李小红 段雪辉 华师城市社区研究中心 2022-11-16 20:00 发表于湖北作者简介：李小红（1979-），男，山西垣曲人，博士，山西农业大学公共管理学院副教授，研究方向：基层治理。 摘 要：城市社区有效治理对于实现城市善治和推动城市可持续发展意义重大。从元治理视角出发，通过对T市L街道以全科网格推进社区有效治理实践的分析，发现其存在元治理角色错位、多元共治体系缺失、多种治理方式不均衡作用和信息技术赋能社区治理不足等问题。基于此，提出实现城市社区有效治理的路径为：准确定位政府元治理角色、培育社区治理共同体、多种治理方式有效协同和信息技术全面赋能社区治理。 关键词：元治理；社区；有效治理；全科网格 一、问题的提出 改革开放以来，中国的城市化取得了长足的发展，城市的数量越来越多、规模越来越大，城市治理的复杂程度也在不断增加。社区作为城市最基本的治理单元，其治理的有效性不仅关系整个城市的善治，更影响城市未来的可持续发展。近年来，党和政府高度重视城市社区治理，2021年专门出台《中共中央、国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，将城乡社区治理与乡镇（街道）治理一起作为实现国家治理体系和治理能力现代化的基础性工程，统筹加以推进。 学界对城市社区治理的研究主要集中在三个方面：一是既有社区治理模式的总结。陈淑云等提出“一体两翼、双向进入，交叉任职”社区治理模式，即以物业为体、以政府和社区为两翼，居委会和业委会双向进入，业委会书记和主任一肩挑。原珂提出了社区业主自治模式。宗成峰总结了互联网时代的四种社区治理模式，即网格化治理模式、智慧社区治理模式、大数据社区治理模式和人工智能区块链社区治理模式；二是提出了新的研究视角。钱志远等从互构型视角研究了城市社区治理。叶林等基于协同治理视角探讨了城市社区治理创新。黄建从统合自主性视角探讨了社区治理。张传勇以“群体—行为—绩效”框架研究了城市社区治理。俞祖成等从权利与义务关系均衡的视角探讨了城市社区治理；三是社区治理机制完善与创新。张锋探讨了智能化助推社区精细化治理的机制。徐建宇研究了社会组织参与城市社区治理的机制。胡洁人等探讨了商业机构介入城市社区治理的机制。许宝君从治理主体、治理方式、治理结构和治理秩序四个维度探讨了未来社区治理共同体的构建问题。 城市社区治理是当前学术界研究的热点。学术界在社区既有治理模式的总结、多视角研究社区治理以及创新和完善社区治理机制等方面都取得了积极的成果。但现有的研究在社区治理中的政府角色及功能定位、多治理主体有效协同以及多样化治理方式的创新等方面依然存在不足。元治理是西方社会基于传统治理失效进行的理论创新，其对推动社会有效治理产生了积极的作用。本文以元治理为视角，通过对T市L街道以全科网格推进社区有效治理实践的分析，总结探索社区有效治理的实现路径，为城市社区有效治理及其治理现代化提供参考。 二、元治理之于城市社区有效治理的契合性 元治理是治理理论的一次重大转型，其批判了传统治理理论去中心化治理的传统，重新思考和界定了社会治理中多元治理主体的关系及其协同机制，对于实现社会有效治理有着积极的意义。 2.1元治理的理论创新 20世纪90年代，鲍勃·杰索普（BobJessop）提出了“元治理”，认为“元治理是将多种独立的治理模式进行协作，推动不同治理模式协作关系的更新，在不削减民族国家内在一致性的前提下，建立适当的宏观组织与互动体系来应对日益复杂的现实问题。”元治理的理论创新主要体现在三个方面：一是强调多种治理模式的协调和融合。鲍勃·杰索普认为：“元治理包括对现行协调模式中的复杂性、多样性、复杂的等级制度进行管理。……包含市场、等级制度和联络网的合理融合。”戴维斯（Davis）和罗茨（Rhodes）也认为：“未来将不再依赖市场治理，或科层治理，或网络治理，……而是当三者相互冲突、彼此破坏时，把它们有效地组合起来。”二是强调国家的元治理角色等。鲍勃·杰索普认为：“元治理角色应当由国家承担。”并强调国家要发挥规则的制定者、政策对话的组织者、各子系统团结的保障者和最后的补救者等作用。三是强调多主体的协商。鲍勃·杰索普认为，元治理承认市场、等级制度、差异性结构的存在，只不过是在“通过协商制定决策”的情境下运转。元治理是西方社会应对其治理危机的产物，其对于推动社会有效治理产生了积极的影响。 2.2元治理之于城市社区有效治理的契合性 元治理建构的目的就是实现有效治理。元治理是在批判传统的科层治理、市场治理和网络治理失败的基础上，进行自我建构的。鲍勃·杰索普认为，科层治理失败主要在于未能防止特定利益集团对公众利益的侵犯，市场治理失败在于经营活动中过度追求私利而未能有效配置经济资源，网络治理失败则在于多元主体对既定目标有效性的争议且未能重新界定新目标。元治理的目标就是纠正科层治理、市场治理和网络化治理的失效，而我国城市社区治理正面临科层治理、市场治理和社会治理可能失灵及其协同困难的挑战。因此，元治理的目标与我国城市社区有效治理高度契合。 元治理的理论创新对我国城市社区的有效治理有积极的指导作用。首先，元治理对政府元治理角色的强调与我国社会治理体系中对政府主体责任的强调存在内在契合，其关于政府元治理角色定位及其作用方式变革等对我国城市社区治理有积极的指导作用。其次，元治理强调政府主导下的多元治理主体协同对我国城市社区治理中的政府、企业、社会组织和公民的协同治理也有积极的指导作用。再次，其强调科层治理、市场治理和网络治理等多种治理方式的结合对我国城市社区正在推进的治理方式多样化和有机协同也有积极的指导作用。 元治理在建构的目的以及理论创新等方面都与我国城市社区有效治理存在内在的契合。当前，我们应结合城市社区治理的实际，批判借鉴元治理的合理内核，推动城市社区有效治理。 三、元治理视角下L街道推进全科网格治理的经验 L街道地处T市的核心区，管辖面积约3.5km2，下辖10个社区，常住人口约26500余户、84500余人，有中央直属机构、省市行政机关、科研院所、文教卫生和学校等93个驻地单位以及大量商铺、企业、居民区，管理的难度和压力非常大。L街道于2021年3月在其所辖社区全面推进全科网格服务管理模式。全科网格以社区为界，每个网格按照约300~500户、1500人左右的规模进行设置，每个社区设置5到10个不等的全科网格，L街道共设置73个全科网格。基于元治理视角，L街道推进全科网格治理有以下几方面的经验。 3.1强化政府顶层设计 L街道的全科网格治理充分体现了政府的顶层设计。T市政府为推进全科网格治理，不仅制定了较为完备的制度体系，而且还建立了上下联动的管理体系及指挥体系，保障了全科网格治理的有序推进。 完备的全科网格制度体系。2021年2月，T市人大常委会通过了《T市城乡社区治理促进条例》。该条例明确要求，全市建立并实行城乡社区网格化管理，推进以“红色、雪亮、法治、智慧”为特征的全科网格建设。T市市委市政府为进一步推进和规范全科网格服务管理模式建设，还专门出台了《关于推进全科网格服务管理工作的实施意见》，就推进全科网格治理做了具体部署。目前，T市已经形成了较为完善的全科网格治理制度体系，该制度体系涵盖了全科网格的设立、组织体系、权责划分、网格员招聘、网格员待遇保障、网格员队伍管理等，较为全面地规范了全科网格的建设和运作。 上下联动的管理体系和指挥体系。T市的全科网格由各级政法委及综治办负责管理。市政法委及综治办负责全科网格管理的宏观政策制定以及市级预算保障，区政法委负责辖区内全科网格的运作、经费保障以及网格员的招聘、管理等。街道的综治办则负责全科网格的日常管理。T市还建立了统一的全科网格指挥系统，即市、区（县）、街道（乡镇）和社区四级综治中心，以市级综治中心为统领、区级综治中心为枢纽、街道（乡镇）综治中心为支撑、社区综治中心为基础，四级综治中心中特别强化区综治中心的“枢纽指挥”作用。 3.2积极整合社区治理资源 L街道以全科网格为载体整合基层治理资源。治理主体方面：推动了政府、社区和居民的多主体协同；服务内容方面：整合了多部门服务并推进一网通办。 多主体协同治理。L街道的全科网格实行“1+1+N”的人员配备，即每个网格配备1名网格长、1名网格员和N名网格辅助员。网格长由社区两委成员兼任，是社区力量的代表。网格员是全科网格治理的专职力量，其由区政法委面向社会公开招考选聘，其考核、工资福利以及日常管理都由各级政法委及综治办负责，是政府力量的延伸。另外，网格员报名条件要求本区户籍或在本区居住一年以上，因此网格员还具有社区居民的属性，2021年L街道招聘的77名网格员，64名是本街道居民。“N”为网格辅助员，网格辅助员由网格内热心居民担任，网格辅助员兼任大院院长、楼长和单元长等，人数不限，是全科网格治理的兼职志愿性力量，也是社区居民代表。L街道的社区全科网格初步整合了政府、社区和居民等多种治理力量。 整合多部门服务并推进一网通办。一是形成“网格+X”治理模式。目前L街道的全科网格已经形成了网格+党建、网格+社会保障、网格+社会救助、网格+综合治理、网格+应急管理、网格+警务、网格+消防等多种治理形态，将与居民生活密切相关的党建、社会保障、社会救助、综合治理、应急管理、法律援助、公安、消防等服务纳入到了全科网格治理的范围。根据T市全科网格的发展规划，未来会根据社区服务和管理的需要，继续整合其他的服务项目。二是网格员集成多种角色。L街道的网格员集成宣传员、信息员、矛盾协调员、服务员、安全处突员等多种角色，发挥宣传政策法规、排查安全隐患、化解矛盾纠纷、服务人民群众的综合作用，方便了居民，提升了服务效率和满意度。 3.3建立“全科网格+信息化”治理 T市打造“全科网格+信息化”综合服务平台。市级层面以省综治信息系统、综治视联网、“雪亮工程”等系统为基础打造市级综治中心“全科一体”实战平台。各个区（县）政府结合自身实际进行系统再开发，建立区级的综治实战指挥信息系统，并相应建立可视化数据平台、工作管理平台和手机APP应用平台。L街道的全科网格依托区级综治实战指挥信息系统，目前已经实现了网络指挥调度、视频监控、实时定位、轨迹巡查、信息发布、一键报警、可视会商和网格考核等功能。网格员由地方政府统一配备手机，网格员通过手机APP接入该信息化平台，可以实时将采集到的信息、图像以及遇到的问题上报，再由各级综治中心进行协调解决。L街道的全科网格依托信息化平台，基本实现了信息实时共享、上下沟通及时、问题处置多级联动。 L街道全科网格治理在市、区（县）、乡镇（街道）三级政府的积极推动下，整合了多样化的治理资源，初步形成了社区治理合力，并推进了全科网格信息化进程，提升了L街道社区治理的有效性。 四、元治理视角下L街道全科网格治理困境 基于元治理视角，L街道的全科网格治理依然存在元治理角色错位、多元治理体系缺失、多种治理方式不均衡作用以及全科网格信息技术嵌入不足等问题。 4.1全科网格元治理角色错位 L街道全科网格管理服务的范围涉及党委、公安、司法、人社、医保、应急管理、民政等诸多党政部门的职能领域，其管理和多部门协调任务繁重、责任重大。目前，L街道全科网格的管理和协调由政法委及综治办负责，按照我国党政部门归口管理的原则，全科网格涉及的诸多部门并不都属于政法系统归口管理，使得由政法委及综治办负责全科网格的管理和协调远远超出了其职责范围和能力范围，并且随着全科网格管理服务范围的扩展，涉及的党政部门会越来越多，管理和协调的难度也会越来越大。政法委及综治办牵头启动的全科网格服务管理模式开启了整合基层治理资源、便利社区居民的治理实践，但全科网格服务的多样性及涉及部门的多元化已经远远超出了政法委及综治办的职责和能力范围，政法委及综治办无法也无力承担全科网格的管理和协调重任，导致全科网格元治理角色错位。 4.2全科网格多元共治体系缺失 L街道的全科网格治理动员了政府、社区两委和部分居民的力量，但就L街道所辖社区复杂的人员构成和组织构成而言，其多元共治体系依然缺失。L街道地处T市中心，有中央直属机构、省市行政机关、科研院所、文教卫生和学校等93个驻地单位以及大量商铺、企业、居民区，这些主体不仅是全科网格治理的对象，更是全科网格治理可以依靠的力量。当前，L街道全科网格对这些治理力量的常态化整合机制主要是党组织吸纳。L街道积极推进党组织和党员进网格，因地制宜地采取“一网格一党小组”“多网格一支部”“一网格一支部”等多种组织形式，实现全科网格建设与党组织建设的有机融合，目前L街道的73个网格，共建有91个党小组和44个党支部。党组织吸纳的方式强化了对网格内党员的整合，但并不能有效实现对辖区内门店商户、企业和居民的整合。另外，L街道的社区居民自组织发育缓慢，截至2021年底，L街道和社区两级登记在册的微帮互助队有48支、兴趣小组43个、志愿者475人，全科网格也并未积极整合这些社会力量参与社区治理。总体来讲，L街道的门店商户、企事业单位和社会力量并未有效参与到全科网格之中，L街道所辖社区多元共治体系尚未形成。 4.3多种治理方式不均衡作用 L街道的全科网格治理本质上是政府科层治理的下移，其进一步强化了社区治理的科层属性，相应地弱化了社区自治和市场治理的作用。具体表现为：首先，科层治理对市场治理和社区自治“挤出效应”明显。社区是全科网格的科层治理和社区自治以及市场治理的共同作用场域。全科网格制度设计的初衷是充分整合基层治理资源和服务项目，为居民提供“一网通办”的便捷服务，并强调全科网格服务和管理边界要随着社会的发展和居民的需要不断扩展，这导致了全科网格的科层治理对市场治理和社区自治产生“挤出效应”；其次，全科网格发挥了社区自治替代的作用。全科网格治理是政府主导的管理服务模式，其有政府信用背书和政府支持，行动能力明显优于当下的社区自治主体。另外，网格员常态化入户解决居民实际困难也增强了居民对网格和网格员的依赖，使得全科网格一定程度上发挥了社区自治替代的作用；再次，通过社区两委成员兼任网格长的方式，将社区两委整合进了全科网格，成为全科网格的支持力量，也在一定程度上强化了社区的科层治理属性；最后，社区社会组织、市场主体以及居民等对社区治理的消极参与，使得社会主体和市场主体在社区治理中缺位，也在很大程度上削弱了社区自治和市场治理的作用空间。 4.4全科网格信息技术嵌入不足 L街道全科网格的信息化是依托市和区两级的综治实战指挥信息系统实现的。目前，该系统已经具备了网络指挥调度、视频监控、实时定位、轨迹巡查、信息发布、一键报警、可视会商和网格考核等八大功能，但该系统依然面临信息技术嵌入不足的问题。首先，现有的全科网格综治实战指挥信息系统是从支持政府管理的角度进行优化设计的，还缺乏社区居民介入的渠道；其次，全科网格有管理和服务双重属性，但现有的全科网格综治实战指挥信息系统更多集成了其管理功能，而服务功能还是通过网格员线下代办的方式实现；再次，全科网格依托的综治实战指挥信息系统与其他政府部门的便民信息化服务系统是物理隔绝的，并没有形成全科网格信息化的有效覆盖和与其他部门的信息共享。 L街道以全科网格为抓手，在推进城市社区有效治理的同时，也存在诸多亟待完善的方面，亟需针对性施策，全面推进和实现城市社区有效治理。 五、元治理视角下城市社区有效治理的实现路径 基于元治理视角和L街道全科网格治理正反两方面的经验教训，城市社区有效治理亟需从准确定位政府的元治理角色、培育城市社区治理共同体、推进城市社区多种治理方式高效协同以及信息技术全面赋能社区治理等方面推进。 5.1准确定位政府的元治理角色 元治理强调政府的元治理角色，但政府的元治理角色也必须与社区治理事务相匹配。首先，要深化城市行政体制改革。一方面深入推进大部制改革，根据城市发展的需要，不断整合职能相同或相近的部门，避免多部门负责却不尽责的情况，保证权责一致；另一方面深入推进行政三分制改革，强化决策与执行的分离，为执行方式的多样化和引入市场及社会治理机制创造条件。其次，合理确定社区元治理角色。社区治理事务根据其性质可以划分为社区宏观管理事务、多部门协同管理事务和单一职能部门管理事务三类。社区宏观管理事务应该由地方政府担任元治理角色；多部门协同管理事务应由相关职能部门担任联合元治理角色，并建立相应的协调机制；单一职能部门管理事务应由相应政府职能部门担任元治理角色。最后，明确政府的元治理功能。政府在社区治理中应更多地发挥建立治理规则、提供治理经费、组织利益相关方协商、建立监督机制并提供相应的救济渠道等功能，适当地从直接提供公共产品和公共服务中后撤，为社会力量和市场力量参与社区治理创造条件。 5.2培育社区治理共同体 元治理强调多元主体的合作共治。当前，要着重从增强社区链接、丰富社区公共生活、强化社区民主协商等维度建设社区治理共同体。 增强社区链接。组织是社会链接的枢纽，现代城市以利益关系和业缘关系为基础建立了各种各样的组织，诸如企业、社会组织、利益团体、政党，等等。城市原子化的个体以这些组织为依托链接起来，并形成了各种共同体。当前，社会组织发育缓慢是制约城市社区治理共同体发育的短板。基于此，基层政府和社区要积极支持多种形式的社区社会组织建设，诸如社区居民兴趣小组、文体活动小组、业主委员会、社区公益组织等，为这些组织的发育发展提供相应的场所和资源支持，主动向社区社会组织购买公共服务和公共产品，积极推动社区社会组织发展和对社区治理的参与。 丰富社区公共生活。共同的生产生活体验也是增强社区凝聚力并建立社区共同体的重要举措。一方面基层政府和社区应该积极建立社区公共活动空间，诸如运动场、公园或者广场等，为社区居民提供共同的公共活动空间；另一方面要积极组织形式多样的公共文化活动，基层政府和社区可以从场地、专业人才以及经费等方面提供多方位的支持。通过建立社区公共活动空间和组织社区公共文化生活，增加居民的共同生活体验，强化社区居民的情感联系，推动社区居民“治理在场”，建设社区治理共同体。 强化社区民主协商。首先，树立社区治理“有事就协商、遇事先协商”的治理理念，通过协商寻求社区多元利益主体的最大公约数。其次，要完善社区协商平台。依托街道、社区和网格建立多层次的议事协商平台，为常态化协商提供支持。再次，基层政府主导建立协商议事程序和规则。借鉴罗伯特议事规则并结合社区治理实际，建立规范化的议事规则和程序，维护和保障多元协商主体合理合法的利益诉求。最后，建立民主协商监督和救济机制。以区和街道政府为依托建立民主协商的监督和救济机制，监督协商过程的平等性、协商结果的合法性以及协商结果执行的忠实性和有效性，并对协商中出现的问题实时进行救济和处理。 5.3多种治理方式高效协同 元治理在治理方式上主张科层治理、市场治理和网络治理的有效结合。城市社区有效治理的实现也必然要强化多种治理方式的协同。首先，城市社区治理要坚持政府科层治理的主导地位。社区治理主要围绕社区的公共事务和公益事务进行，这都属于政府的职能范围，也就决定了社区治理离不开政府的参与和支持，但政府的参与方式必须转变，从刚性的行政命令转向柔性的协商，从以政府直接生产供给转为政府、市场和社会协同供给。其次，城市社区治理要坚持居民自治的基础性地位。城市社区居民自治是我国的一项基本政治制度，国家专门制定了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》来规范和保障城市社区居民自治。埃莉诺·奥斯特罗姆(ElinorOstrom)认为：“社区治理通过借助既不同于国家也不同于市场的制度安排，……弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足，成为国家和市场手段的补充。”最后，社区治理也要积极引入市场化和社会化的治理工具。新公共管理运动以来，社会治理中实践了多种形式的市场化和社会化治理工具，诸如放松规制、合同外包、凭单制、内部市场、公私伙伴关系、社会组织参与等，极大提高了社会治理效能。社区有效治理必须积极引入并实践这些新的治理工具，推进社区治理方式多样化和现代化。 5.4信息技术全面赋能社区治理 信息时代，以网络技术、数字技术、大数据以及人工智能等为代表的信息技术正在快速推动城市治理的变革，并已经产生了积极的成果。社区有效治理必须全面拥抱这些新技术，推动信息技术全面赋能社区治理，打造社区场景的智慧化综合服务系统。首先，基于社区治理场景建立开放的智慧化综合服务系统。该系统必须是一个开放的系统，其可以随着城市的发展不断迭代管理服务的内容和形式；该系统要打破部门之间的信息分割，形成信息和数据的实时共享；该系统要集成多应用场景，便利居民服务；该系统还应集成电子民主功能，为线上治理提供技术支撑。其次，通过智慧化综合服务系统改造政府的服务流程，变外部流程为政府内部流程，为居民提供一站式服务。再次，建立“线上+线下”的智慧服务模式。全面推进社区治理线上化，并提供线下代办服务。最后，强化政府的建设主体责任。政府要在全面听取社区各治理主体意见的基础，进行社区友好型和居民友好型智慧化综合服务系统的开发和建设。 六、结语 城市社区有效治理是城市可持续发展的重要组成部分和保障。多角度探索城市社区有效治理的实现路径对于城市的善治和城市的长远发展至关重要。本文从元治理视角出发，从准确定位政府元治理角色、培育社区治理共同体、多种治理方式的高效协同和信息技术全面赋能社区治理四个维度探讨了城市社区有效治理的实现路径，为城市社区有效治理及其现代化贡献智慧。 |
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