 作者简介：刘文凯，南京审计大学法学院讲师。文章来源：《政法论坛》2023年第3期，转自政法论坛公号。注释及参考文献已略，引用请以原文为准。摘要一、问题的提出伴随社会信用体系建设的不断推进，信用行政惩戒这一新型行政方式逐渐步入行政法治视野之中。将一种新型行政方式纳入法治轨道是行政法学的重要任务，而要将其纳入法治轨道，对其进行定性又是无可回避的首要问题。对此，我国学者从信用行政惩戒与传统行政行为关系的视角提出多种定性学说。其中，“行政处罚说”支持者最多，也最具代表性。 二、信用行政惩戒的概念、特征与类型三、信用行政惩戒与行政处罚的区别信用行政惩戒虽在外在特征上与行政处罚具有一定相似性，但在内在机理上却与行政处罚存在根本区别，二者不可混为一谈。 （一）行政任务不同 从行政法治发展脉络来看，行政处罚作为一种典型行政行为早在自由法治国时期就已确立。受自由主义法治理念影响，传统行政行为所承载的主要是以公民基本权利保障为核心的“保护性”行政任务。为防止行政主体逾越“保护红线”，对社会造成不当干预，传统法治国家往往将行政权的行使限缩在有限且必要的“危险消除”范围内。是故，行政处罚看似是行政主体主动对违反行政管理秩序者作出的制裁，但本质却是一种为保护其他社会主体合法权益、维护社会秩序，非必要不实施的消极行政。消极行政在很大程度上实现了把权力关进笼子里的目标，但反过来也严重束缚了行政权的作用发挥。随着经济社会的不断发展，人们愈加深刻地认识到仅凭自身努力其实并不能很好地满足生产生活的实际需要，社会结构性的整体问题必须由国家承担提供服务的积极义务。由此，便产生了满足社会成员对公共物品和公共服务需求的“生产性国家”理念。“生产性国家”理念的诞生极大地刺激了行政任务的扩张，而行政任务的扩张则又促进了服务行政的兴起。 在全球视野下，现代信用体系的发端最早可追溯至19世纪30年代，但其兴起则主要集中于20世纪70年代以后。在西方国家，现代信用体系是市场经济发展到信用经济阶段产生的一种经济装置。它的作用主要是促进市场主体对交易信息的充分掌握，帮助市场交易者防范因信息不对称而产生的投机主义和逆向选择风险，进而增强社会信任、降低交易成本。由于信用风险防范并非是传统行政国家当然应当承担的消极性保护义务，而是一种保护之外的积极性服务，因此，西方现代信用体系的运行也主要是以信用服务机构提供市场性服务的方式得以实现。基于社会转型的现实需要、信用文化的根本差异以及社会发展条件的种种限制，我国的社会信用体系建设具有显著的全面性、政府主导性、德法兼顾性和先行先试性等特色。中国特色的社会信用体系在将市场自发的信用服务体系建设转变为一项国家行政任务的同时，也给我国的现代信用体系建设增添了不少“行政监管”色彩。于是，便很容易产生将政府在社会信用体系建设和运行中的各种行为与传统行政管理手段等同视之的后果。然而，市场自发和政府主导本质上只是发展模式和运作方式不同，它们并不会对现代信用体系的服务属性产生根本影响。因此，应当以“生产性国家”理念看待我国的社会信用体系建设，从“服务行政”视角把握信用行政惩戒。 （二）行政目的不同 在行政任务上，行政处罚属于秩序行政，当无异议。但是，行政处罚之目的究竟为何，在理论上不无争议。这一方面涉及行政处罚与刑罚的关系，另一方面涉及行政处罚与其他行政行为的区分。我国台湾地区学者曾就刑罚与行政罚之区别进行过深入讨论，指出“惟二者并非本质上有绝对之不同”，二者仅是反道德或反伦理之程度或其对社会之损害或危险程度有所不同，主张采用罪刑法定、处罚法定的形式标准对其进行界分。据此可知，行政处罚和刑罚在理论上具有高度同源性。关于行政处罚与其他行政行为的区分，我国大陆地区学者有过广泛讨论，并已形成基本共识。即行政处罚与其他行政行为的区别并不全然在于其以相对人违法为前提、以不利益性为手段的法律特征，而在于“制裁性”或“报应性”的行政目的。众所周知，法律制裁和报应主义是刑罚的本质特征。所以，无论是从行政处罚与刑罚的关系，还是行政处罚与其他行政行为的区分来看，其目的都是较为明确且互为一致的。而所谓报应，即是“对过去已经发生的违法行为施加的一种打击和报复，着眼于过去，而不是未来的预防或恢复”。 与传统保护性行政任务不同，我国社会信用体系建设所承载的是一种积极的生产性义务。这种生产性义务主要表现为国家不是为了消极地保护公民遭受危险的个人权利，而是通过建构现代信用体系为社会各领域交易合作者提供信息支撑，帮助其规避失信风险、增进其利益的更好实现。信用行政惩戒作为社会信用体系的核心运行机制之一，虽然具有对失信者进行限制和向公众提供服务的双重面向，但其本质上所秉持的仍是一种生产性国家理念。因为，从信用信息归集来看，其所归集的均是已经处理过了的违法违约信息。而保护性的行政任务其实已经为这些信息所包含的国家行为所实现。譬如，甲闯红灯和乙不履行合同的行为只能算是信息，但不属于信用信息。信用信息必须客观真实、准确无误地反映信息主体的“信用”状况。而要反映信息主体的“信用”状况，相关信息就必须真实、准确、完整地反映一个信用事件。是故，只有甲闯红灯受到行政处罚且不存在争议、乙违约法院作出判决的信息方才构成信用信息。基于信用信息的法律特性可知，信用行政惩戒的目的并不在于对信息主体过往的失信行为进行制裁或者报复，而是以之为基础判断信息主体的整体失信状态以及失信风险大小，从而针对性地采取措施，防止其对社会造成再次伤害。由此，信用行政惩戒是服务性和预防性的，同时也是面向未来的。 （三）理论基础不同 基于行政任务和行政目的不同，它们的理论基础也存在明显差异。行政处罚的理论基础主要涉及三个层面：第一，在行为目的上，遵循的是报应性理论；第二，在行为运行上，遵循的是行政管理理论；第三，在行为方式上，遵循的高权行政理论。作为对违反行政管理秩序的现时报复，行政处罚具有明显的一次性和惩罚性特征；作为行政主体对相对人的管理手段，行政处罚形成的往往是单向性的双边法律关系；而作为一种高权行政，行政处罚具有干预力度强、规制成本高和规制效率低等特点。 与行政处罚相对，信用行政惩戒的理论基础包括：其一，在行为目的上，遵循的是信息不对称理论和博弈论；其二，在行为运行上，遵循的是公共治理理论；其三，在行为方式上，遵循的是信息规制理论。信息不对称理论主要是从揭露问题的角度，剖析失信风险产生的原因、机理以及信息对于促进交易公平、增进社会信任的重要作用。而博弈论则侧重于从解决问题的角度，提出摆脱“囚徒困境”、遏制失信风险的策略和方法。信用行政惩戒作为社会信用体系的运行机制，其核心要义便在于通过信息主体信用信息的归集、评价与应用，将失信主体与交易合作对象的一次博弈转变为其与社会全体的多次重复博弈，从而使其一处失信、处处受限。相较于较为封闭的行政管理理论，公共治理理论更加强调治理主体的多元性、治理结构的开放性以及治理资源的统合性。所谓“一处失信、处处受限”绝非行政主体一己之力即可为之，信用行政惩戒本身就是一个社会治理资源统合的协同治理系统。这其中，既包含行政主体之间的协同，也囊括行政主体与信用服务机构的协同，还涉及行政主体与社会公众的协同。由此，它所形成的是多向性的多边法律关系。作为一种新型信息行政，信息规制理论为其提供了重要支撑。信息规制是现代信息技术与行政规制手段相结合的产物。“政府发掘以'信用’为核心的一系列监管工具，与信息时代政府任务的变迁具有深刻关联。”信息规制是一个涵盖信息生产—分级—披露—传播—反馈的制度系统。它的各个环节虽由不同主体操控，但因其有效性对信息的高效率流通具有高度依赖性，所以必须将其作为一个有机整体加以看待。与传统规制手段相比，信息规制通常具有对私权干预弱、规制成本低和规制效率高等优势。 （四）运行规律不同 虽然任何行政行为均包含事实调查、事实认定和作出决定三大要素，但是由于该“事实”到底是某个“特定事件”还是一种“整体状态”会对行政行为的运行规律产生重要影响，因而可暂且将其归为“事件行政”和“状态行政”两种类型。作为对特定违法行为的行政报复，行政处罚是一种事件行政。所谓事件行政，是指为维护秩序、消除危险，由依法履职的行政主体针对某个特定法律事件，就有关事实进行调查、认定，并根据法律规定作出决定的行政活动。由于事件行政往往遵循的是“就事论事”的对应性逻辑，因此其一般具有事实特定、过程单一以及后果固定等特点。在传统行政体系中，事件行政占据主导地位。但是，随着现代行政方式的多样化和复杂化发展，具有预防性、服务性和综合性的状态行政也逐渐崭露头角。其中，信用行政惩戒便是一例。所谓状态行政，是指为促进发展、达成某种风险预防目的，组织多方力量对社会主体一系列可能存在风险的法律事件信息进行收集归集、综合研判，并采取针对性预防措施的行政活动。由于状态行政遵循的是“就此事论他事”的预判性逻辑，且“状态”相较于“事件”具有整体性、复杂性和动态性，因此它多具有事实整合、过程复杂以及后果可变等特点。 基于状态行政与事件行政的差异，信用行政惩戒与行政处罚在运行规律上存在明显区别。首先，信用行政惩戒的信用信息归集并不在于对某个尚未处理的违法事实进行调查以为实施相应法律制裁收集证据，而是在于为确定信息主体的失信状态，判断其是否失信以及失信风险大小，提供信息支撑。其次，信用行政惩戒的信用信息评价并非是对某个特定法律事实的规范性认定，而是对一系列法律事件信息所作的风险性预测。行政处罚的事实认定本质上是一种从规范到事实的涵摄过程，但信用行政惩戒的信用信息评价则是一种从事件到风险的测量过程。最后，信用行政惩戒的惩戒措施选择并非简单贯彻的是合法与合比例的对应性逻辑，而是必须遵循风险行政的关联性逻辑。这意味着，信用行政惩戒采取的惩戒措施不仅要与失信风险大小相适应，而且要与具体的失信领域和失信类型相关联。此外，由于事件具有既定性，状态具有动态性，行政处罚不可修复，但信用行政惩戒可以修复。 （五）责任属性不同 “一事不再罚”是行政处罚责任追究的核心原则。行政法上“一事不再罚”究竟是何含义，在理论上一直存有争议。一种观点认为，它是指对相对人的同一行为，不得以同一事实和依据，给予两次以上行政处罚。另一种观点认为，其指的就是“一事不再罚款”，不包括其他不利惩处的同时使用。目前，就信用行政惩戒是否违反一事不再罚的问题，行政处罚说要么未予讨论，要么秉持后者。例如，有学者认为在进行失信惩戒时，宜对“一事不再罚”作限缩解释，在不违反“一事不再罚款”的前提下，行政机关是“多罚”而非“再罚”。“一次处罚”并非指的是“一种处罚”。在一次处罚中可有多种处罚方式，因失信惩戒没有罚款这一种类，所以无需为违反“一事不再罚”而过于担忧。 就对“一事不再罚”作狭义解释以破除信用行政惩戒定性障碍的问题，笔者认为有必要通过一个具体案例予以澄清。例如某企业存在一次生产销售严重损害身体健康产品的行为，A机关对其作出吊销许可证的行政处罚，从此这一企业便销声匿迹。之后，同一法定代表人和同批股东又成立了一家新的生产销售同类产品的公司，B机关能否在没有证据证明其有新违法行为的情形下，根据其之前的违法行为再次作出行政处罚？该种情形下，如果B机关果真再次作出行政处罚，大概率我们会认为行政机关违反了“一事不再罚”。所以，“一事不再罚”并非仅适用于“罚款”，它其实是一个与刑事法领域相通的、禁止针对同一事实或行为进行重复处置的原则。仍以此为例，信用行政惩戒便不受“一事不再罚”的限制。针对上述情形，行政机关完全可以根据其过往的严重失信情形而采取禁止其入市的措施。但这并非是因为信用行政惩戒没有“惩罚性”或“罚款项”，而是因为其与行政处罚追究的法律责任各不相同。具体而言，行政处罚追究的是第一性的违法责任（危险消除），而信用行政惩戒追究的则是第一性违法责任所衍生的第二性信誉责任（风险预防）。二者虽关系密切，但作为基础行为的行政处罚所处理的违法事件，毋宁只是信用行政惩戒的一种失信信息来源，而非信用行政惩戒本身。 四、信用行政惩戒是一种新型行政行为通过以上分析可知，信用行政惩戒并非行政处罚新的表现形式，而是风格迥异的新型行政方式。二者虽存在关联，但实际是双轨并行而非互为隶属的关系。推此及彼，信用行政惩戒与行政处罚的区隔同样也存在于其与其他传统行政行为之间。于此情形，应考虑通过行政行为体系发展，将其定性为一种新型行政行为。 （一）信用行政惩戒与其他传统行政行为的区隔 除行政处罚说之外，学界还提出了行政强制说、行政确认说和行政事实行为说。其中，行政强制说又分为行政强制措施说和行政强制执行说，行政事实行为说又分为信息公开说和行政指导说。行政强制措施说主要针对的是信用行政惩戒中的加强监管类措施。将加强监管类措施定性为行政强制措施，概因其具有预防风险之功能。行政强制执行说主要针对的是“违法事实公布”，即“黑名单”措施。有关学者将“违法事实公布”定性为行政强制执行，是基于它具有给被公布者施加精神压力，促使其履行法定义务的功能。行政确认说指向的也是“行政黑名单”。此观点认为，行政黑名单针对的失信事实建立在先前的行政处罚、行政强制等基础行为之上。基础行为是对违法行为的惩戒与处理，其效力面向过去；行政黑名单是对既往违法行为整体评估后得出的信用结论报告，其目的在于对被监管对象未来权益进行限制。所以，它不是基础行为的组成部分，而是一个相对独立的行政确认行为。相较于主要聚焦被惩戒对象的行政强制说和行政确认说，行政事实行为说更多是把研究重心放在了社会公众视角上。信息公开说认为，根据“黑名单”公布对象不同，其性质可从社会公众和相对人两个视角进行分析。当其面向社会公众发布时，属于应当主动公开的政府信息；当其面向相对人发布时，虽客观会对其声誉造成贬损，但却并非行政机关主观意思表示所致，所以仍是行政机关履行信息公开义务的行政事实行为。行政指导说指出，类似黑名单等失信惩戒行为，遵循的是国家辅助性原则——政府虽应尽量减少对市场的干预，但仍可以引导、劝告、建议等灵活柔和的行政指导方式实现行政任务。 以上学说同样是从信用行政惩戒与传统行政行为关系的视角为理论界和实务界提供智识。但是，相较于主流的行政处罚说，其缺陷更为明显。首先，信用行政惩戒中的加强监管类措施虽然具有预防风险之功能，但是预防风险不同于预防危险，它不以“紧急性”为前提，也不以“暂时性”为限制。其次，信用行政惩戒中的黑名单措施的确具有促进相对人履行法定义务的客观效果，但其并非是对已受损法律秩序的恢复，而是对未来法律秩序再遭破坏的防范。它既不以相对人存在先在义务为前提，也不以相关义务之实现为终结条件。再次，行政确认说虽然厘清了基础行为与信用行政惩戒双轨并行的外部关系，但其忽视了信用行政惩戒多阶段的内部构造。不可否认，在将失信主体列入黑名单之前，当然要对其失信状态进行综合评价，从而生成一份信用结论报告。但这并不是作为信用行政惩戒决定之黑名单的功能，而是作为事实认定之信用行政评价的体现。然而，即便是信用行政评价，也与行政确认存在显著差异。具体而言，行政确认是对法律事实或法律关系作出的客观性认定，它的核心在于“确认”。但信用行政评价则是对信息主体失信状态进行的主体性评价，它的核心是“评价”。通常情况下，行政确认不会对相对人既有权益产生实质影响，但信用行政评价却时常是以信息主体的信用等级升降或信用积分增减为表现形态。最后，行政事实行为说虽然看到了信用行政惩戒服务行政的本质属性，但却忽视了其对信息主体造成的实际影响。判断某一行为是否属于行政事实行为，不应直接以其对不特定人产生的积极影响为依据，而应首先考察其是否对特定人造成了针对性的不利负担。综上，信用行政惩戒与传统行政行为存在本质区别，既有行政行为体系难以涵盖信用行政惩戒。 （二）通过行政行为体系发展吸纳信用行政惩戒 根据行政决定的典型特征，通过提取公因式的方式建构行政行为体系，是行政行为形式论的重要贡献。然而，伴随行政任务的扩张和行政方式的多样化发展，其缺陷亦应受到重视。首先，仅关注行政行为末端各种行政措施外在特征的行政行为形式论是一种“以局部涵盖整体”的行政法学方法论。由于它缺乏对现实行政的整体性考察，因而很容易产生“盲人摸象”式的理论碎片化弊端。其次，对特定时代行政现象以提取公因式方式所形成的行政行为体系是一种“以不变应万变”的静态封闭体系。这一体系的形成虽然大幅简化了行政，为行政法治提供了阿基米德支点，但也阻塞了行政法体系吸纳新型行政方式的管道。最后，试图把所有行政现象都装入概念体系，进而推导出其所适用的法律规范体系的法治策略，带有明显的“模具化”色彩。该种抽象的法治策略虽可最大限度地维护行政法学理论和行政法律规范的权威，但容易忽视考察现实行政的法律特性，进而产生形式主义的弊端。 由于传统行政行为形式论根深蒂固、影响深远，因此在对信用行政惩戒进行定性时，便很容易受到其仅考察部分信用行政惩戒措施外在特征，再通过与传统行政行为类型进行比对，即确定其法律属性和法治框架的理论惯性影响。这一理论惯性影响，不仅导致学界出现了“公说公有理婆说婆有理”的学说乱象，而且有关结论也根本违背了信用行政惩戒的法律特性和运行规律。而在既有行政行为体系难以涵盖信用行政惩戒时，便应积极考虑“动态地回应行政任务的变化”，尝试通过行政行为体系发展吸纳信用行政惩戒。 事实上，传统行政行为形式论虽然抑制了新型行政方式的类型化，但是并未阻断行政行为体系的发展进程。譬如，行政协议和风险行政在我国的法治化便是在传统行政行为体系难以涵盖它们的情况下，经过学界的不懈努力和法律实践部门的不断探索，最终形成了二者的典型范式和法治框架。除此之外，行政约谈、数字行政、公私合作、行政担保等新型行政方式的类型化也仍在酝酿之中。然而，需要强调的是，新型行政方式越早被接受，就越有利于充分发掘其法律特性，进而完成其理论建构。伴随有关研究的不断深入，越来越多学者逐渐认识到相较于目前提出的分散化法治策略，将信用行政惩戒作为一类措施进行统一立法和统一规范可能更为合适。在此背景下，接受信用行政惩戒是一种新型行政行为，其实已经具备一定的社会共识基础。 五、一种新型行政行为的法治路径（一）行政法治功能由“控权论”迈向“形塑论” 受传统行政行为形式论影响，长期以来，我们谈及行政法治，通常强调的都是其控权功能，而很少关注其形塑功能。虽然在某种意义上，控权即是形塑，形塑亦是控权，二者均是为了实现权力的规范运行。但是，它们在立场和理念上仍有明显差异。具体而言，控权论主要是从单一规范主义立场对行政法治提出的要求，它秉持的是“有限政府”理念，主张限缩和控制行政权，把权力关进笼子里。而形塑论则是从“功能+规范”的复合主义立场对行政法治所作的改进，它契合的是“有为政府”理念，强调行政法治不只是为了控权，而是要及时回应社会现实需求，通过法治形塑能够实现新型行政任务的行政方式。控权论对行政权的扩张时常保持高度警惕，习惯运用既有的法治框架规束已经扩张的行政权。而形塑论对行政权的扩张则采取的是必要的认可态度，强调在保障新型行政任务能够得以实现的基础上，根据新型行政方式的法律特性，运用法治资源对之予以形塑。 基于立场和理念的不同，控权论与形塑论规范行政权的路径也存在区别。在控权论视域下，传统行政法体系即是根据行政行为类型所建构的一个个“法治模具”，行政现象唯有经过行政行为概念类型的嵌套方才能够进入它所属的法治领域，进而找到它应适用的法律规范体系。此种法治构造中，既有行政法学理论和行政法律规范被奉为圭臬。而在行政法体系与现实行政之间，则是一种“从规范到事实”的单向涵摄关系。这种单向涵摄的法治路径，只注重通过实证法为行政机关提供合法权力来源，司法的任务也仅在于把行政权禁锢在立法指令的范围内，从而忽视了对法律质量以及现实行政的全面深入考察，因而是一种“传送带”式的形式主义法治。 与控权论相比，形塑论动摇了既有行政法学理论与行政法律规范即为圭臬的形式主义法治观念。它首先承认行政法体系需伴随行政任务的扩张不断发展。“行政法体系的广度必须足以掌握当代行政任务的光谱。”“传统行政法学之所以受到批评，乃是因为它未能关注到行政任务，或将行政任务限缩在自由法治国危险预防的范围内。”在关注行政任务的行政法体系建构中，“行政法总论其实系一个秩序理念，指引着在个别行政法制度中所涉及越来越复杂的相关事件或连续性的演变方向以及其相称性的协助定位”。“各该领域的法律制度可作为建构一般行政法体系的基石，但前者又应以后者为准则。”换言之，行政法总论与各论既非一种只强调总论对各论进行单向涵摄的关系，也非一种只强调各论特性而脱离总论管控的关系，二者实际是频繁互动、相互促进的关系。行政法总论既发挥着形塑各论的纪律功能，同时也不断地从新的行政任务领域汲取营养，将有关共通性的规则体系归整为总论中的一般性原则和制度，进而稳定且持续地为各论提供指引。由此，在形塑论视域下，行政法体系不是封闭僵硬的模具厂，而是开放系统的知识库。既有行政法学理论和行政法律规范不再被奉为圭臬，而是解决行政法治问题的知识资源。它们为行政现象法治化所提供的不是一个个的法治模具，而是深度关联的参照系。行政法体系与现实行政之间也不再是从规范到事实的单向涵摄关系，而是一种规范与事实的交互观察关系。这种交互观察的法治路径，将法治工具与法治对象的相称性置于首位，既强调维护行政法体系的纪律功能，同时又尊重新行政领域的法律特性，是一种实质主义法治。 由控权论迈向形塑论，既是行政法治功能的拓展，亦是行政法治模式的变迁。“有限政府”时代需要消极控权的行政法，“有为政府”时代需要积极形塑的行政法。在控权与形塑之间，毋宁只是一种分工或转向，而非替代与瓦解。控权论适宜管控已经理论定型且法律规范体系完备的传统行政领域，形塑论则擅长应对尚未理论定型、法律规范体系亦不完备的新兴行政领域。 （二）通过行政法体系形塑信用行政惩戒 信用行政惩戒法治路径从控权论到形塑论的抉择，本质是行政法治策略从“削足适履”到“量体裁衣”的转变。如前所述，信用行政惩戒与传统行政行为存在显著差异。如果秉持控权论的立场，将传统行政行为类型及其法律规范体系奉为圭臬，那就不仅会因信用行政惩戒的人为阉割遗漏大量的法治问题，而且还会导致其彻底沦为一种传统的行政方式，从而使之丧失存在的价值和意义。该种“削足适履”的法治策略虽可短期见效，但难固其根本。相较于控权论，形塑论不仅打破了传统行政法体系封闭僵硬的固有形象，而且把行政法治的重心转移到了对现实行政的考察上来。当其面对信用行政惩戒的法治化问题时，它一方面要深度考察它的法律特性和法治需求，另一方面要积极探寻行政法体系中与之相称的法治工具，而这便是“量体裁衣”的形塑过程。然而，发掘信用行政惩戒的法律特性和法治需求，不能只是分散地考察部分信用行政惩戒措施的外在特征，而是必须遵循整体主义思路关注其行为属性，并深入行政过程把握其利益结构。探寻行政法体系中与之相称的法治工具，亦非直接适用既有的法律规范体系，而是根据行政法理念、原则以及制度所形成的参照体系，确定与其法律特性和法治需求相适应的规束手段。 在行为属性上，由于信用行政惩戒是“生产性国家”为促进经济社会发展而提供的一种公共服务，因此行政法体系形塑它的理念就应当是在保障其行政任务能够得以实现的基础上对其进行规范和控制。作为一种多阶段行政，信用行政惩戒要求行政法体系贯彻多阶段行政的法治原理，既注重其整体的法治化，亦顾及各阶段的法治化。作为一种侵害行政，信用行政惩戒需要行政法体系综合运用合法、合理以及程序正当原则，防止其对信息主体造成违法侵害。而作为一种新型信息行政，信用行政惩戒不仅要促进信息的高效率流通，而且要保障信息与失信风险、失信风险与惩戒措施存在关联，这就需要行政法体系启动行政效能原则和关联性原则对之进行建构。 行为属性与行政法体系的交互观察，可以基本确定行政法体系形塑信用行政惩戒的理念、原理和原则。而各阶段利益结构与行政法体系的交互观察则可初步呈现行政法体系形塑有关法律制度的具体方向。 信用信息归集法律关系主要涉及两个层面，即信用信息提供单位与信息主体的信息认定法律关系，以及信用信息提供单位与公共信用信息管理机关的信息报送法律关系。前者是外部法律关系，后者是内部法律关系。为保障信用信息归集、报送的质量和效率，保护信息主体的合法权益，行政法体系需从划定信用信息归集范围，保障信息提供单位提供的信息与信用存在关联；明确信息提供单位的“质量担保”责任，确保信用信息的真实性、准确性、完整性、最终性以及时效性；制定信用信息归集程序，保障信息主体知情权、参与权；界分信息提供单位和公共信用信息管理机关各自职责，保障信用信息安全和高效率流通等方面，建构信用信息归集法律制度。 信用信息评价法律关系主要存在于信用信息评价机关与信息主体之间。一方面，信用信息评价必须客观全面、公平公正，满足分级分类监管需求；另一方面，也要防止其对信息主体合法权益造成侵害。基于信用信息的多元性和信用风险测量的复杂性，行政法体系形塑信用信息评价法律制度必须诉诸选择科学合理的评价模式、制定专业规范的评价标准、设置与信用风险大小相符的分类等级以及关照信息主体合法权益的评价程序。 作出惩戒决定法律关系一般表现为具体执法机关参考信息主体失信状态对其采取信用行政惩戒措施。由于采取信用行政惩戒措施主要是为了防范信息主体的失信风险对社会造成再次伤害，因此行政法体系在对之形塑时，一方面要积极构建信用风险防范措施体系，促使其类型化；另一方面也要规范其适用条件、适用范围以及法律程序，实现其法定化。信用行政惩戒虽与行政处罚存在根本区别，但在其法定化方面，作为典型侵害行政的行政处罚措施体系仍可作为知识资源，提供一定参照。需要注意的是，此种参照应当是基于重要性保留阶梯理论所作的实质性参照，而非两大措施体系的外在形式参照。譬如，失信风险监管类措施对信息主体造成的不利影响较为轻微，因此可参照警告和罚款的保留位阶确定其创设权限。失信风险预警类措施虽然在外在形式上与警告、通报批评具有一定相似性，但是由于其不仅会对信息主体的声誉造成严重影响，而且还会产生对财产权和人身自由权进行限制的连锁反应，从而形成“开放式监狱”的法律效果，因此应将其确定为《立法法》第11条规定的法律保留事项。失信风险隔绝类措施虽在外在形式上与资格罚和行为罚存在差异，但在法律效果上却比较相似，因此可参照后者的保留位阶确定前者的创设权限。 |
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