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【摘要】
在政府投资建设项目中，为避免承担责任，按照地方性法规的规定，发包人往往会在施工合同中约定以行政审计结果作为工程竣工结算依据。对于前述约定，法律、行政法规、司法解释及规章中，并未做出禁止性规定。因此，当事人之间可以约定以行政审计结果可以作为政府投资建设项目竣工结算依据。同时，应当明确约定审计的性质、具体的审计机关及审计时限。
【关键字】政府投资建设项目 审计结果 竣工结算
在政府投资建设项目中，为避免承担责任，按照地方性法规的规定，发包人往往会在施工合同中约定以行政审计结果作为工程竣工结算依据。但是，2017年6月5日全国人表大会法工委向中国建筑业协会《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》（法工备函[2017]22号）（以下简称复函）公布后，网络上许多文章纷纷表达“审计结果不能作为竣工结算依据”的观点，但细细分析确实与之不同的观点，甚至严重误导来了部分单位。因此，笔者拟通过对有关文件进行梳理和分析，以期理清审计结果是否可以作为政府投资建设项目竣工结算依据，以及该如何合法、有效进行约定等问题。
一、政府投资建设项目审计的范围
根据《中华人民共和国审计法》第二十二条和《中华人民共和国审计法实施条例》第二十条第一款的规定，政府投资建设项目审计的范围包括：（1）全部使用预算内投资资金、专项建设基金、政府举借债务筹措的资金等财政资金的；（2）未全部使用财政资金，财政资金占项目总投资的比例超过50%；（3）占项目总投资的比例在50%以下，但政府拥有项目建设、运营实际控制权的。因此，从国家层面来看，政府投资建设项目审计的范围主要包括前述三类项目。
但是，由于上述规定并没有细化到具体的项目，在有的地方性法规中对上述第（3）类项目进行了扩大解释，如《贵州省政府投资建设项目审计监督条例》第二条第二款中对上述第（3）类审计范围增加了“项目建设单位为政府、国有或者国有控股企业及事业单位的涉及社会公共利益、公共安全的基础设施、公用事业建设项目”。
综上所述，在不违反国家法律、行政法规的前提下，具体的政府投资建设项目审计的范围还要看本地地方性法规会规章对此的规定。
二、行政审计结果可以作为政府投资建设项目竣工结算依据
由于许多地方性法规中直接规定以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算的依据和规定建设单位应当在招标文件中载明或者在合同中约定以行政审计结果作为竣工结算依据的条款。因此，2015年5月，中国建筑业协会向全国人大法工委提出《关于申请对规定“以审计结果作为建设工程竣工结算依据”的地方性法规进行立法审查的函》，申请对该类似规定予以立法审查。
在广泛征求意见后，2017年6月5日全国人大常委会法工委向中国建筑业协会《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》（法工备函[2017]22号）（以下简称复函）。复函公布后，网络上、朋友圈中关于审计结果不能作为竣工结算依据的新闻或信息层出不穷。但是，根据笔者对复函和复函中提到的全国人大常委会法工委印送各省、自治区、直辖市人大常委会《对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定的研究意见》（以下简称“意见”）的梳理，前述新闻或信息严重误导了部分单位，有的甚至属于“标题党”。根据笔者的梳理，复函和意见主要包含以下内容：
首先，复函和意见指向的对象仅仅是地方性法规中的相关规定；
其次，复函和意见中明确的内容是地方性法规中直接规定以行政审计结果作为竣工结算的依据和规定应当在招标文件中载明或者在合同中约定以行政审计结果作为竣工结算依据的条款，扩大了审计决定的效力范围，限制民事权利，超越了地方立法权，应当予以清理纠正。
最后，复函和意见同时也明确，地方性法规中规定可以在招标文件中载明或者在合同中约定以行政审计结果作为竣工结算的依据的条款。该条款不存在与法律不一致、超越地方立法权限的问题。
综上所述，复函和意见对当事人之间是否可以约定政府投资建设项目以行政审计结果作为竣工结算依据并未做出限制性的规定。因此，在政府投资建设项目中，可以在招标文件中载明或者在合同中约定行政以审计结果作为竣工结算依据。
三、以行政审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据的注意事项
虽然以行政审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据，在法律法规中并未作出限制性的规定。由于行政审计的特殊性（系行政监督），因此，在约定行政审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据时，应当注意以下几个方面的事项。
（一）以行政审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据的，应当在招标文件中载明或在合同中明确约定。
首先，由于政府投资建设项目绝大部分属于必须进行招投标的项目，因此，在招标时，发包人应当在招标文件中载明以审计结果作为竣工结算依据，并根据招标文件签订合同；若在招标文件中未明确载明，而在合同中新增以行政审计结果作为竣工结算依据的，该约定可能因背离招投标文件的实质性内容而无效。
其次，根据《最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》（2001民一他字第2号）之规定，只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。
最后，根据《2011年全国民事审判工作会议纪要》（法办【2011】442号）第25条“当事人以审计机关作出的审计报告、财政评审机构作出的评审结论，主张变更有效的建设工程施工合同约定的工程价款数额的，不予支持。”之规定，若合同中没有约定以行政审计结果作为竣工结算依据的，行政审计结果不能作为竣工结算依据。
（二）以行政审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据的，应当明确具体的审计机关。
在实务中，由于约定不明导致的类似纠纷屡见不鲜。类似“竣工结算经审计部门审核确定”、“以发包人的审计结果为准”的约定，既未明确具体的审计机关，也未明确审计的性质。该约定实质上仍然属于发包人单方面的结算结论，在承包人不予认可的情况下，通常是难以作为最终结算依据的。
对于上述约定不明的情形，载于《最高人民法院公报》（2014年第4期）的最高人民法院（2012）民提字第205号，重庆建工集团股份有限公司与中铁十九局集团有限公司建设工程合同纠纷案中，最高人民法院就认为，“根据审计法的规定，国家审计机关的审计系对工程建设单位的一种行政监督行为，审计人与被审计人之间因国家审计发生的法律关系与本案当事人之间的民事法律关系性质不同。因此，在民事合同中，当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定，应当具体明确，而不能通过解释推定的方式，认为合同签订时，当事人已经同意接受国家机关的审计行为对民事法律关系的介入”，并据此对重庆建工集团股份有限公司“业主审计为准”就是“行政审计”的主张不予采信。因此，在约定审计结果作为结算依据时，应当明确约定审计的性质和具体的审计单位。
（三）以行政审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据的，要注意行政审计时限的约定。
对于审计时限（即开始时间和结束时间），《审计法》和《审计法实施条例》中未做明确规定。只有在《政府投资项目审计规定》第九条中对审计时限进行了模糊的规定，具体规定为“审计机关对列入年度审计计划的竣工决算审计项目，一般应当在审计通知书确定的审计实施日起3个月内出具审计报告。确需延长审计期限时，应当报经审计计划下达机关批准。”此规定虽然明确了3个月的审计时限，但对于审计通知书的下发时间没有明确规定，而且还规定了可以延长。因此，在约定行政审计结果作为竣工结算依据时，建议同时约定出具审计报告的时限。此约定虽然对审计机关没有约束力，但对于当事人是具有约束力的。至于时限的长短，当事人之间可以协商确定。
四、结论
根据《审计法》的规定及其立法宗旨，法律规定审计机关对政府投资建设项目进行审计，本质上是国家对建设单位的一种行政监督监督，目的在于维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，防止建设项目中出现违规行为。该审计并不影响建设单位与承建单位的合同效力。从法律、行政法规、司法解释及规章等的规定来看，并未禁止当事人之间在合同中约定以行政审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据。因此，当事人之间可以约定以行政审计结果可以作为政府投资建设项目竣工结算依据。同时，应当注意明确约定审计的性质、具体的审计机关及审计时限。
编排/李凌飞 责编/孙亚超 |
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