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7月21日国常会审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，我们总结了四大要点：1、主体责任方面，明确城市人民政府负主体责任；2、资金筹措方面，要多渠道筹措改造资金，政府出资之外，还要鼓励和支持民间资本参与；3、改造方向方面，并非以商品住宅为主，而是要高效综合利用土地资源，把城中村改造与保障性住房建设结合好，努力发展各种新业态，实现可持续运营；4、推进节奏上，要求稳中求进、积极稳妥，成熟一个推进一个。我们认为具备资源优势的地方国资将会优先受益于此次政策推进，尤其是那些深度介入本地城市更新进程的核心城市国企。 城中村改造有望带来数千亿年投资额 今年4月的政治局会议提出“在超大特大城市积极稳步推进城中村改造”，本次文件是对这一提法的落实。如果从更大的城市更新的范畴来看，住建部已经出台多个文件，鼓励试点城市（区）探索城市更新实施模式、明确底线要求。根据国家统计局的七普数据，我国共有21个超大特大城市，其中过半城市已经对城中村改造制定了量化目标，但口径和详细度不一。在披露了计划投资额的城市中，年投资额差距较大，单项目年投资额在2.06-7.74亿元，可能与城中村数量、拆除重建比例等相关。我们粗略估计全国城中村改造年投资额可能为数千亿量级，十四五期间累计规模可能超万亿。 一线城市视角来观察城中村改造方向 从一线城市城中村改造的具体实践中，我们可以看到本次文件提出的四方面要点。1、主体责任方面，北上广深在城中村改造的模式探索方面各有强调和侧重，地方政府在本轮城中村改造中将有较大的权限发挥主观能动性；2、资金来源方面，上海由房企和险资共同设立城市更新基金800亿元，是“多渠道筹措改造资金”的典型落地案例；3、改造方向方面，广州和深圳都提出要统筹推进城中村改造和保障性租赁住房的筹集工作，广州还强调要与产业转型相结合，各地都强调不搞大拆大建；4、推进节奏较稳，如上海用10年分“三步走”、广州规划了到2035年具体的城中村改造计划等。 城中村改造与棚户区改造并不相同 市场较为关注城中村改造是否会成为新一轮棚改。我们认为两者区别较大，城中村改造与棚改在改造对象、改造方式、城市范围、改造业态、资金来源方面存在明显差异，尤其是在21年8月住建部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》后，一些差异变得更加明显。我们认为城中村改造是房地产行业向新模式转型的必要一环，但其不会像棚户区改造那般波澜壮阔，而是更加源远流长，对于超大特大城市带来深远影响，后续仍要关注政策具体细则和各城市落地情况，尤其是模式设计和资金来源等方面的情况。 投资建议 我们认为具备资源优势的地方国资将会优先受益于城中村改造政策推进，尤其是那些深度介入本地城市更新进程的核心城市国企。 风险提示：行业政策不确定性；基本面下行；部分房企经营风险。 城中村改造政策落地，明确四大要点 7月21日国常会审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》。会议指出，在超大特大城市积极稳步实施城中村改造是改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展的一项重要举措。要坚持稳中求进、积极稳妥，优先对群众需求迫切、城市安全和社会治理隐患多的城中村进行改造，成熟一个推进一个，实施一项做成一项，真正把好事办好、实事办实。要坚持城市人民政府负主体责任，加强组织实施，科学编制改造规划计划，多渠道筹措改造资金，高效综合利用土地资源，统筹处理各方面利益诉求，并把城中村改造与保障性住房建设结合好。要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，加大对城中村改造的政策支持，积极创新改造模式，鼓励和支持民间资本参与，努力发展各种新业态，实现可持续运营。 我们围绕主体责任、资金筹措、改造方向，总结了四大要点：1、主体责任方面，明确超大特大城市人民政府负主体责任，即地方政府将有更大的权限加大对城中村改造的政策支持，创新改造模式；2、资金筹措方面，要多渠道筹措改造资金，政府出资之外，还要鼓励和支持民间资本参与；3、改造方向方面，并非以商品住宅为主，而是要高效综合利用土地资源，把城中村改造与保障性住房建设结合好，努力发展各种新业态，实现可持续运营；4、推进节奏上，要求稳中求进、积极稳妥，成熟一个推进一个。 城中村改造有望带来数千亿年投资额 今年4月的政治局会议提出“在超大特大城市积极稳步推进城中村改造”，本次文件是对这一提法的落实。如果从更大的城市更新的范畴来看，自十九届五中全会提出实施城市更新行动以来，住建部已经出台多个文件，鼓励试点城市（区）探索城市更新实施模式、明确底线要求，包括21年8月《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（63号文）、21年11月《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》、22年11月《关于印发实施城市更新行动可复制经验做法清单（第一批）的通知》、23年7月《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》等。 根据国家统计局的七普数据，我国共有7个超大城市：上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津；14个特大城市：武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连。我们梳理了这些城市的城中村改造目标，发现过半城市已经对城中村改造制定了量化目标，但由于口径不一、披露详细度不一，难以进行加总测算。 在披露了计划投资额的城市中，广州2023年计划推进127个城中村改造项目，计划完成固定资产投资983亿元；杭州十四五期间城中村改造和拆迁安置房项目建设计划总投资600亿元；青岛2023年计划推进城中村改造项目85个，计划完成投资175亿元。各地年投资额差距较大，单项目年投资额在2.06-7.74亿元，可能与城中村数量、拆除重建比例等相关。我们据此粗略估计全国城中村改造年投资额可能为数千亿量级，十四五期间累计规模可能超万亿。
一线城市视角来观察城中村改造方向 北京：城市更新行动计划并未单列“城中村改造”，但多个项目类型与之存在交集 北京并未出台城中村改造的专门文件，而是针对范畴更大的城市更新，建立了“总体规划—专项规划—街区控规—更新项目实施方案”的工作体系。根据《北京市城市更新专项规划》、《北京市城市更新行动计划(2021-2025年)》，北京市将城市更新划分为六大项目类型：1、首都功能核心区平房（院落）申请式退租和保护性修缮、恢复性修建；2、老旧小区改造；3、危旧楼房改建和简易楼腾退改造；4、老旧楼宇与传统商圈改造升级；5、低效产业园区“腾笼换鸟”和老旧厂房更新改造；6、城镇棚户区改造。值得注意的是，该文件并未提及“城中村改造”，但从定义来看，除老旧小区改造和城镇棚户区改造之外，其余城市更新类型应当与城中村改造存在交集。 此外，文件还强调聚焦城市建成区存量空间资源提质增效，不搞大拆大建，除城镇棚户区改造外，原则上不包括房屋征收、土地征收、土地储备、房地产一级开发等项目。
上海：城中村改造是城市更新的一环，房企和险资共同设立城市更新基金 根据《上海市城市更新条例》、《上海市城市更新行动方案（2023—2025年）》，上海市城市更新包含六大行动：1、综合区域整体换新行动；2、人居环境品质提升行动；3、公共空间设施优化行动；4、历史风貌魅力重塑行动；5、产业园区提质增效行动；6、商业商务活力再造行动。其中，人居环境品质提升行动的核心是“两旧一村”改造（旧区改造、旧住房成套改造、城中村改造）。在改造原则上，文件强调要坚持“留改拆”并举，以保留、利用、提升为主。 上海市市长龚正1月15日在上海市人民政府记者招待会上表示，上海决定用10年时间，完成“两旧一村”改造。具体来说分为三步走：第一步到2025年，全面完成中心城区近40万平的零星二级旧里以下的房屋改造，基本完成有一定安全隐患的“小梁薄板”的房屋改造，中心城区周边城中村改造项目全面启动；第二步到2027年，全面完成“小梁薄板”改造，完成中心城区周边的城中村改造项目；第三步到2032年，全面完成不成套职工住宅改造，全面完成城中村的改造项目。 具体到2023年，上海市计划启动城中村改造项目10个，改造老旧村（居）民房屋不少于130万平方米，受益村（居）民不少于4000户；2023-2025年每年新启动城中村改造项目10个。 上海市在撬动社会资金进行城中村改造方面具备特色。根据上海市房屋管理局，截至2022年底全市已批准的62个城中村改造项目引进社会资金达5500多亿元，主要来源包括实施改造主体出资、金融机构配套融资、由房企和保险资金共同设立的城市更新基金等。其中，城市更新基金指的是由上海地产集团联合招商蛇口、中交集团、万科集团、国寿投资、保利发展、中国太保、中保投资等多家房企和保险资金成立800亿元基金，定向投资城市更新项目，该做法进入了住建部《城市更新行动可复制经验做法清单（第一批）》。
广州：相关条例正在公开征求意见，强调城中村改造与住房保障、产业转型相结合 根据《广州市城市更新专项规划（2021-2035年）（公开征求意见稿）》，广州市城市更新主要面向现状低效粗放利用的存量土地与建筑物，以“三旧”用地（旧村庄、旧城镇、旧厂房）为基础，纳入村镇工业集聚区、专业批发市场、物流园区以及其他老旧小区、旧楼宇等城市更新资源。根据广州市政府工作报告和《广州市人民政府关于深化城市更新工作推进高质量发展的实施意见》，2023年广州市计划推进127个城中村改造项目，预计完成固定资产投资983亿元，占全市城市更新固定资产投资目标的49%；2025年底前先行推进重点地区更新，着重推进城中村及周边地区存量用地改造，有序推进旧城镇、旧厂房改造以及村级工业园、低效物流园、传统批发市场的整治提升工作；至2035年，拟推进旧村庄改造项目281个，包括全面改造项目259个、混合改造项目22个，旧城混合改造项目16个。相对来说，广州市对于通过拆除重建（全面改造项目）进行城中村改造更为积极，到2035年旧村庄微改造、混合改造、全面改造的规模分别为65、10、135平方公里，旧城镇微改造、混合改造45、15平方公里。 今年以来，广州市推进城中村改造的步伐进一步加快。23年6月，广州市住建局发布《优化城中村全面改造项目审批流程的通知》，提出加快启动城市更新前期计划、优化方案审批流程、支持分片分期实施、优化规划建设许可手续、加大金融支持力度等五个方面共十二条改革措施，加快推动城中村改造项目落地实施。23年7月，广州市住建局公开征集《广州市城中村改造条例（征求意见稿）》意见，从中可以看出，广州市对于将城中村改造与保障性住房相结合、推动产业转型较为重视，也希望在补偿安置、土地转性等方面探索创新模式。
深圳：针对城中村改造出台专项规划，与保障性租赁住房的筹集工作统筹推进 作为城中村问题较为突出的城市，深圳市是唯一针对城中村改造出台了专项规划的一线城市。根据《深圳市城中村（旧村）综合整治总体规划（2019-2025）》，深圳市计划在规划期内保留一定比例的城中村，合理有序开展城中村更新工作，逐步消除安全隐患、维护城市肌理、传承历史文脉、保障低成本空间、完善配套设施、提升环境品质，实现城中村可持续的全面发展。规划明确，深圳市城中村居住用地综合整治分区划定规模达到5502公顷，有序引导各区开展以综合整治为主，融合辅助性设施加建、功能改变、局部拆建等方式的城中村；通过微改造的绣花功夫，增加城中村内必要的公共空间与配套设施，提升空间品质，改善人居环境，加强住房保障。 此外，《总体规划》单列一条“强化城中村租赁市场管理”，加强城中村租赁市场监管，引导城中村存量房屋开展规模化租赁业务。而在23年3月，深圳市住建局印发《深圳市城中村保障房规模化品质化改造提升指引》，统筹推进城中村综合整治与保障性租赁住房筹集工作。根据深圳市住建局，深圳市城中村综合整治划分为五类：综合提升类、产业配套类、特色发展类、控制引导类和基本保障类，其中部分综合提升类、产业配套类城中村涉及城中村保障性住房规模化品质化改造提升，拟由市区财政共同按照一定标准，对城中村保障房规模化品质化改造提升予以财政资金补助。2023年，深圳计划推进4.9万套（间）城中村规模化品质化改造提升项目，约占全市城中村租赁住房总量的1%。
一线城市案例小结：主体责任、资金筹措、改造方向、稳步推进的先行探索 从一线城市城中村改造的具体实践中，我们可以看到本次文件提出的主体责任、资金筹措、改造方向、推进节奏等四方面的特点。1、主体责任方面，北上广深在城中村改造的模式探索方面各有强调和侧重，并未有标准化的统一模式，这就说明地方政府在本轮城中村改造中将有较大的权限发挥主观能动性，在规划编制、支持政策、模式创新上进行主动探索；2、资金来源方面，上海由房企和险资共同设立城市更新基金800亿元，是“多渠道筹措改造资金”、“鼓励和支持民间资本参与”的典型落地案例；3、改造方向方面，广州和深圳都提出要统筹推进城中村改造和保障性租赁住房的筹集工作，广州还强调要与产业转型相结合，各地都强调不搞大拆大建，体现了本轮城中村改造多业态结合、可持续经营的方向；4、推进节奏较稳，如上海用10年分“三步走”、广州规划了到2035年具体的城中村改造计划等。 城中村改造与棚户区改造并不相同 市场较为关注城中村改造是否会成为新一轮棚改。我们认为两者区别较大，城中村改造与棚改在改造对象、改造方式、城市范围、改造业态、资金来源方面存在明显差异，尤其是在21年8月住建部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（63号文）后，一些差异变得更加明显： 1、改造对象上，城中村改造针对的是城市建成区内土地未被征收或部分征收，原农村居民未转为或部分转为城镇户籍，仍然实行乡村行政建制，实行村两委管理的区域，这类区域通常存在公共配套设施不足、安全隐患较多、居住环境品质不佳等问题；而棚改针对的是城镇中集中成片危旧住房、破房烂院，改造迫切性相对更强。 2、改造方式上，63号文后城中村改造主要坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主，鼓励小规模、渐进式有机更新和微改造，防止大拆大建，拆除建面不超过20%、拆建比不超过2；而棚改可采取拆除新建、改建（扩建、翻建）等多种方式，实践中基本以拆除新建为主，由棚户区居民自愿选择实物安置或货币补偿方案。 3、城市范围上，本次文件鼓励在超大特大城市推进城中村改造；而棚改则无城市方面的限制，但由于上轮周期中三四线城市房地产库存问题更为严重，棚改货币化补偿作为去库存的有效手段，在三四线城市得到了更为积极地推进。 4、改造业态上，63号文后城中村改造强调经营性业态和可持续运营；而棚改以改善群众住房条件作为出发点和落脚点，拆除后新建的业态以商品住宅和安置房为主。 5、资金来源上，目前城中村改造主要依靠地方财政、专项债和社会资金；棚改则可以额外得到国开行PSL贷款的支持。 我们认为城中村改造是房地产行业向新模式转型的必要一环，但其不会像棚户区改造那般波澜壮阔，而是更加源远流长，对于超大特大城市带来深远影响。后续仍要关注政策具体细则和各城市落地情况，尤其是：模式设计方面，在拆除重建创造的可售货值受限的情况下，如何通过创新模式设计平衡项目的公益性和经济性、预留合理利润与现金流空间，从而吸引市场化主体参与；资金来源方面，需要关注财政拨款、地方专项债、政策性银行和金融机构的支持力度，以及房企和城投公司等实施主体的资金投入情况，关注公募REITs成为项目退出渠道的可能性。部分上市公司或者集团层面深度介入城市更新领域的国企有望优先受益。 投资建议 我们认为城中村改造是房地产行业向新模式转型的必要一环，但其不会像棚户区改造那般波澜壮阔，而是更加源远流长，对于超大特大城市带来深远影响。具备资源优势的地方国资将会优先受益于此次政策推进，尤其是那些深度介入本地城市更新进程的核心城市国企。 短期来看，我们依然认为地产板块正处于政策博弈期，房地产市场将继续保持分化行情，更加看好具备充裕供应弹性的城市以及在主流城市有充裕货值和较强补货能力的优质房企。 （超大特大城市拥有资源禀赋企业梳理，请见研报原文） 风险提示 行业政策风险：宏观流动性的变化、因城施策的调控政策存在不确定性，在新发展模式的指引下，住房、土地、金融、财税等房地产相关领域的制度存在调整优化的可能，都可能对房企经营造成扰动。 行业下行风险：房地产行业规模高峰可能已经过去，部分区域销售、拿地、新开工、投资等关键指标存在趋势性下行风险。 部分房企经营风险：若经营和融资性现金流修复低于预期，部分房企仍可能面临较大的资金链压力，进而出现经营困难等问题。 相关研报 陈慎 S0570519010002 | BIO834 刘璐 S0570519070001 | BRD825 林正衡 S0570520090003 | BRC046 |
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