政府投资项目审计转型经过（不以审计结果作为结算依据）

双木大爷 2023-07-12 发布于四川

展开全文

一、1994 年 8 月 31 日第八届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过，2006年2月28日、2021年10月23日两次通过修正。第二十三条审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，对其他关系国家利益和公共利益的重大公共工程项目的资金管理使用和建设运营情况，进行审计监督。（修定的审计法实施条例于2010年5月1日实施）

二、2014年10月，国务院出台《关于加强审计工作的意见》(国发[2014]48号)，明确要求实现审计监督全覆盖，对重大政策措施、重大投资项目、重点专项资金和重大突发事件等开展全过程跟踪审计。

三、 2015年3月，国务院办公厅印发《关于创新投资管理方式建立协同监管机制的若干意见)(国办发(2015]12号)，对投资审计项目进行了明确的界定，提出审计部门要加强对政府投资项目、国有企业投资项目以及以政府和社会资本合作等方式建设的其他公共工程项目的审计监督。

四、2015年5月，全国人大常委会法工委收到中国建筑业协会《关于申请对规定'以审计结果作为建设工程竣工结算依据'的地方性法规进行立法审查的函》。来函对地方性法规中有关以审计结果作为政府投资和以政府投资为主的建设项目竣工结算依据的规定提出审查建议。建议认为，该规定混淆了行政法律关系与民事法律关系的界限，与审计法、合同法的有关规定相抵触。

五、2017年2月22日《全国人大常委会法工委对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定的研究意见》（法工委函〔2017〕2号）：地方性法规规定主要有三种情况：一是直接规定审计结果应当作为竣工结算的依据；二是规定建单位应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算的依据；三是规定建单位可以在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算的依据。。研究后认为法律上却存在以下问题：

一是扩大了审计决定的效力范围。根据审计法的规定，审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督；审计机关在法定职权范围内做出的审计报告、审计决定，被审计单位应当执行；被审计单位对审计机关作出的有关财务收支的审计决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。审计法规范的是审计机关与被审计单位之间的行政关系，不是被审计单位与其合同相对方的民事合同关系。审计法的规定不宜直接引申为应当以审计结果作为被审计单位与施工单位进行结算的依据。地方性法规以审计结果作为被审计单位与施工单位进行结算的依据，实质上是以审计决定改变建设工程合同，扩大了审计决定的法律效力范围。

二是限制民事权利，超越了地方立法权限。根据立法法规定，民事基本制度只能制定法律。地方性法规为执行法律、行政法规的规定，可以根据本行政区域的实际情况作出具体规定，但无权对法律规定的民事权利作出限制或者减损的规定。在投资建设活动中，负责政府投资和以政府投资为主建设工程的建设单位与施工单位是平等的民事主体，双方签订的建设工程合同属于民事合同。虽然建设工程出资全部或者主要来源于国家财政，有一定的特殊性，但并不能因此改变二者之间平等的民事法律关系。地方性法规强制要求已审计结果作为合同双方竣工结算依据，将适用于被审计单位的审计决定扩大适用于被审计单位的合同相对人，限制了施工企业正当的合同权利，缺乏上位法依据，超越了地方立法权。

法工委意见：根据宪法、立法法的规定，地方性法规不得与法律相抵触，不得超越地方立法权限。为维护国家法制统一，对地方性法规中直接规定以审计结果作为竣工结算的依据和规定应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的条款，应当予以清理纠正。

六、2017年9月，审计署印发《关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》(审投发(017]30号，提出：一、审计机关和审计人员要依法独立行使审计监督权，不得参与工程项目建设决策和审批、征地拆迁、工程招标、物资采购、质量评价、工程结算等管理活动。；二、对平等民事主体在合同中约定采用审计结果作为竣工结算依据的，审计机关应依照合同法等有关规定，尊重双方意愿。审计项目结束后，审计机关应依法独立出具投资项目审计报告，对审计发现的结算不实等问题，应作出审计决定，责令建设单位整改；对审计发现的违纪违法、损失浪费等问题线索，应依法移送有关部门处理。要健全审计查出问题整改督查机制，促进整改落实和追责问责。

七、2019年6月，审计署办公厅印发（《关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》贯彻落实中常见问题解答的通知）（审办头发〔2019〕59号），提出“三个转变”。一是从数量规模向质量效益转变。以促进相关单位履职尽责、促进项目顺利完成、促进提高投资绩效为目标，将投资审计的重心转向质量和效益。二是从单工程造价审计向全而投资审计转变。督促落实项目投资和建设管理主体责任,促进提高投资绩效、深化投融资体制改革和反腐倡廉建设。三是从传统投资审计向现代投资审计转变。四、按照《中华人民共和国审计法》要求，审计机关要坚决杜绝“以审代结”的错误做法。第一，“以审代结”混淆了建设单位的管理责任和国家审计的监督责任。结算审核是建设单位的管理责任，审计机关是在建设单位完成结算审核的基础上进行审计监督，审计不能代替管理，否则既违反了独立性原则，又因介入平等主体的民事关系而超越了审计机关的法定职责权限。第二，投资审计依法独立对建设单位的工程价款审定情况进行审计监督，通过审计反映工程结算管理中可能存在的问题，督促建设单位今后认真履行职责，提高投资绩效。