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综合行政执法改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要工作。党的十九届四中全会提出：“进一步整合行政执法队伍，继续探索实行跨领域跨部门综合执法，推动执法重心下移，提高行政执法能力水平”，2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，提出在乡镇试点“一支队伍管执法”。2020年，浙江省委省政府提出要把“大综合一体化” 行政执法改革作为法治政府建设的重大标志性成果来打造。2021年，桐庐县成为全省首批县域集成综合行政执法改革的试点县，按照整体政府理念，以数字化改革为牵引，聚焦机构调整、职权重构、监管执法体系再造、队伍建设等，积极整合行政执法资源，初步构建了高效协同的综合行政执法体系，取得一定成效。对此，吴伟强教授等深入剖析了集成综合行政执法改革的县域经验、风险，并提出对策建议。
一、县域集成综合行政执法改革要破解的主要问题 为了促进经济社会发展，国家赋予了乡镇更大的管理权和执法权。但随着法律法规调整，编制却日益压减，需要统筹执法力量。为此，桐庐于2006年在城市管理领域实施“相对集中处罚权”改革，2019年在分水镇推行“执法下沉”和“一支队伍管执法”。但由于“条块分割”，部门、乡镇各自为战的局面未能彻底扭转，监管与执法未能形成有效衔接。
1. 执法人员不足，执法事项“看得见管不着”。受基层机构编制限制，可以下沉的专业执法编制数量和人员力量捉襟见肘，如规划和自然资源局专业执法人员仅4人，应急管理局仅3人，教育、经信、商务等部门没有专门的执法人员，无人可下沉。 2.乡镇差异明显，成功模式难以复制。各个乡镇（街道）因自身条件不同，改革需求和治理要求不尽相同。城区街道、中心镇人口多，反复要求配强力量，做强保障；但偏远山区乡镇地广人稀，社会矛盾不突出，相同改革模式容易造成执法队伍利用率不高，甚至出现投闲置散。 3.上级机关统筹不力，“放管服”不足。行政机关监管执法力量普遍薄弱，部分单位忙于处理矛盾纠纷，如人社部门年处理劳动纠纷近千件，无法把更多行政资源从事前审批转到加强事中事后监管上来，加上监管手段单一，执法支撑薄弱，存在“一放了之”“一放就乱”的问题。 4.执法职权分散，制约综合执法。在条块分割的执法管理模式下，不可避免地存在法律的“竞合”造成的法律适用争议，以及相伴相生的违法行为交叉问题。如渣土倾倒属于固废的环保处理，建筑垃圾归综合执法，倒在田里由土地管理部门处理，倒在河塘由水利部门处理。2019年以来，桐庐县依法治县办协调各类交叉争议达7类。而在条线执法体制下，执法部门各自为战，如耕地破坏鉴定职责争议、违法建筑领域非法占地和未取得规划许可两次查处等问题，部门间专业认定、检验鉴定衔接不畅，地方政府难以统筹。 5.执法规范化、专业化建设乏力。公安、综合执法、交通运输、市场监管等单位案件办理数量较多，2020年上述部门一般程序处罚数量占全县总量的75.6%，执法人员办案能力较强；但教育、发改等单位侧重在服务保障，办案较少，甚至从未开展过执法办案工作，执法能力不强，陷入“不会办不办”，“不办更不会办”的怪圈。 二、县域集成综合行政执法改革的主要做法 2020年8月17日全省法治政府建设暨综合行政执法改革推进会上，省委书记袁家军明确提出：“通过扁平化大部制改革，探索县域'一支队伍管执法’的新路径，有条件可以去试”。桐庐县在2020年9月底申报县域集成综合行政执法改革方案，2021年6月29日浙江省政府办公厅出具《关于同意桐庐县和金华市婺城区开展“大综合一体化”行政执法改革的复函》。桐庐在全县范围内正式展开此项改革，构建了5个体系，实现了5个转变。
1.构建高效能的指挥协调体系，变“条块分割”为“一体化执法”。一是建立县乡一体的指挥机构。县政府成立行政执法指挥中心，实现投诉执法统一受理、执法监管力量统一调度；乡镇（街道）依托“基层治理四平台”综合信息指挥室，统筹指挥调度辖区基层站所、综合执法队等力量，实现“一支队伍管执法”。二是建立高效的案件处置机制。建立县乡一体化指挥运行机制、调度规则，明确紧迫性案件、非紧迫性案件、复杂历史遗留案件、重大疑难案件的不同派件和反馈规则，推动执法高效协作、联动处置。三是建立行政执法协调机制。出台《桐庐县职权边界争议协调处理办法》，赋予县综合执法办首调责任，确因争议复杂难以达成一致意见的，报县委依法治县办通过协调会议、专家论证等途径协调解决。 2.构建全覆盖的整体监管体系，变“有形覆盖”为“有效覆盖”。一是分类监管清单化。乡镇（街道）统筹基层站（队、办）和网格员，承担区域内横向巡查发现责任；行业主管部门以“双随机抽查”“重点监管”“行业治理”等，落实行业内纵向专业监管责任；综合执法部门以执法检查进行监管补位和监督，形成齐抓共管的整体政府监管网络。二是推行“一次检查”。建立以村、企、街、居民小区、产业园区等为单元的综合查一次清单，建立事项取证要点和检查标准，推动检查结果、检查证据互认；从基层治理职能交叉、管理难度最大的高频“一件事”入手，全面解构“审批、监管、执法”全链条，形成监管全闭环。目前，已在农村建房、养老安全、餐饮安全等领域先行实践，进一步减少执法扰民扰企，提升执法效率。三是构建“一案一链”。推动掌上执法、手持执法单兵装备、记录仪和在线云存证平台连接，现场检查视频、现场取证、整改通知书等实时上链，实现检查过程、整改结果可追溯。建立主动发现和投诉举报案件比率、行政检查问题发现率、案件转化率三项考核指标，提升监管能效。 3.构建全闭环的行政执法体系，变“九龙治水”为“攥指成拳”。一是整体优化职权。整合规资、住建等27个领域行政处罚权，由县综合行政执法局统一行使。第一批综合行政执法事项目录清单包含25个领域2201个事项，综合行政执法事项占48%。二是整体优化力量。统筹平衡县域执法力量，转综合执法人员61人、转监管55人，减少股级事业单位5个。在城区街道和4个中心镇设立综合执法中队（中队力量在6至27人不等），实施片区化管理，在小乡镇派驻执法分队（分队力量在2-3人），保障执法工作，接受中队业务指导监督。下沉基层执法人员122人，下沉率77.2%，有效破解基层“看得见管不着”等问题。三是整体闭环管控。以行政处罚事项清单为核心，关联审批、监管事项清单，探索建立监督规则，开展“一案一质检”，推行被处罚人“一案一评”等，构建审批、监管、处罚、监督、评价的“大执法”全过程闭环。结合《行政处罚法》修订，整合18个部门执法制度和文书，规范询问笔录、构建全流程执法制度14项、指导文书58份，构建检查、调查、调解、法制审核、决定、执行、公开、行刑衔接和复议诉讼的“小执法”全流程闭环，不断提升执法公信力。 4.构建集成式的场景应用体系，变“传统治理”为“数字治理”。建成了行政执法数字化平台，多场景聚合。一是多渠道案源归集场景。通过数字化改革和“城市大脑”建设，集成“互联网+监管”平台、12345、967000、基层治理四平台等案源信息，实时归集、实时感知预警。二是跨部门协同监管场景。开发全县“监管计划统筹”、“监管一件事”等模块，完善监管计划上报、分析、统筹、分类研判、发起综合监管等全过程程序，并根据事件不同场景，可一键发起“综合查一次”。三是执法高效处置场景。实行案件统一交办、反馈，强化平台在线实时处置，通过GIS地图实时展现案源信息，就近调度执法人员、车辆、设备等资源，快速、有效、精准处置事件，打造紧迫性案件处置“1分钟响应、3分钟出门、15分钟到场”行政执法快速处置圈。四是执法司法一体化场景。推动复议诉讼一键线上举证，涉刑案件一键移送，非诉案件自动申请执行，提升执法效率，为执法人员减负。 5.构建专业队伍建设体系，变“物理整合”为“化学融合”。一是加强队伍归属。执法人员实施统一招录、统一培训、统一调配、统一管理、统一着装、统一标识等“六统一”；派驻乡镇执法人员开启部门、乡镇双晋升通道，年终奖金就高发放，执法辅助人员参照公安机关辅警待遇，激发干事热情；加强专职法制人才建设和公职律师全覆盖行动，法制审核人员占执法人员总量的7.2%。二是加强硬件配备。增配执法记录仪、无人机、单兵装备等，调配执法专用车16辆；高标准建设执法办案管理中心，合理设置办事大厅、指挥室、办案区、询问室、证据库等，实现办案流程“一条龙”。三是加强业务赋能。探索教科书式执法，编制执法人员法律课，制作教学视频片，推行“师徒跟学”执法实践，开展行政执法能力专项提升行动，对162名行政执法人员分批次全封闭、综合性、全科型轮训，全面提升执法人员专业能力。 三、县域集成综合行政执法改革的主要成效 桐庐县县域集成综合行政执法改革在2021年省委深改委13次会议、全省“大综合一体化”行政执法改革推进会、数智杭州建设攻坚年推进大会上均作了典型发言，省政协、省高院等10余个省市重点部门密集前来调研指导，在全省形成一定的影响力，具有一定的代表性。
1.行政执法更加高效协同。2021年以来，通过指挥平台，协同处置事件5683起，现场处置时间平均减少40分钟以上。县指挥中心发起全县性重大执法活动7次，查处重大案件60余起，解决历史遗留难题50余个，重大执法活动从发起到执行缩短至7个工作日。如“沙场练兵”行动4个月内检查辖区砂石加工经营企业90家，关停不达标企业63家，清退非法占用耕地119.95亩，复绿林地园地23亩，平整建设用地超11万平方米，一举解决20余年久治未决的顽疾。 2.行业监管更加综合有效。人均次检查事项提升3倍，多头、重复检查次数减少60%，切实避免执法扰企。如“平安春节”专项检查行动在安全生产、疫情防控等领域开展了跨部门、跨层级的联合执法检查行动，按照烟花爆竹企业、超市、商场等主体制定不同检查表单，各乡镇（街道）统筹基层站所和镇街力量171人，部门支撑下沉执法力量 56 人，按照“必查+补充”清单，一支检查队伍检查多样事，对烟花爆竹、食品安全、建筑工地等 10 个行业 680家重点单位开展全方位执法检查，检查整改问题 471 个，成效显著。 3.执法行为更加专业规范。综合行政执法队伍专业化的效果逐渐体现，2021年1-8月，县综合行政执法部门办理行政处罚案件1856件，与2019年同比增长146%，受理执法投诉举报557件，同比下降14%。行政执法全过程记录、执法决定法制审核、行政处罚结果公开、行政执法全程网办均达100%，在2021年行政执法案卷评查中，综合执法部门问题案卷率比一般部门少45%；2021年该县行政争议发案量同比下降27.8%，行政案件实现零败诉、零纠错，是杭州市行政争议案件最少、败诉纠错率最低的区（县）。 4.基层治理更加健全完善。在属地形成执法人员、监管人员、网格员、调解员互相支撑机制，真正使乡镇“权责一致”，“看得见管不着”问题得到有效解决。违法建房、占用耕地、倾倒渣土、旅游投诉、劳动争议解决等原本需要县级部门处理的事项，在乡镇层面解决率达到80%，简单易发现事项违法行为在24小时内处置率达到90%，基层治理能力明显得到提升。 四、深化县域综合执法改革亟待解决的问题 1.执法资格管理模式不符合执法人员高效配置。目前行政执法人员没有单独序列管理，执法资格依附于法定的执法主体，无法转到其他执法单位，且参公人员、公益一类事业单位人员、自收自支事业单位人员混杂，导致执法机构无法进一步精简，执法人员不能高效统筹使用。同时对证据互认、跨部门跨领域执法、“综合查一次”带来制度障碍，加大执法成本。
2.执法手段难以支持处罚权集中，执法成本叠加。在行政处罚权未从原部门剥离前，掌握审批权的行政机关做出的处罚，因其拥有审批权，对行政相对人更有约束力。而在行政处罚权逐渐向执法机关转移后，执法机关做出的处罚对行政相对人的约束力并不强。存在执法成本叠加的风险。 3.行政执法协调沟通成本增加，减损行政效率。原本可以由一个行政机关主要负责人协调解决的问题，要上升到多个部门以及更高层次的领导来协调，需要更专业的部门和人员理清法律和职权关系，使得行业主管部门与综合执法部门之间的协调沟通成本显著增加，部分抵消综合行政执法改革带来的行政效率。 4.执法人员流失的风险。综合行政执法人员长期处于高压满负荷状态。目前，综合行政执法局人员流出流入比率比一般行政执法部门大，反映出综合行政执法工作的艰辛。如何保持一支相对稳定的职业化专业化执法队伍，也是综合行政执法改革必须要深入研究的重要课题。 五、深入推进综合行政执法改革的建议 1.以高效为原则，探索执法人员编制管理新机制。建议综合考虑管理人口、行政区域面积、经济等因素，对行政执法人员重新核编，并进行单独序列编制管理。除特殊的专业领域外，其他执法人员统一配发县域通用执法证件，日常以所在行政机关名义开展执法工作，同时接受县级政府统一指挥协调，在县级政府指令下，可以在县域范围内开展其他领域、部门的执法工作。并按照执法责任区域范围和相对集中、重心下移、城乡覆盖、事随人走的原则，执法人员和执法事项逐步向综合行政执法机构转移，最终实现县域“一支队伍管执法”。 2.以专业为界面，探索监管事项动态调整机制。建议依托国家“互联网+监管”系统，进一步细化监管清单、明确监管的标准、方式和频率，便于执法人员操作。在此基础上，以“高频、简单、综合”监管事项（以下称“一般监管事项”）为界面，把专业监管事项和一般监管事项的界面进行动态管理，专业的交给行业部门，一般监管事项按照“事随人走”的原则，逐渐交给综合行政执法部门，真正破解监管和执法职责边界不清的问题。 3.以高频高危事项为重点，实施监管执法的标准化。桐庐县的综合行政处罚事项占行政处罚事项的7%左右，高频执法事项在200项左右。其中房地产、金融、燃气、食品安全、特种设备等管理领域，直接关系到人民群众生命财产安全，不容有失，为了减少此类高频高危事项的发生并降低执法成本，要全面分析该类事项的特征，探索监管和执法的标准化，设计监管导则和执法导则，详细分解每个细节的监管方法和执法方法，并设计相应标准，既促使管理对象尽可能减少违法行为，又便于监管执法者标准化监管和执法，降低执法成本。 4.以数字化为抓手，加强行政执法数据归集使用。建议进一步打通各类数据平台通道，加强行政执法监管平台和信用信息、司法审判、审批、社会投诉举报、第三方平台等数据流通，加强监管信息归集共享，形成完整的“数据收集、数据处理和数据服务”链条。充分运用大数据等技术，加强数据挖掘，提升自动分析功能，加强对风险的跟踪预警，预测未来可能发生的变化。 5.以稳定为核心，完善综合行政执法队伍保障机制。建议推行以远程监管、移动执法、预警防控为特征的非现场监管执法模式，提升监管执法精准化、智能化水平，进一步减轻执法人员工作量。加强激励机制建设，在职务和职级晋升、领导干部提拔、相关评优评先中，将更多名额向一线行政执法人员倾斜。建立执法人员履职尽责清单，实施尽职免责机制，减轻执法人员思想负担。 |
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