很多专家和群众都认为我国应该撤销地级市，那么我国的地级市到底该不该撤呢？其实从重庆直辖后撤销了万县市和涪陵市两个地级市的实践证明，其实撤销地级市还是各有利弊的。在重庆直辖前，重庆渝东北有地级万县市，渝东南有黔江地区，渝东有地级涪陵市，这些地级市都形成了三大中心城市，即万县市、涪陵市和黔江。地级市有一个好处就是容易形成省域内的区域中心，有利于形成大中小城市梯次发展的格局，可以在地市一级部署一些综合性配套，这种配套比省会或者更高一级城市低一些、但是又比县城高一些，包括大专院校、区域综合性医院、商业、机场、火车站等等，可以服务和覆盖整个地区。
但是地级市也有很多弊端，大家讨论最多的就是地级市对国家和省级资源的截流，导致下面的有些县，在项目和资金上可能连汤都喝不上，造成县城普遍弱小，人口大量外流。还有就是行政效率，相当于多了一个地市层级，效率自然会打折扣。
因此，城镇规划君何方洪就来研究分析地级市撤销和存在的必要性，分析统计我国目前有哪些地级市有必要撤销，以及研究讨论我国陆地面积最小、人口最少的海南省管辖整个南海地区的三沙地级市为何不能撤销的原因。城镇规划君何方洪的结论就是地级市的市域总面积小于4000平方公里，第七次全国人口普查市域总人口少于200万，管辖的市辖区、县数量少于等于5个且不具有国家战略地位的地级市都应该撤销，目前来看总共有12个地级市应该考虑撤销。
一、地级市的定义、地级市由来及地级市的作用
“市”又叫建制市，就是经法定程序批准设立的城市型行政区划。我国的建制市分为直辖市、副省级城市、地级市、县级市等不同的行政级别。我们今天讨论的市是在“撤地设市”“地市合并”过程中设立的地级市。
城镇规划君何方洪查询了各类权威大词典，这些词典对地级市的定义基本一致，即：“中国相当于地区级别的市。地级市都是省辖市。地级市，是中国行政区划之一，是中国的第二级地方行政区，属地级行政区，因其行政建制级别与地区相同，故称'地级市’。自1983年11月5日开始，在国家行政机构区划统计上作为行政区划术语固定下来，取代之前的'专级市’之称。进入21世纪以来，中国大陆地区地级市数量逐渐稳定下来，截至2017年10月2日，在总计334个地级行政区中，其中有294个地级市、30个自治州、7个地区、3个盟，地级市数量约占地级行政区总数的88%，地级市已逐渐取代地区成为地级行政区的主体。”
1983年，中国开始地级行政区改革，在全国广泛开始了撤地设市，即撤销地区及其管理机构地区行政公署，设立行政建制与地区相同的市（今指“地级市”）及其管理机构地级市人民政府，以原地区的行政区域为新设立地级市的行政区域。
有人说，地区行署升格为市政府，就如县政府升格为市政府一样，各职能部门（行政管理体系）几乎没变，只是自主权多了一些。这句话其实不那么正确，而撤地设市后，最关键的变化就是有了立法权，可以自主制定地方性法规，在立法、决策等方面有了更多自主权。同时也有了财政权和人事权（地区后来也补设了财政局和人事局）。并且，地区行政公署驻地多为县级市，而撤地设市后，这些县级市大多升为地级市。
地级市作为行政区划，除了市政府之外，还有党委、人大、政协、法院、检察院等组成机构。而地区行署作为行政管理分区，除了行署这个“派出机构”，有地区党委，但是没有地区人大（有人大工作委员会）、地区政协（政协工作委员会）、地区检察院（有省检察院地区分院）等机构。
总的来说，就是地级市是地区的继承与发展，地级市拥有更完备的行政功能，拥有更合理的组织机构，这在一定程度上相比地区更加提高了为人民服务的能力，而没有撤地设市的地区也在因时而变，增加财政局人事局等机构对原有职能进行补充，让整个行政体系趋于合理。
二、我国地级市（市管县）体制的沿革
所谓市管县，就是由市（地级市）管辖若干县，以经济发达的中心城市带动周围农村发展的一种行政管理体制。我国的市管县体制，最早产生于20世纪20年代市制创立之初。1949年以来，我国先后出现了三次大规模实施市管县体制的高潮。
（一）二十世纪五、六十年代市管县体制的实施及意义
20世纪50年代，我国第一次开始大规模地实施市管县体制。1950年10月，旅大行署改为旅大市，为东北行政区直辖市，下辖旅顺市和金县、长山县。这是开端，到1958年，受“大跃进”思潮影响，市领导县的体制再度盛行。1958年1月，由江苏省首先开始，然后在全国展开。当年除上海、北京两个直辖市以外，全国就有29个省辖市实行了市管县体制。
1959年9月，全国人大常委会决定“直辖市和较大的市可领导县、自治县”，市管县体制得到了法律上的承认，奠定了大规模推广的基础。1960年，辽宁、河北撤销了全部专区，以专区为基础实行市管县体制。该年底，全国共有50个省辖市（约占全国的75%）实行了市管县，共辖县237个（约占全国总数的七分之一），只有宁夏、广西两个自治区没有实行市管县体制。这次大规模地实施市管县，除了受当时急躁冒进思潮影响外，还有一个目的就是保证城市的蔬菜、副食品的供应。
20世纪60年代困难时期，市管县的发展也随之进入了低潮。1961年，全国停止推广市管县体制，河北全省恢复专区建制，不再实行市管县体制。从1964年开始，辽宁省又恢复了几个专区的建制，部分市虽然实行市管县的体制，但所管辖县的数目也都有所减少。到1965年，实行市管县体制的省辖市从1960年的60个减少到24个，所管辖的县由237个减少到61个。
这次市管县体制实践是在中央高度集权的背景下所进行的向地方分权的一种尝试。在制定国民经济第二个五年计划中，中央政府总结我国社会主义建设的经验教训，同时反思苏联高度集权体制下所带来的不良后果，提出了“在巩固中央统一领导的前提下，扩大一定地方权力，给地方更多的独立性，让地方办更多事情”的指导方针。市管县体制就是中央向地方适当分权、调动地方政府的积极性的举措。但是这一尝试由于我国当时的政治经济形势的变化而没有延续下去，1958年以后的分权很快又变成了中央集权，而且当时的分权都没有改变地方对中央的隶属关系和“全国一盘棋”的局面。
（二）二十世纪八十年代市管县体制的实施及意义
20世纪80年代初，我国又开始了第二次大规模实行市管县体制。1981年的政府工作报告提出，“以大中城市为依托，形成各类经济中心，组织合理的经济网络”，是“我国经济体制改革的基本方向”。中共中央以1982年51号文件提出了改革地区体制、实行市管县的要求，1983年中共中央、国务院发出《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，指出改革的“主要办法是，实行地、市合并，由市领导县。一个市领导县数的多少，应根据每个市的经济发展程度，城乡自然联系和交通是否便利等条件确定，不受'一地一市’限制。除此以外，还可采用扩大大中城市郊区，让它多带几个县，把新兴工矿区或镇改为市，管辖一部分农村县、市（镇）合并，以及其他适当办法”。
1983年，国务院正式批准江苏省全面实行市领导县体制，将62个县划归11个地级市领导，由此所产生的示范效应带来的后果就是市管县体制在全国得到了迅速的普及。当时实施市管县体制的主要目的就在于充分发挥城市的带动作用，走城乡一体化的发展道路。20世纪80年代所进行的市管县体制变革，不仅在实践中出现了一些问题，也出现意见纷纭、评价不一的现象。所以市管县体制的推行在1989年以后停顿了几年。这时的市管县体制变革，是对由中央集权逐步向分散决策转变的回应。
我国的改革开放历程是经济权限分配制度的渐进式转换，中央的经济决策权和资源配置权逐步向地方政府转移，这种分权属于行政性分权。在这种情形下，地方政府的利益开始凸现出来，拥有了较大的资源配置权和独立的经济利益目标，所以地方政府在完成中央政府提出的经济和社会目标的同时，也开始在本行政区域内，以对辖区经济的直接干预和组织的方式参与本地区的发展，这是行政性分权改革所产生的直接结果。
这时行政区域成为地方政府谋求本地区利益增进的领地，所以扩大本地行政区划的范围和层级，也就成为地方政府的合理要求。在各种配套制度不完备的情况下，我国就形成了以行政区域为界的行政区经济，甚至出现了不同行政区经济之间的恶性竞争。
（三）二十世纪九十年代市管县体制的实施及意义
随着我国市场经济的初步建立，20世纪90年代我国又出现了地市合并所带来的第三轮实施市管县的热潮。1993年的《政府工作报告》提出：“地区机构改革要同调整行政区划相结合。各级派出机构要大力精简。地和地级市并存一地的，原则上要合并。”到1996年底，除广西壮族自治区的4个地区与地级市同在一城市外，全国其余地区都实行了地市合并。此外，地改市模式和切块建市模式也在继续推行。到2001年底，全国265个地级市中已经有253个实行了市管县体制，管辖着145个县级行政区（不含市辖区），占县级行政区总数的70%。
到2002年，全国有16个省市区全部实行了市管县体制。这表明以撤销行署和地市合并构建起来的新的纵向行政结构体制逐步成为全国的主导模式。市管县体制已经成为我国主导性的地方行政区划体制。这时市管县的主要目的在于加速城市化发展，壮大经济规模。从某种程度上说，20世纪90年代的市管县体制实践与20世纪80年代的实践是一脉相承的，仍然是通过行政命令进行行政区划的调整来谋求实现城市化、促进地方经济发展的目的。
但是，这时市管县体制的外在制度环境已经发生了重大变化。中央与地方的分权已经从行政性分权走向了经济性分权。因为随着现代企业制度的建立和生产要素市场的逐步发育完善，市场机制已经逐步成为资源配置的主导机制，资源配置权也从政府转向市场和企业，地方政府作为相对独立的利益主体，其影响经济社会发展的方式、手段都应该发生相应的变化。
正是在这种背景下，勃兴于20世纪80年代。鼎盛于90年代的市管县体制改革已经基本完成之时针对这一体制质疑和批评的声音也大了起来。主张撤销市管县体制实行省管县的主张在学术界成为主流，甚至在政府管理的实践中也开始出现，如浙江省、河南省等都已经直接或间接地扩大了省管县的试点，这更使得市管县体制成为人们关注的焦点。
三、地级市存在的问题
市管县始于1958年,1959年还为此修改了《宪法》。建国以来,地级市管县长期处于次要地位,1982年被大力提倡后,才迅速发展到了目前的规模。辽宁、广东、江苏等省现已全部实行地级市管县体制(仅新建的海南省实行的是省直接管县体制)。地级市管县大都通过地市合并、地改市方式实现。同地区行政公署管县一样,地级市管县也存在许多问题。
第一,地级市管县大都缺乏法律依据。《宪法》在规定我国行政区划基本格局为省、县、乡三级的同时,还变通规定了“直辖市和较大的市分为区、县”。实行地级市管县体制的法律依据大都来源于此。国务院已经批准青岛、齐齐哈尔等18个市为较大的市,加上自然成为较大的市之28个省会城市,较大的市共计46个。也就是说,只有46个较大的市和4个直辖市依据《宪法》可实行市管县。由于混淆了“地级市”与“较大的市”两个概念,实际中实行市管县的地级市竟多达205个。显然大多数地级市管县是缺乏法律依据的。
第二,市管县与市带县并不一致。实行地级市管县体制的初衷是以经济比较发达的城市带动周围农村乡、镇经济的发展,逐步实现城乡一体化。然而在实际运作中地级市所辖的行政区却往往与经济区不一致。行政上不允许两个同级地方政府共管一个县;而经济上有些县都往往需要几个中心城市带动一个县,甚至需要外省的市来带县。例如,作为中心城市的上海,对其周围的江苏和浙江的广大地区的县和中小城市就有很大的带动作用,南京对距其很近的安徽的一些县也有带动作用。而在行政区划上,我们则不可能将受上海、南京等中心城市辐射影响的县甚至中等城市都划归其管辖。地级市管县只是强化了一个地级市的带县作用,但却限制了其他市对该县的带动作用,而且前者是否是带该县最好的市也值得商榷。
第三,增加了一级行政管理层次。地级市管县体制的结果之一是对许多县的管辖由行政公署以省的名义管理(虚管)变为由地级市全权管理(实管),行政区划的层级由省县乡三级变为省市县乡四级。这使得信息传递增加了一套程序,降低了信息传递的速度,影响了行政效率。
第四,行政区划稳定性变差。由于省级政府不便于直接管辖众多的县级市,而又无地级市管县级市之法律规定,只好将县级市归某地级市代管。但在实际操作中,受地级市管辖的县级市与其他县几乎是被无区别地对待,体现不出委托代管关系,出现“市管市”的混乱。由于担心县级市发展过快脱离自己的管辖范围,地级市有时会限制县级市的发展,束缚县级市的活力。这种委托代管关系使行政区划陷入不稳定的状态之中。有的县级市会升格为地级市,由归地级市管辖变为由省直辖,还要辖一些县,这就出现了县级和地级行政区划不稳定的局面。因实行县改市,广州、青岛等地级市所辖的县已全变为县级市,出现无县可辖的局面,由“市管县”变成了单纯的“市管市”,违背了地级市管县的初衷。
四、地级市不能撤销的原因分析
从改革开放后实施“市管市”体制以来，全国开始大规模撤销地区设立地级市，也就是著名的撤地设市改革。据城镇规划君何方洪了解，截至2023年5月21日，我国的地级市数量已经达到了293个（包括10个副省级省会城市和5个国家计划单列市）。地级市的设立对我国解决城乡二元结构隔离和统筹城乡一体化发展，以及培育中心城市具有巨大的作用。因此，地级市保留其实很有必要，主要有四个理由：
（一）中国人口多、密度大，不能照搬外国模式
外国没有地级市的存在，那是因为全世界没有任何一个国家的面积和人口总体超过或相当于我国的规模，世界上国土面积超过我国的国家只有俄罗斯、加拿大，跟我国差不多大的国家只有美国，略小于我国的国家有巴西、澳大利亚，其他国家都远远小于我国的国土面积。而人口方面，世界上没有任何国家的总人口超过我国，只有印度的人口与我国相当，其他国家的人口都远远少于我国。因此，我国的行政区划模式不能照搬外国模式，也没有任何借鉴和参考的地方。
比如美国，国土面积和中国差不多，虽然没有地级市这一级，但人口只有三亿，还不到中国的零头。美国共有50个州，平均每个州600万人口，大约就相当于中国的一个中等地级市。欧洲国家大多是几百万到几千万的人口规模，还不足我们一个省的人口，更没有可比性。所以我国的设立地级市，虽然国外没有地级市，但是地级市是适应我国的国情的一种特殊行政区划，其存在就有一定的意义。
（二）地级市管理效率高、成本低
我国是一个拥有960万平方公里、总人口达到14亿人的人口和面积双重大国，但是我国只设置了35个省级行政区（23个省、5个自治区、4个直辖市、2个特别行政区、1个），平均一个省级行政区要管辖27万平方公里的国土面积，一个省级行政区的常住人口达到了4000万人。这个规模的省级行政区，比如要设置地级市行政区来管辖县级行政区，否则每个省的管理效率就不会高，成本不会低。
如果取消地级市，以中国内陆27个省、自治区（不含4个直辖市）的2759个县（市）区计算，一个省需要直接管辖100个县（市）区，明显是顾不过来，如果上百个县需要与省级机关沟通、对接，管理的效率一定很低，省级的管理压力也会太大，管理成本更高。
（三）取消地级市不利于工作推进落实
地级市的存在，有利于公共政策的制定和执行、有利于中央的政令统一、有利于行政效能的提高、有利于一级地方政权的事权统一、有利于基层政权根据情势变化及时做出反应,并且能增强基层政府的灵敏性,提高服务的质量效率和效益。
我们国家的管理体制是自上而下的，上级部署的工作需要层层督导落实，如果省级机关直接督导县级，肯定会“手大捂不过天”，留下太多漏洞。毕竟任何一个管理体系，其能够覆盖的广度和深度都是有限的。就像部队一样，需要军、师、团、营、连、排、班等多个层级，承担不同的职责，任何一个层级都不能轻易撤销。
取消地级市不利于工作统筹。没有地级市作为一个整体，每个县（市）区就会各自为战，碎片化问题突出，会造成彼此产业恶性竞争、太多行政壁垒、基础设施重复建设等一系列问题，不利于经济统筹发展。
五、撤销地级市的理由分析
（一）地级市大多充当“二传手”，存在意义不大
一是在传递《通知》时，往往是转发XX省关于XXX通知》的通知，多此一举；二是在研究工作时，有时往往单纯为出政绩，人为增加一些群众不需要、增加基层负担的“出花样”的工作，浪费行政资源；三是在推进工作时，地级市本身大多没有具体监管工作，但有些地方别出心裁、挖空心思地制定了一些工作计划、督导验收方案、考核细则，往往不分轻重缓地开展调研、检查、督导、考核、验收、评议。有些地市还学会“钻政策法规的空子”，把本应该地市一级履行的职责，通过授权委托等方式“下放”，美其名曰为为基层“赋权”，方便群众“办事”。
（二）地级市这个层面，机构庞大，人员众多，裁减后将减少大量的供养层人群
一是内设机构多，工作人员人数大。从地级市的某个机关事业单位来看，县级一个监管机关，总人数大约270余人，内设20个科室队，而对应地级，大约500-600余人，县级一个科，一般要平均对应地级3个科，地级3个科，每个科4人左右，12个人给县级3、4个人布置工作，造成基层县、镇、村三级负担加重、苦不堪言。
二是有些地级单位存在“上不接天、下不接地”的问题，制定政策不是从基层实际出发，不是从群众需要出发，而是错误地迎合上级，片面地为了应付考核，出只开花不结果的假“政绩”。
三是一个地级市的行政事业管理层级去掉后，可能减少财政供养人数上万或几万人，财政负担将大大减轻，行政效率将大大提升，做无用功，甚至倒拉牛的问题将极大减少。
（三）信息化时代的全面深化，将为地级市行政层级的取消提供有利条件和极大方便
一是召开会议，布置工作，可以通过腾讯等网络直播会议进行。数字化城市建设和信息化时代来临，大量的组织协调工作，通过省直接指挥到县，方便快捷，将节约大量人力、物力、财力。
二是汇总数据，统计报表，可以通过软件系统或线上汇总功能实现。这样县市区可通过便捷的线上功能，实现汇总统计，一方面可以避免地方统计多本账，另一方面，还可以实现自动汇总、自动评价。
三是省直管县，指挥直接，可以避免有地级市的时候多头无序的状况。这样中央一纸政令，省级迅速传达，县级坚决执行，可通过协同网、工作群等信息化手段实现全国一盘棋，快捷有序。有利于整合资源、整合力量，干成事、干好事。
总之，通过裁减地级市这一多余层级，有利于政府行政效率的提升，有利于减轻财政负担，有利于中央统一管理，有利于为基层减负，是一件大好事。
六、我国已经撤销的地级市情况
据城镇规划君何方洪了解，自从地级市这类行政区设立以来，我国已经有16个地级市被撤销了，第一批被撤销的地级市是1953年成立1954年撤销的内蒙古自治区的地级满洲里市、海拉尔市、乌兰浩特市，这三个地级市只存了1年时间。其中满洲里市目前是呼伦贝尔市代管的县级市，但是却又托管了呼伦贝尔市的扎赉诺尔区；海拉尔市目前是呼伦贝尔市的海拉尔区，乌兰浩特市是兴安盟乌兰浩特市。
1952年成立的河北省地级宣化市，在1955年被撤销后，目前是张家口市的宣化区。1954年成立的河北省地级峰峰市，1956年被撤销，目前为邯郸市峰峰矿区。1958年设立的甘肃省地级玉门市，在1961年被撤销，目前为甘肃省酒泉市代管的县级玉门市。天津市在1958年至1967年这段时间内属于河北省地级市（河北省会城市），1967年又恢复成为了中央直辖市。1985年设立的吉林省地级公主岭市和梅河口市，这两个地级市同年成立，又同一年在1986年被撤销，目前公主岭市已经由吉林省会长春市代管（曾经由四平市代管），而梅河口市由通化市代管，但属于省直管县级市。
1979年成立的湖北省沙市市，在1994年合并到了荆州市，曾经叫荆沙市，后改名为荆州市。目前沙市市为荆州市沙市区。1954年至1997年这段时间，重庆市都属于四川省的地级市，尽管重庆市在直辖前属于副省级的国家计划单列市，1997年重庆市升格为中央直辖市。1995年成立的四川省地级涪陵市，在1997年并入重庆市，目前成为重庆直辖市的涪陵区；1992年成立的四川省地级万县市，在1997年并入重庆市成为重庆直辖市的万州区。
1958年成立的云南省地级东川市，在1998年并入云南省会昆明市，成为昆明市的东川区，但目前正在计划撤区设东川县级市。1999年设立的安徽省地级巢湖市，在2011年被撤销一分为三，分别分入了合肥市、芜湖市和马鞍山市管辖，其中中心城区居巢区撤区设立县级巢湖市。1992年设立的山东省地级莱芜市，在2019年被撤销并入了山东省会济南市，成为济南市的莱城区和钢城区。
七、未来可以考虑撤销的地级市
城镇规划君何方洪曾经统计过我国的地级市情况，城镇规划君何方洪认为那些战略区位性不是特别重要，且市域面积较小、总人口较少的地级市可以考虑撤销，当时统计具备撤销合并的收缩性地级市应同时具备以下四个条件：一是地级市的市域总面积小于4000平方公里；二是七普市域总人口少于200万的地级市，因为我国最多的县级市昆山市和普宁市的总人口均超过了200万；三是管辖的市辖区、县和县级市数量少于等于5个的地级市；四是不具有国家战略地位的地级市。
当时城镇规划君何方洪统计发现，我国293个地级市中，符合以上四个条件的地级市，也就是可以考虑撤销的地级市大约有12个，分别是安徽省铜陵市（辖3区1县，人口131万，市域面积3008平方公里）、浙江省舟山市（辖2区2县，人口115万，面积1440平方公里，海域2.08万平方公里）、湖北省鄂州市（辖3区，人口107万，面积1594平方公里）、内蒙古自治区乌海市（辖3区，人口55万，面积1754平方公里）、河南省鹤壁市（辖3区2县，人口156万，面积2182平方公里）、甘肃省嘉峪关市（不辖县市区，只管3镇3街道，人口31万，面积2935平方公里）、江西省新余市（辖1区1县，人口120万，面积3178平方公里）。
除了上面的小地级市外，还有广西壮族自治区北海市（辖3区1县，人口185万，面积3337平方公里）、江西鹰潭市（辖2区1县，人口115万，面积3556平方公里）、江西省萍乡市（辖2区3县，人口180万，面积3831平方公里）、陕西省铜川市（辖3区1县，人口69万，面积3882平方公里）、海南省儋州市（不辖县市区，人口95万，面积3398平方公里）等。这12个地级市都具备撤销的条件，应研究并入周边的地级市。
而海南省的超小地级市三沙市，虽然2020年全国第七次人口普查时常住人口只有2333人，是我国陆地面积最小、人口最少的地级城市。但是三沙市却是中国最南端的地级行政区，同时也是全国总面积最大的地级市，因为三沙市陆海面积约200万平方公里。三沙市战略位置十分重要，地处太平洋与印度洋之间的咽喉，素有“世界第三黄金水道”之誉，是古代“海上丝绸之路”的必经之地，历来是我国人民开展贸易和生产活动的重要场所。三沙地级市的建立可以强化中国对南海的领土主权和管辖权，维护国家安全和战略利益。因此，城镇规划君何方洪认为，三沙地级市不仅不能撤销，反而应该进一步加强，甚至在未来可以考虑升格为副省级市或中央直辖市。
