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第十八条行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件,也可以由复议机关所在地人民法院管辖。经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若千人民法院跨行政区域管辖行政案件。[释义]本条是关于一般地域管辖和法院跨区域管辖的规定。本条为原法第17条,作了两处修改:一是删去了“复议机关改变原具体行政行为的”这一前提条件;二是增加了法院跨区域管辖的规定。原法第17条规定:“行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件,复议机关改变原具体行政行为的,也可以由复议机关所在地人民法院管辖。”这次修改,删去了“复议机关改变原具体行政行为的”。这主要是考虑修改后经复议的案件,复议机关都要当被告,复议机关无论是改变还是维持原行政行为,都要当被告,因此,没有必要在管辖问题上对复议决定是改变还是维持加以区分。公民、法人或者其他组织依法未经过复议直接向人民法院提起诉讼的案件,由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。地域管辖是根据人民法院的辖区来划分第一审行政案件的审判权。级别管辖解决的是案件由哪一级法院管辖,而地域管辖是进一步解决同级法院之间,特别是基层人民法院之间审理第一审行政案件的分工和权限。“原告就被告”是行政诉讼地域管辖的一般原则,经复议的案件,也适用这一原则。这样的制度设计主要是便于法院审查,人民法院在审理行政案件时调查、取证、执行主要在行政机关的所在地进行,由行政机关所在地人民法院管辖有利于审判。同时,能够避免行政机关异地奔波应诉,降低行政成本。大多数情况下,原告的居住地与作出行政行为的行政机关的所在地都同属于一个行政区域,由该辖区的人民法院管辖,也不会使原告负担过重。当然,由被诉行政机关所在地法院管辖也存在一些弊端,司法辖区与行政辖区合一,法院的财政供给受同级行政机关的控制,在现实中造成了一些地方保护主义问题。经复议的案件无论复议机关改变还是维持原行政行为,既可以由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖，也可以由复议机关所在地人民法院管辖,由当事人自行选择。这是地域管辖的特殊规定,赋予了当事人对管辖的选择权。根据新法第21条规定，两个法院都有管辖权的情况下，原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼,如果原告向两个法院都提起诉讼的,由最先立案的人民法院管辖。这样规定也体现了对原告权利的保护,方便当事人。需要注意的是这一规定与级别管辖的关系。假设当事人对A县国土部门作出的行政行为不服,又向A县人民政府申请行政复议,对复议决定仍不服提起诉讼。根据新法第15 条规定中级人民法院管辖县级人民政府作出行政行为的案件,但前述已说明不包括县人民政府所作的复议决定,因此该案应按照A县国土部门的级别,由基层人民法院管辖。无论是按照原行政行为的行政机关所在地管辖还是按照复议机关所在地管辖的原则,均应当由 A县基层人民法院管辖。在修改过程中，有的意见建议将“原告就被告”的一般地域管辖改为由原告选择,以解决行政审判的地方保护和行政干预但这一方案成本太高,有的行政机关可能需要到全国各地应诉耗费行政资源，从法院调查取证、审判执行的角度来看难度反而更大,因此未采纳这一建议。法院跨区域管辖行政案件的原则规定是本次修改新增内容。地方保护和行政干预,是行政诉讼制度运行不畅、行政审判困难重重的重要原因。如何解决这个问题,各地法院在管辖方面作了多方尝试,但无论是提级管辖,还是异地交叉管辖和相对集中管辖,探索的道路喜忧参半。本次修改,除了在适当扩大中级法院管辖第一审行政案件的范围增加请求上级法院指定管辖规定的同时,还为贯彻落实党的十八届三中全会决定中“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”以及“法院实行省以下人财物统管”的要求,以及十八届四中全会关于“最高人民法院设立巡回法庭,探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院”的要求,增加规定:经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。这一款规定有一个发展过程。(1)草案提出之初,有的意见提出,实践中各地法院已经开始探索异地交叉管辖和相对集中管辖,这种探索代表着一种将司法管辖区与行政区划相分离的改革方向，但探索的法律依据不是很充足,建议本次修法予以考虑。2013 年1月,相对集中管辖试点工作已经开展,实践中已经取得了较好效果,因此草案采纳了这一意见,规定:高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件。(2)2013 年11 月,党的十八届三中全会召开,提出了法院实行省以下人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。最高法院系统及有关方面认为草案的规定还不够充分,要为下一步成立专门法院提供法律依据,建议在总则中规定:必要时,最高人民法院可以设立跨行政区域的行政审判机构审理行政案件。对此进行了专门研究,本次修法要贯彻落实党的十八届三中全会决定中“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”的精神,这项改革的目标是明确的,但没有明确设立机构,因此实际上有不同的实施方案。小改方案是维持现有法院体制,省以下还是按行政区划设置两级法院来审理行政案件,法院不审本地行政案件。中改方案是将现有的铁路法院等改造成特别的普通法院,跨行政区划管辖行政案件。大改方案是将现有的铁路法院等改造成审理行政案件的专门法院或者另外设立专门法院。大改方案涉及我国司法制度的重大调整,属于司法体制改革的内容。在中央还没有明确决策前,法律不宜做出如此重大的整,因此这一意见未被采纳。(3)在上述意见未被采纳后,法院系统又提出修法要为中改方案提供依据,留有空间。由于铁路法院跨区域管辖行政案件涉及司法体制变动,为稳妥起见,经中央决策,需要进行探索试点。对探索试点工作,根据立法实践，一般不在一部法律中规定,否则当探索试点结束后.法律就可能面临修改,与法律的确定性性质不一致。根据以往经验,如有需要，一般采用全国人大常委会作出决定的方式。因此,本款规定不能成为有关试点工作的法律障碍但也不宜为借壳铁路法院审理行政案件试点工作提供直接的法律依据。因此,这一意见未被完全采纳。(4)在草案二审后,有的意见提出跨行政区域管辖行政案件不应仅限于基层法院,建议删去“基层”两字。考虑到中级法院跨区域管辖案件主要是随着基层法院跨区域管辖后的变动而变动,但也不排除在条件具备的地方,也可以直接确定中级法院跨区域管辖,删去“基层”两字,不限于基层法院是合理的。同时,修法要贯彻落实党的十八届三中全会要求,给改革试点清除法律障碍,有必要删去“基层”两字。但是,该规定删去“基层”两字后,规定过于简单，为落实党的十八届三中全会决定中“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”改革部署的立法目的不明确了,容易解读为赋予高级法院可以自行决定突破法律规定的地域管辖规则,不符合司法权属于中央事权的改革精神,也不符合法律授权的基本要求。因此,从程序和实体两个角度进行了必要的规范，一是从程序上按照法律授权的规则严格要求,须经最高人民法院批准:二是明确授权的实施条件,即为了保障司法公正、方便群众诉讼、节约司法资源的目的下,由高级人民法院根据审判的实际情况确定。规定:经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件。(5)2014 年10 月25日召开的党的十八届四中全会对行政审判体制改革提出了更为明确的要求,最高人民法院设立巡回法庭,探索设立跨行政区划的人民法院。一一些跨行政区划的重大行政案件、经济生态环境以及重大刑事案件交由省以下设立的有别于现有普通法院的两级法院审理,这些法院不是专门法院,而是跨行政区划设立的普通法院。因此，草案三审后出台前,对上述法院跨区域管辖行政案件的规定又作了修改,删去了“第一审”三个字,规定:经最高人民法院批准高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。如果您在工作和生活中遇到与行政行为有关的问题可以与我进行交流
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