为，通过依法受理案件进行司法监督，对违法行政行为予以纠正，从而维护公民、法人和其他组织的合法权益。由此可见，我国行政诉讼法的立法目的之一是监督行政权，监督行政主体有无违法行使行政权作出行政行为，进而保护行政相对人权益，行政主体依据法律法规作出的合法行政行为并不在行政诉讼法射程之内。效力性判定法理逻辑恰恰不当泛化无效行政行为，将所谓的“合法无效行政行为”纳入无效行政行为的范畴，此举无疑会与行政诉讼合法性审查原则相抵牾。我国《行政诉讼法》第75条不仅确立了重大且明显违法作为无效行政行为的概括判定标准，而且确立了实施主体不具有行政主体资格和没有依据两种类型作为无效行政行为的列举判定标准。效力性判定法理逻辑以行政行为有效性要件为基础，其逻辑在于将有效和无效作为正题和反题处理，不符合有效性要件则构成无效。行政行为必须满足所有有效条件才能成为有效行政行为，而行政行为只需要满足一种无效情形便可成为无效行政行为，这种“多”与“一”的不对应性显然已经超出了哲学上的对应范畴。也就是说，行政行为效力性判定法理逻辑的漏洞在于，行政行为有效性要件的缺损并非一定构成无效行政行为。违法行政行为亦可能是有效行政行为，有效行政行为亦可能是违法行政行为；违法行政行为在未被有权机关撤销前一直有效，在被有权机关撤销后则为无效。因此，效力性判定法理逻辑与《行政诉讼法》第75条的规定格格不入，有效性要件的判定和合法性要件的判定相互冲突，将有可能导致第75条建立起的重大且明显违法的判定标准面临无法适用的境况。效力性判定的逻辑前提建立在意思主义调整模式之上，但意思主义调整模式并非行政法调整关系的常态。法定主义调整模式和意思主义调整模式是理论上对行政法调整关系的一种区分，其划分标准可以通俗地表述为，法定主义调整模式意味着行政主体的行为方式是法无授权不可为，意思主义调整模式意味着行政主体的行为方式是法无禁止即可为。通过对法定主义调整模式和意思主义调整模式通俗的解读可以发现，意思主义调整模式并非行政法调整关系的常态。现如今经济社会发展迅速，法律法规的规定已经滞后于诸多领域的科技发展，以滞后的法律法规应对新形势新问题已经成为一个不得不面对的课题。但这也绝不是行政权在没有任何法律规定情形下可以依其自身意思随意行使的理由。“行政法规则是一种以设计和实施为中心的规则，管理我们如何生活以及在经济、政治、文化方面我们如何行事的法规。”公权力的行使必须在法律框架内运行，法定主义调整模式才是行政法调整关系的正途。行政行为效力性判定并非以行政行为是否生效为基础，其实质取决于行政行为效力究竟是什么。阿列克希认为，效力的概念具有社会学、伦理学和法学三个维度，社会学维度上的效力是根据一条规范在社会上是否被遵守来判断，伦理学维度上的效力是根据一条规范在道德上是否正当来判断，而法学维度上的效力则不同，它包含了社会学维度上的效力和伦理学维度上的效力，既包括一条规范是否被遵守的判断又包括一条规范在道德上是否正当的判断。凯尔森认为，法律的效力和实效之间是不同的，法律效力是一种应然效力，法律被制定出来则要求人们应当按照法律要求规范自己的行为，而法律实效是一种实然效力，法律在实际运行过程中得到了人们的切实遵守，效力是法律本身的一种特性，实效并非法律本身的一种特性。效力性判定法理逻辑将效力问题的实质概括为行政行为是否符合生效要件，实质上是在实效的意义上在使用效力这个概念。生效要件意味着应然的法律行为效力在实然意义上的实现，即法律行为设定的权利和义务开始逐一兑现。置言之，行政行为的生效要件指的是行政行为是否具有实效。无效行政行为中所指的“效力”实际上是一种应然效力而非实然效果。根据行政法学理，无效行政行为不可能具有法律效力，因为其是自始无效、绝对无效和当然无效的。然而，无效行政行为是否会引起事实上的法律效果呢？回答是肯定的。由婚姻登记无效行政行为引起的人身、财产等方面的诉讼纠纷在司法实践中屡见不鲜。行政行为的效力性判定和民事行为的效力性判定虽说同为法律效力的评价，但并不能等而视之。行政行为遵循法定主义调整模式，民事行为遵循意思主义调整模式。我国《民法典》第153条、第154条对民事法律行为的无效进行了规定，明确规定了导致民事法律行为无效的三种情形：违反法律行政法规的强制性规定、违背公序良俗、行为人与相对人恶意串通损害他人合法权益的。上述法律规定为民事法律关系的参与主体准确判定无效民事法律行为提供了清晰的依据。相较而言，我国目前尚未制定统一的行政程序法，关于行政行为法律效力问题并无明文法律依据，导致效力性判定缺乏实定法上的支持。由于缺乏法律上的明确依据，一般公众无法对行政行为效力是否无效作出准确判定。“一般公众的认知能力”是指公众中大多数人所具有的认知能力，并不是少部分认知能力特别高的人，也不是少部分认知能力特别低的人，而人群中普遍的、中等的认知水平，代表了普通人的看法。一般公众并非法律上客观化的一个概念，而是基于实践所拟制出来的主体，相当于法理学上拟制的“理性人”的概念。对于这个拟制出来的“一般公众”的概念，我们既不能对其要求太高，同时也应当防止对其要求过低。“重大且明显违法”的行政行为具有严重的侵犯性和突出的明显性，因此相对较为容易进行判定，一般公众可以结合法律规定情形和自身的经验知识作出判定。但是，以行政行为有效性要件作为标准的效力性判定，由于缺乏明确法律依据并且基于学理逻辑的推演，以一般公众的认知能力难以从不符合有效性要件即为无效这一路径中辨别出无效行政行为。三、行政行为合法性判定法理逻辑的证成行政行为合法性判定法理逻辑建构在行政行为合法性要件判定基础之上，以法定主义调整方式为指引，其判定路径为“行政行为→违法行政行为→无效行政行为”，符合行政行为合法性要件的即为合法行政行为，不符合行政行为合法性要件的即为违法行政行为，违法行政行为达到“重大且明显违法”程度的则为无效行政行为。 在德国法中，行政行为从“违法”（Rechtswidrigkeit）到“无效”（Nichtigkeit）是一个强度逐渐变化的过程。无论是在德国行政法学理论上还是立法上，行政行为一词的使用与我国具体行政行为的涵义是相同的。无效行政行为也仅是在具体行政行为维度上进行讨论，没有扩展到抽象行政行为范畴。尽管我国学理上在描述无效行政行为时并没有明确界定在具体行政行为维度上，但是关于行政行为效力包括的公定力、确定力、拘束力和执行力的内容均指向具体行政行为。我国行政诉讼法虽然将原来使用的“具体行政行为”概念扩展到“行政行为”概念，但是确认无效判决的适用对象仍然停留在具体行政行为的维度。如果没有因为明显和严重的违法而例外的无效，行政行为原则上随着它的公布发生法律效力。行政行为一经作出即推定为有效，行政相对人需配合行政主体执行行政行为，以此保证国家秩序的正常运转，这是秩序的要求，也是法安定性原则的需求。但是，总是有部分行政行为属于具有“病症”的行政行为，即违法行政行为。在“靖江市新宇建设有限公司诉靖江市水利局行政强制决定案”中，被告针对原告违法行为未作出行政决定，径行依据行政强制法规定作出行政强制决定，且未举证证明本案属于防洪法规定的情形，符合有关行政行为无效的规定。该案行政强制决定系在没有基础行政行为的情形下作出的，属于无效行政行为，如若得到执行必然造成不可逆的财产损害。在秩序和正义法律价值的判断和选择上，天平倾向了正义价值的一侧。换言之，无效行政行为是基于法安定性原则和个案正义进行利益衡量的结果，其制度原理基础在于对严重违法行政行为的不容忍。行政行为的合法性要件判定所要达到的目的恰恰亦是对严重违法行政行为的排除，因此，两者的构成逻辑具有一致性。无效行政行为判定，究竟应当坚持形式正义还是实质正义？如果坚持形式正义，那么无论何种行政行为在未被有权机关确认前均属于有效。如果坚持实质正义，那么当行政行为的违法已经极其严重时，此行政行为应当归属于无效行政行为。不容忽视的是，无论是坚持形式正义抑或实质正义，行政行为是否构成无效的判定标准都与法律相挂钩。无效行政行为的判定正是建立在是否合乎法律规范的判定之上，当行政行为违背法律规范，已达到一般公众无法容忍的地步，理所当然应当确认为无效行政行为。“与德日两国的情况不同，我国行政诉讼法是以行政行为的合法性审查为原则、以行政行为为核心概念建构起来的。”我国行政诉讼以合法性审查为基本原则，具体来说包括两个层面的含义：一是指法院对行政主体作出的行政行为具有司法审查权，即行政诉讼过程中司法权有权对行政权进行审查；二是法院对被诉行政行为审查具有一定限度，即是行政行为的合法性，即行政行为是否严格按照法律规定的范围、方式、内容、程序以及职权运行。与之相应，无效行政行为的判定建构在行政行为合法性判定的基础上，正是与行政诉讼法合法性审查原则相契合，满足了司法审查的要求，根据合法性审查原则逐一审查行政行为构成要件，发现重大且明显违法的无效行政行为。《行政诉讼法》第75条是对诉讼判决类型的进一步完善，行政行为确认无效之诉体现的是由法安定性向实质正义倾斜的价值内核。该条文以概括和列举两种方式确立了无效行政行为的判定标准。一种列举标准是行政行为实施主体不具有行政主体资格。在“苏州市封氏农业生态科技有限公司与苏州市相城区农业局行政许可案”中，法院认为，苏州市相城区兽医卫生监督所作为未依法成立的机构，不具有作出注销动物防疫条件合格证的法定职权，其以自己的名义作出的注销动物防疫合格证的行为被确认无效符合法律规定。另一种列举标准是没有依据。在“大连花园口经济区明阳街道办事处与孙祥阳征地补偿上诉案”中，法院认为，两份征收补偿协议明显缺乏法律规范依据，属于重大且明显的违法情形之一，应当判决确认案涉行政协议无效。《行政诉讼法司法解释》第99条中还增加了“行政行为的内容客观上不可能实施”。在“王忠克诉敦化市江南镇人民政府房屋登记案”中，法院认为，涉案房屋在2011年被诉行政行为作出前已经灭失，被诉行政行为是一个已经在事实和法律上已经消灭的房屋办理物权转移登记应属无效的行政行为。从上述规定和司法判例不难看出，无效行政行为的判定可以从类型和程度两个维度展开：一是从类型维度而言，无效行政行为属于违法行政行为中的一种类型，而非其他独立的行政行为范畴；二是从程度维度而言，违法行政行为构成无效行政行为需满足违法程度的构成要件，即必须属于“重大且明显违法”。司法是通过演绎推理适用法律的过程，遵循着“大前提+小前提+结论”的适用逻辑，大前提即法律规范，小前提即个案事实，结论即法律规范涵摄个案事实的结果，将“纸面上的法”转化为“行动中的法”。美国大法官卡多佐形象地将司法过程比喻为“司法造币厂”，根据特定机制把各种行为模式铸造成“法律的货币”，这些“法律的货币”可以在法律王国之中自由流通。无论如何，在既有立法上已经明确规定了无效行政行为判定标准的背景下，在法律没有修改之前，司法仍然必须遵循现行法律规范的内容。无效行政行为的判定需继续遵循行政诉讼法中关于重大且明显违法判定标准的规定。司法实践亦会通过法律解释和法律续造等方式不断发展法律规范的内涵和外延，从而使得法律规范能够适应实践的发展和变迁。《行政诉讼法》第75条中“重大且明显违法”亦随着司法实践逐渐丰富其内涵和外延。最高人民法院在“吉林郭尔罗斯农村商业银行股份有限公司、宁夏回族自治区吴忠市利通区人民政府乡政府再审审查案”中将违背地域专属管辖、无法辨认作出行政机关、未依法作成书面决定、行政行为的实施可能导致犯罪等情形作为《行政诉讼法》第75条中未明文列举的“其他重大且明显违法的情形”。从司法实践来看，法院在对行政行为审查过程中秉持合法性审查原则，从行政行为作出的职权、法律适用、形式、程序、定性裁量等多个方面对行政行为合法性加以判定，最终作出驳回诉讼请求、撤销、确认违法或者确认无效等判决。事实上，在新行政诉讼法修订确认无效判决条款之前，早有学者研究指出，最高人民法院在探索无效行政行为判定标准上已形成了“重大且明显违法”的制度雏形，而且对无效行政行为不具有行政行为效力形成了相应的排除机制。从中可以看出，法院一直以来都是遵循行政行为合法性判定的极端形式——“重大且明显违法”判定标准作为无效行政行为的判定标准。拉德布鲁赫强调，法律实质上不仅仅是欲然和应然，而且还是民众生活中一种实际有效的力量，一项法律只有在它所适用的绝大多数案件中能切实可行时，才会“产生效力”。我国学者张淑芳指出，法律不仅是国家意志的体现，而且也是人民意志的体现，法律在社会规制过程中必须具有威严，当然也要得到全社会的认可和拥护。由此可见，法律要具有实效性，必须取得社会公众的认同，社会公众即是生活在社会中的一般公众，也就是社会生活中的绝大多数人。时至今日，法律作为一种社会行为的准则已无异议，法律的制定除了经过详细的论证立法，还需要经过严格的“三读”程序。应当来说，法律一经公布实施，即对所有人有效，任何人不能以“不知法”而抗拒执法。因此，《行政诉讼法》第75条业已确定了无效行政行为判定标准，一般公众也应当知悉重大且明显违法的判定标准，在行政行为的判定过程中可以加以运用。司法认知一直是诉讼法学领域的一项制度，“重大且明显违法”判定标准具有被一般公众认知的可能性。比如《美国联邦证据法》第201条规定，审判上认知的事实必须不会引起合理争执的事实。《美国行政程序法》第556条规定，当行政裁决取决于对证据案卷之外的重要事实的行政认知时，当事人有权通过及时提出申请，获取证明相反事实的机会。司法认知代表着法官对于具体案件事实和法律的通常看法，行政认知和司法认知类似，代表着行政主体对于具体案件事实和法律的看法。“重大且明显违法”判定标准已经成为行政诉讼法上的一项制度，司法实践中已有诸多裁判案件，法院对此判定标准的认知已趋于理性和客观。由于行政复议法中并无类似规定，行政主体有无运用此判定标准据此作出决定难以考证。然而，行政主体对于一般违法行政行为已经可以作出判定，根据举轻以明重原则，对于重大且明显违法的行政行为自然具有认知可能性。一般公众认知、司法认知和行政认知既有联系又有区别，其联系在于认知的基础事实三者之间是共同的，区别在于司法认知和行政认知由于具有专业知识支撑，通常高于一般公众认知。但就无效行政行为判定而言，由于其属于行政行为最为严重而且明显违法的极端情形，一般公众对于无效行政行为应当具有认知可能性。之所以确定“重大且明显违法”作为无效行政行为判定标准，其原因之一在于其判定基准选取的是一般公众的普通认知，无效行政行为应属违法行政行为中最容易判定和识别的类型。行政行为合法性判定法理逻辑为无效行政行为的判定提供了方法论参考，无效行政行为的判定可遵循“行政行为→违法行政行为→无效行政行为”的路径展开。准确将该法理逻辑运用到无效行政行为判定的司法实践离不开对行政诉讼法法律条款的深刻理解。总体而言，行政行为合法性判定法理逻辑的适用路径可具体划分为三个环节：第一环节，行政行为判定环节。无效行政行为的判定以行政行为成立为起点。在行政诉讼法意义上来说，系争行政行为应当属于《行政诉讼法》第12条所指的人民法院受案范围，并且不属于《行政诉讼法》第13条的人民法院不予受理的范围。如果系争行政行为成立且属于受案范围，则进入下一个环节。第二环节，违法行政行为判定环节。系争行政行为应属于违法行政行为范畴。判断系争行政行为是否属于违法行政行为可从行政行为作出的主体、职权、程序、内容、依据等方面分析，如果在任何一个方面不符合法律法规规章的要求，则涉嫌构成违法行政行为。第三环节，无效行政行为判定环节。违法行政行为的违法程度应属于确认无效判决所列的重大且明显违法情形。此时，应结合《行政诉讼法》第75条和相关司法解释的规定，判断系争违法行政行为是否属于确认无效判决所列情形或者其违法程度已然构成重大且明显违法。需要注意的是，关于违法行政行为的违法程度判断应优先对照行政诉讼法及司法解释中的列举标准，在列举标准无法准确对应的情况下方可适用重大且明显违法的概括标准，重大且明显违法的判断暗含了一般公众认知能力的预设，而非法律专业人士的专业判断。结语无效行政行为在不同语境下往往展现出大相径庭的含义，其原因也许是论述者的无意为之，而其根源在于无效行政行为概念本身以及其判定逻辑和标准上的复杂性。无效行政行为效力性判定和合法性判定两种法理逻辑的探讨着眼于行政行为有效性要件和合法性要件的构成原理，剖析其深层价值导向、论证逻辑、判定机制，从不同角度重新诠释了行政行为向无效行政行为转捩的内在机理。相较于以意思主义调整模式为指引的行政行为效力性判定法理逻辑，植根于法定主义调整模式的行政行为合法性判定法理逻辑显然与我国的司法实践经验和一般公众认知更加契合。无效行政行为判定法理逻辑的探寻并非自设命题的臆想，而是试图穿透无效行政行为概念迷雾的一次尝试，有助于无效行政行为在司法实践中被准确判定。
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