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观点： 政府属于《民法典》中的机关法人，其完全可以作为民事合同一方主体从事民事活动。其次，会议纪要内容如不涉及行政管理或公共服务，可由双方约定民事权利义务。最后，会议纪要可由行政机关作为平等主体进行磋商，具备作为合同基本内容的主体、标的、履行方式等三要素，并未体现行政法上的权利义务关系，如认定会议纪要系民事合同，依据民事合同主张权利。 分析： 一、会议纪要作为合同的判断标准 会议纪要通常是记录会议或磋商谈判的过程和所达成原则性意见。会议纪要是否可以被认定为合同，要看会议纪要是否包含合同的要素，如合同主体、意思表示及具有可执行性等条件。《民法典》第464条第1款规定，合同是民事主体之间设立、变更、终止民事法律关系的协议。关于会议纪要的性质、效力和权利义务关系，要从其形式和内容进行分析，如符合《民法典》第464条的规定，具备合同的基本特征，则应被认定为合同。会议纪要不能仅因为其名字就被视为政府内部文件而不被认定为合同。会议纪要是否具有合同效力取决于是否经过双方当事人协商而意思表示一致，如果双方以会议纪要的形式，以平等主体身份对具体合作内容进行充分磋商，充分体现双方意思自治，且该内容是明确且可执行的，此种情况下，应当认为会议纪要具有合同效力，应当被作为合同看待。总之，对双方平等主体设立权利义务关系并达成合意的会议纪要是民事合同且具有法律效力。 二、行政协议与民事合同的联系与区别 行政协议本质上属于契约，与民事合同具有很多相同点。关于二者的区别，主要体现为以下六点：第一，行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议；而民事合同是平等主体的自然人、法人、非法人组织之间设立、变更、终止民事权利义务的协议。第二，行政协议可以约定管辖，不能约定仲裁；而民事合同既可以约定管辖也可以约定仲裁。第三，行政协议签订的一方必然是行政主体，民事合同无此要求。第四，行政协议双方当事人的法律地位并不完全平等，且行政主体享有行政优益权；而民事合同双方地位平等。第五，行政协议无效的情形指《行政诉讼法》上规定的“重大且明显违法情形”，也可以适用民事法律规范确认行政协议无效，其可撤销情形也适用民事法律规范关于可撤销情形的规定。而民事合同无效及可撤销的情形则由《民法典》等民事法律规范进行规定。第六，法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定，而审理民事合同案件，则只能适用民事法规范。 行政协议与民事合同的区别可以从三个方面进行判断：（1）是否具有行使行政职权、履行行政职责的内容；（2）是否为实现公共利益或行政管理的目标；（3）行政机关依据协议约定或法律规定是否享有单方解除、变更协议等行政优益权。 三、民事合同当事人不能行使行政协议中的行政优益权 行政优益权是国家为确保行政主体有效地行使职权，切实地履行职责，圆满实现公共利益的目标，而以法律法规等形式赋予行政主体享有各种职务上或物质上优益条件的资格，包括行政优先权和行政收益权。《行政协议司法解释》以司法解释的方式在第16条第1款规定了在行政协议中行政优益权的内容。从该条规定来看，行政优益权在行政协议中的典型体现为法律规范赋予行政机关出于公共利益的原因，有突破合同约定、单方变更、解除协议的权力。且该权力的行使不需要征得协议相对人的同意而可以单方行使。这与民事合同注重尊重契约，合同自由等精神是不同的。政府一方行使行政优益权后，协议相对人仍有权通过提起诉讼的方式寻求救济。 民事合同的变更主要表现在《民法典》第543条规定的当事人协商一致，可以变更合同。当然，双方协商变更不能损害国家利益和社会公共利益，其他方式的变更还包括依法律规定并通过法院判决或者仲裁机构的裁决进行变更，如《民法典》第533条规定的出现情势变更的情形。所以在民事合同中，一般而言，未经双方协商同意的单方面变更是无效的，这也是防止合同一方当事人擅自或者任意变更合同，滥用合同自由，破坏合同约束力。显然，这与行政协议中行政优益权的单方变更是不同的。 司法实践中需要注意的是行政优益权在行政协议中的运用。（2017）最高法行申3564号中对此作了详细的论述。行政机关既然选择以缔结行政协议的方式“替代”单方行政行为，则应于缔结协议后，切实避免再以单方行政行为径令协议相对方无条件接受权利义务变动。如果出尔反尔，不仅显失公平，亦违背双方当初以行政协议而不是单方行政行为来形塑当事人之间法律关系的合意基础。固然，基于行政协议和行政管理的公共利益目的，应当赋予行政机关一定的单方变更权或解除权，但这种行政优益权的行使，通常须受到严格限制。首先，必须是为了防止或除去对于公共利益的重大危害；其次，当作出单方面调整或者单方面解除时，应当对公共利益的具体情形进行释明；再次，单方调整须符合比例原则，将由此带来的副作用降到最低；最后，应当对相对人由此遭受的损失依法或者依约给予相应补偿。尤为关键的是，行政优益权是行政机关在合同法的框架之外作出的单方处置，也就是说，行政协议本来能够按照约定继续履行，只是出于公共利益的考虑才人为地被变更或解除。如果是因为相对方违约致使合同目的不能实现，行政机关完全可以依照合同法的规定或者合同的约定采取相应的措施，尚无行使优益权的必要。 |
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