【不动产登记或企业登记过程中行政机关的审查义务】如何认定行政机关在办理行政登记过程中是否尽到了审查义务?

【如何认定不动产登记及企业登记过程中的审查义务】如何认定行政机关在办理行政登记过程中是否尽到了审查义务?

问    题

如何认定行政机关在办理行政登记过程中是否尽到了审查义务?

解答精要

判定行政机关在行政登记过程中是否尽到合理审慎的审查义务，需要以法定职责和程序、行政机关的审查能力等为判断依据，对审查义务的标准进行适度区分。一般情况下行政机关在法定期限内依照法定程序，通过一般方法手段，排除行政登记所依据的相关材料可能存在的疑点和瑕疵，就可以认定其已经尽到审查义务。但当行政登记机关审查与其职能存在密切关联性的申请材料，且具备专业的鉴别能力时，就需要遵循较高的注意义务。

具体内容

行政登记是指有法定职权的行政主体根据行政相对人的申请，对依法必须登记的事项予以登记，从而确认“相对人某种法律地位、权利义务以及其他法律事实、法律关系的存在、变更或消灭”的行政行为，属于行政确认的范畴。

行政登记的基础事实并不需要行政机关的授权许可即可产生和存在，而行政登记行为仅仅是对基础事实进行确认，使行政相对人的权益或者资格具有公示性和公信力，以期保护行政相对人及善意第三人的合法权益，具有安全价值。在现代公共管理活动中，行政机关必须综合考虑公共利益、秩序稳定和行政效率，依法行政和高效行政都是公共利益得以实现的必要途径，行政机关在作出行政登记行为时，不能因为追求绝对排除错误或瑕疵而无限期审查，这就要求行政机关需要在有限的时间内采取适当的审查方式，作出客观真实的认定。

审查方式有形式审查和实质审查之分。形式审查是对审查申请人提交的材料的完备性、合法性的审查，以申请材料所反映的情况与法定的获得登记应具备的条件是否相符合为审查内容；实质审查是指对申请材料的真实性的审查，以申请材料本身所体现的事实情况与客观实际的事实情况是否一致为审查内容。我国现行法律规范并没有明确界定什么是“形式审查”、什么是“实质审查”，也未以“形式审查”和“实质审查”的用语对登记机关的审查职责进行规定，实质审查与形式审查其实是理论之争，无论采取何种审查方式，登记机关都应当严格依照法律规范设定的审查职责和程序，充分履行职责，保证登记的正确性和效率要求。例如，在企业登记领域，《企业登记程序规定》第3条规定：“企业登记机关依法对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，依法进行核实。”而在不动产登记领域，对于登记机关审查义务的规定，比企业登记领域更为细致和严格，根据《不动产登记暂行条例》第17条、第18条、第19条的规定，在受理阶段登记机关主要审查申请材料是否齐全、是否符合法定形式，符合这些条件的，予以受理；在受理之后，登记机关就要依照法定程序履行查验职责，特定情况下还要进行实地查看和调查。因此，登记机关的审慎审查义务是内容与形式的统一，实践中不宜对形式审查与实质审查作片面的、绝对的理解和机械地适用，而是要以“对立统一”和“具体问题具体分析”的哲学方法去全面理解、准确适用。登记机关的审查方式，应当根据不同的行政管理领域和不同的具体情形，严格依照法律规范的相应规定来执行，行政机关的审查义务也是据此厘定的。

判定行政机关是否尽到合理审慎的审查义务需要以其职责和审查能力为判断依据，对审查义务的标准进行区分。通常来说，行政机关只需遵循以普通人的经验能力能够达到的辨认真伪的水平，运用一般的方法手段，履行一般注意义务，即可认定行政机关进行了审慎审查，主观上不存在过错。例如行政机关在法定审查期限内，遵循法定的审查程序，审核申请材料的纸质载体（原件与复印件）、语言文字和前后逻辑联系，核对有关签名笔迹、印章、代理人的身份，就发现的有关疑点进行必要的询问及调查核实等，就可以认定其在进行登记审查时尽到了合理谨慎的审查义务。只有在根据一般的经验可以判断其真实性而未能辨别真伪的情形下，才认定行政机关未尽审慎审查义务。如未能发现申请人身份证照片与持证人明显不符，提交的文书材料上的公章、签字外观明显不一致的情形而错误登记等。

当行政机关审查与其专业职能存在密切关联性的申请材料，且具备一定的鉴别能力，在审查过程中就需要遵循高于一般人的特别注意义务，实行更加严格的审查标准。比如，不动产登记机关对于房地产权证书真伪性的审查，其审查义务的标准就应高于对其他机关。

由于行政登记的客观真实性取决于行政相对人提供的基础事实而非行政登记行为，因此登记机关的审慎审查义务更多的是指程序上的“核实”义务。登记机关只要履行了法定的核实程序，而非经过鉴定、勘验等特别手段，对申请材料反映的内容可能存在的真实性问题予以审查、排除疑点，就应当视为其尽到了审慎审查的职责。例如，及时就发现的疑点依照法定程序进行核实、询问申请人并依法制作询问笔录或派员进行实地查看。对于行政登记所依据申请材料的真实性问题及相关民事争议，根据不同情况，可选择在行政诉讼中一并解决，或者通过民事救济途径解决。

                 （撰稿：李奕萱）

来源：天津高院法官智典