 作者简介：张莉，中国政法大学法治政府研究院教授；刘晓曼，中国政法大学法学院硕士研究生；王昕妍，中国政法大学法学院硕士研究生。文章来源：《中国法治政府发展报告（2022）》，转自法治政府研究院公号。摘要
随着基层治理现代化目标的提出，各地出现了集中行政权、整齐划一推进统一规则的趋势。超负载的治理任务与高压考核行为却容易挫伤基层干部积极性，造成基层治理转型内在动力不足。同时，由于自上而下的政策难以与基层的实际需要相契合，政府不得不通过政治动员机制落实政策，使得基层治理压力进一步加大，形成恶性循环。行政执法作为基层治理的重要手段，同样面临上述双重困境。本报告通过观测北京、湖南、江苏、浙江四地的执法体制机制改革，发现破解双重困境的关键在于通过因地制宜、科技赋能和人员培训增强基层政府承载能力，通过创新管理模式、应用大数据科技等方式提高上级政府信息获取能力。但目前的执法体制机制改革能解决的基层治理问题有限，基层压力大的状况并未根本改善，社会治理的力量还很薄弱，为了进一步发挥执法队基层治理的促进作用，需要在执法方式、数据化决策、基层能动性、执法理念方面作出改变。引言基层治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的基础，同时也是行政机关提升其治理能力和实现行政体制机制改革的关键。中央为服务于基层治理现代化的目标，逐渐着手对行政权的配置结构进行调整，从相对分散的行政发包制转向行政权集中化配置，在这个过程中普遍存在对基层加强控制的现象，中央实施了一系列改革措施，具体包括技术化的考核手段、精细的指标化管理、密集的监督问责等，让基层适用统一的治理规则规范，以契合治理现代化的目标。但行政权的重新配置使得治理任务严重超出基层政府负载能力。过去，为应对上级安排的治理任务，基层政府往往采取“运动式治理”的方式，将该任务定义为“中心任务”，并通过政治动员和高压考核来保证治理任务的顺利实现。然而，随着基层治理任务的激增和“运动式治理”的常态化，这一策略难以继续发挥效用。严格的问责和考核机制也严重挫伤了基层干部的工作积极性，基层避责行为时常发生，“责任甩锅”现象泛滥。基层治理现代化转型陷入内在动力不足的困境。 更为重要的是，集中的行政权难以保证行政合理化。政府层级之间强烈的“信息差”，导致上级政府几乎无法充分认识基层的复杂性，所推行的行政举措也就难以与基层实际情况相契合，结果是上级制定的规则越是精准细化、限缩变通余地，越会偏离基层的实际需要，难以在基层真正落地。这些问题进一步导致“基层形式主义”越发严重，改革措施在基层难以落实，消解了国家的规范化目标。作为基层治理的一种重要手段，行政执法同样面临基层执法能力不足和上级信息获取能力不足的困境。2021年《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）修订前，街道、乡镇既无法定的执法权限，也无执法力量，却成为治理违法行为的第一责任人，而有执法权的区县政府职能部门却往往因为沟通不畅、路途遥远、执法力量薄弱等无法对违法行为进行有效处置，“条块冲突”所带来的执法“真空地带”大量存在、联合执法机制不畅、执法信息不共享等问题也进一步加剧了基层执法的困境。有鉴于此，行之有效的基层执法体制机制改革将有助于解决当下基层治理的难题。本报告选取四个具有代表性的地方执法体制机制改革事例，并对其关键性改革措施进行研究，以期从中分析出一些有价值的经验，对基层治理现代化起到推动作用。一、地方执法体制机制改革实践经验地方执法体制机制改革的成功经验一方面能够为破解基层治理中的双重困境提供借鉴思路，另一方面，执法作为基层治理的重要组成部分，科学高效的执法体制机制势必会对基层治理现代化起到奠基和推动作用。基于上述原因，本报告选择北京、湖南、江苏、浙江四个代表性地区的改革作为研究对象，根据其改革举措的特点划分出四种模式，这四种模式各有亮点，也有一些相似的理念和思路，因而具备一定的推广性。 （一）“一体两翼”基层执法机制 “一体两翼”基层执法机制是指以“党建引领”为主体，以“吹哨报到”和“接诉即办”改革为两翼的机制创新。街乡权力的限制使得其在遇到社会出现需要协同治理的问题时往往一筹莫展，出现“看得见的管不着，管得着的看不见”问题，“条块分割”的行政机制导致街乡几乎难以协调上级有关部门一起处理需要协同治理的问题。为解决“条块分割”弊病，北京市创造性地开展了“党建引领”下面向党政系统内的“街乡吹哨，部门报到”机制与面向公众的“接诉即办”改革，为破解新时代基层治理难题提供了宝贵的经验。 在“吹哨报到”机制中，北京市以高素质执法队伍为基础，一方面，放大街乡能够掌握基层治理中出现的准确问题信息这一优势，将上级职能部门的执法权下放至基层，打破“条块分割”的行政机制，将“条”和“块”融合在一起，改变行政机关的权力流向，实现“条块融合”，从而加强街乡在城市基层治理中的枢纽作用。另一方面，将“六权”赋予街道，具体包括对相关人员的人事任免建议权、对上级职能部门派出机构的考核评估权、对辖区内联合执法的指挥调度权以及对需要协同多部门的综合事项的统筹协调和督办权等。 在“接诉即办”机制中，为实现职能部门解决属地问题的高效，增加公众考评任务办理情况这一程序，以评估街乡及有关职能部门处理问题的实际情况，从而形成以公众提供问题线索为起始、以公众评价问题处理效果为结点的完整闭环，提高街乡及有关职能部门的办事效率和积极性，改变因科层制度的规则和程序而只对上级行政组织负责所致的行政惰性。 作为北京市“一体两翼”基层执法机制发源地的平谷区，在2017年治理砂石盗采、环境污染、大货车超载、私搭乱建等违法行为过程中，构建起“乡镇吹哨，部门报到”“一门主责，其他配合”“部门要求，乡镇落实”的三协同链条式执法模式，从机制创新层面实现了对违法行为的及时发现、处置与效果落实，打通了基层治理的“最后一公里”。 该模式以湖南省长沙市为典型，2015年，长沙开始建立网格化社会管理服务体系，用网格进行管辖区域的定位，从而实现全域覆盖。以长沙市岳麓区为例，第一，按照“街巷定界、规模适度、无缝覆盖、动态调整”的要求，将区属166个社区（村）划分为580个网格，即社会治理中的最基础单元；第二，以社会问题的数量、社会治理工作的繁重程序等为标准，对所有网格再次分类，具体划分为三个种类：重点网格（A类）、次重网格（B类）、常态网格（C类）；第三，对需要进行社会管理的人、地、事、物、组织，即辖区范围内的社会管理对象，运用编码技术，依据地理位置将其定位到前述步骤所划定的单元网格上，建立数据库群，通过信息平台进行分类管理。长沙市岳麓区便是通过以上三个步骤划定网格且分类，从而使得杂乱无序的社会事务依据属地原则实现了定位、定格，并进一步进行定性与定量管理。该模式的本质是通过网格化管理实现管理资源的整合，并提供多元服务。换言之，网格仅仅是技术和手段，这一技术和手段最终是为了实现服务这一目的。社会治理以多元参与主体为重点，而主体的多元参与的关键是激发社会层面的活力。为此，长沙市岳麓区以网格化管理为基础建立“1+4+X”的工作模式，其中的“X”是社会力量和协会组织的力量，这一工作模式的关键便是加大激励，并且充分发挥“X”的力量。该管理技术使得基层逐步形成“以服务为主”的管理风格，以替代之前“以管控为主”的管理风格；使得原来粗放且机械的基层管理模式更加“精细灵活”；将之前单一分散的基层管理资源重新整理，实现“多元整合”；使得基层的管理机制逐步“健全规范”，解决之前“权责不顺”的问题。搭建信息共享平台，实施社会精细化管理。为提高社会治理效能，长沙岳麓区、开福区等区县政府搭建了高水平的集成性信息共享系统，该系统集成了基层党建、综治安全、矛盾调处、城市管理、公共服务等经济管理和社会服务模块，涉及的功能近千项，并由信息汇总、档案建立、指挥调度、处理反馈、结案核查、评价考核等环节构成案件处理的闭环流程。该系统的共享性则体现在系统上的执法信息并不是由上级政府独占使用，而是连接到每一个街道和社区。该共享系统的运作逻辑为：先利用联网设备对辖区内的各个网格实施全时段监控，然后通过信息共享系统将监控信息传递到系统上的每一个节点，为基层进行社会管理和社会服务提供信息支撑。下沉执法力量，做好常态化治理的人员保障。长沙市将城市管理、市场监管、生态环境、交通运输、文化旅游、农业农村六个领域综合行政执法改革纳入机构改革，统一研究部署，统一组织实施。其中又以岳麓区将网格化管理服务与“三服务”一线工作法相结合的治理方式创新为代表。为进一步提升网格化社会管理服务的深度和广度，岳麓区以服务基层组织、服务项目企业、服务人民群众为重点，推行“民情在一线掌握、问题在一线解决、感情在一线融洽、形象在一线树立”的“三服务”一线工作法。综上，该模式运用网格化这一管理手段，统筹财政资源、人力资源等政府资源，并以此为基础，搭建信息共享平台，对社会进行常态化治理和精细化管理，为基层治理提供多元服务。运用该技术，将多个领域行政执法进行统一组织、整合，集成多项经济管理和社会服务功能，服务基层治理。该模式以江苏省为代表。在政策红利加持和数字技术优势的双重利好因素下，江苏省积极探索数字技术赋能基层治理的多种应用场景，初步实现了基层治理数字化转型。构建全要素治理网格，实现一体化闭环管理。江苏省的网格化管理改革率先在南京市江宁区、苏州市吴中区等区县落地，经过一年的试点，自2018年起，江苏省全面铺开“大数据+网格化+铁脚板”的基层治理机制，构建起全面包含人、地、事、物、组织等治理要素的网格，形成了“一站式受理、一体化运行”的闭环管理模式。通过推动“条块化各自为政”向“开放式多元整合”的转变，在很大程度上实现了“问题解决在萌芽、风险控制在源头、矛盾化解在基层”的改革目标。优化执法培训方式，搭建数字教学平台。江苏省南通市确定每名行政执法人员每年度不少于60学时的业务知识和法律法规培训任务。在开展培训的过程中，南通市设置了多层次的课程培训体系：首先，充分利用法治教育网现有课程库资源，择优选取法治理论课程和公共法律课程作为基础课程；其次，除利用现有资源以外，南通市也结合新《行政处罚法》的贯彻实施，制定印发《中华人民共和国行政处罚法（2021修订）学习与适用指引》，作为重点课程内容；最后，除理论课程以外，南通市以实际应用为导向，组织研究开发集理论基础、实践运用于一体的实战化教学课程，从各地各部门申报的57项课程中筛选出20项实务课程。广泛应用数字技术，着力实现基层治理微创新。基层治理中所面临的问题往往具有综合性、复杂性，因而数字技术在基层治理中的应用也应是综合而丰富的。例如在发展集体经济方面，苏州市相城区将区块链技术应用到集体经济领域中，张家港市对农村集体“三资”实施智能化管理，实现了对集体经济组织经营全过程的监管。在人口管理方面，江苏省多地探索出“数字门牌”管理法，利用微信小程序对辖区内的流动人口、出租屋等社区居民普遍关注的热点问题进行数字化管理，提高了基层政府工作效率，有助于维护辖区内的社会治安。该模式以浙江省湖州市为代表。浙江省利用其作为推进数字政府建设、探索省域治理现代化、行政执法体制改革先行省的优势，在2021年开始了“大综合一体化”行政执法改革，并选取湖州市吴兴区作为本次改革的试点地区之一。与前三种模式不同，“大综合一体化”改革始于《行政处罚法》（2021年修订）中新增的第24条，省级政府将部分行政执法权授予基层有了明确的法律依据，改革不仅得以从行政组织体系内的执法机制衔接走向具有建构功能的执法体制调整，而且在新的组织架构起点上实现了机制上的创新升级。分类下放执法权，动态调整赋权事项。一方面，浙江省采用“授权+派驻”的方式分类推进执法权下放工作。所谓“授权”是指依据《行政处罚法》第24条将行政处罚权直接授权给基层，而“派驻”则是指将区级政府部门的执法队伍派驻到乡镇街道，并由乡镇街道统一指挥。另一方面，浙江省依托其执法监管数字应用平台，建立了赋权事项清单的动态调整机制，即在权力下放之后，浙江省开发的“大综合一体化”执法监管数字应用平台会自动统计长期未发生的“零执法”事项，并交由区综合执法指导办利用上述数据对赋权事项清单开展年度评估，对清单及时作出调整，防止“睡眠条款”堆积拖慢改革进程，并且视情况收回下放的权力。加强基层执法力量，构建“金字塔”形执法力量分布结构。向基层集中行政处罚权势必带来基层工作量的增加。长期以来，基层治理状况被形象地称为“上面千条线，下面一根针”，在基层本就任务繁重的情况下，如何应对陡然增加的执法工作量，是关系到改革成败的关键问题。湖州市吴兴区通过构建“金字塔”形执法力量分布结构，合理分配执法资源，解决了工作量与人员分布不匹配的问题，并通过《吴兴区派驻执法人员“区属镇用”管理办法》《乡镇（街道）一体化行政执法工作导则》将派驻干部纳入属地管理，并创新“人随事走、编不转”做法，人事关系保留在业务主管部门，派驻人员做到“二年固定不动、三年轮岗、五年必须换岗”，避免权力寻租。同时，落实基层对派驻人员的统筹指挥权、任免建议权、考核管理权和反向否决权，使与执法有关的重要权力真正掌握在基层手中，避免出现“看得见的管不了”的现象。创新执法人员培训方式，提升基层执法队伍素质。高素质的执法专业队伍是提高基层执法履职率的前提条件。为了切实提升基层人员执法能力、有效承接下放的执法事项，湖州市吴兴区作为全国基层行政执法人员培训标准化体系建设试点单位，依照分类教学、按需施教原则，对不同类别的执法人员设置侧重点不同的培训内容，并通过“线下+线上”“集中培训+常态化特色培训”的方式进行教育。此外，吴兴区还依托“浙政钉”“执法通”等执法办案App进行日常线上案件讨论、法制审核、执法全过程记录，并在此基础上形成教科书式案例指引，对执法队员进行渐进式、连续性、日常培养，助推执法新生力量快速成长。利用信息平台，规范执法行为和执法方式。浙江省开发了集线索发现、协同指挥、监管检查、处罚办案、执法监督功能于一体的执法监管数字应用平台。该平台能够将网格员采集到的违法信息、电子鹰眼捕捉到的违法行为、群众举报的违法线索进行汇集，并由行政执法指挥协同中心将执法任务“线上派单”给执法队员，执法队员在办案App上查收任务后，按照平台搭载的标准化任务场景检查表单中所明确的检查方式、检查要求和处罚依据、处罚事项、处罚类型进行执法监管，实现了执法程序和执法文书的规范化。除综合执法外，执法监管数字应用平台上还构建了行政执法协同系统，将“吹哨报到”搬到线上，并增加部门和基层双向评价的模块。此外，吴兴区进一步推广柔性执法方式。对于普通公民，吴兴区提出，车主违停，在收到短信提醒后立即驶离可免于处罚，如未收到短信则不受处罚。对于市场主体，吴兴区在落实“双随机一抽查”监管机制过程中，将随机抽查的比例频次、被抽查概率与抽查对象的信用等级、风险程度挂钩，将评价结果纳入政府政策支持和要素保障的必备条件，同时通过数字化平台反馈前端，作为“信用+监管”的重要参考。建设数字法制审核机制，开展线上线下联动监督。《行政处罚法》第58条规定了依法要进行法制审核的四种情形，为了提升基层案件法制审核能力，吴兴区依托数字应用平台建立起跨部门、跨区域、跨层级的行政执法法制审核协作机制，整合和共享法制审核力量。在执法行为完成后，通过执法过程全程留痕制度、行政执法场景化监督模型对行政执法行为进行监督，提前预判执法过程中的苗头性问题。二、四地执法体制机制改革的可借鉴性分析通过对上述四地的执法体制机制改革措施进行分析，我们发现，虽然各个改革侧重点有所不同，但也存在诸多共性。其中，可以提炼出如下值得全国推广的可借鉴因素。 （一）多管齐下，提高基层执法效能 1.因地制宜，量力而为 在过去的地方实践当中，为了尽快取得改革成效而进行“运动式执法”的事例屡见不鲜，在上级督办的压力之下，基层很容易将目光聚焦于改革重心，短时期内确实使得基层诉求的回应效率显著提升，但也不可避免地对其他重要治理目标产生“挤出效应”。当改革热度消退，已经推行的改革措施因为无法适应地方常态化的管理而被迫停止，不仅损害政府形象，也是对改革过程中所调用的资源的浪费。因此，改革的推进需要与地方执法资源相适应，在利用体制机制改革提高基层政府负载能力的同时，也要防止“步子迈得过大”。 以平谷区为例，该地区是传统的农业区县，而面临的执法问题主要是盗采砂石等破坏环境资源的违法行为。由于对该类行为进行处罚牵涉多个区县级执法部门的职权，为及时有效查处此类违法行为，平谷区开展了“吹哨报到”三协同执法机制改革，该改革并未一味追求高科技、大动作，而是立足当地的经济社会情况和面临的实际问题，充分考虑当地既有的执法资源，构建“吹哨报到”机制，改变权力流向，使“条”“块”黏合在一起，实现权力与责任的统一，打通“条块融合”的通道。 吴兴区在推进执法权下放工作的过程中也展现出了相当谨慎的态度，其对内部的街道和乡镇赋予不同的执法事项，不同的乡镇之间下放的执法事项也有所不同。在下放的事项上，从“高频率、高综合、高需求”的事项开始，分类逐步下放，涉及当事人重大利益的行政处罚决定不下放，体现出改革的渐进性。与此同时，我们也应当注意到，上级政府的政策弹性会直接影响下级政府创造力和自主性的发挥，吴兴区能够对改革目标徐徐图之离不开浙江省较为宽松的政策要求，在改革起步之时，浙江省就已经通过“基础库+自选库”和综合执法事项清单动态调整机制为各地渐进式改革留下了发挥空间。 网格化管理是将科学技术运用到行政执法活动中的典型案例。湖南省长沙市依据“街巷定界、规模适度、无缝覆盖、动态调整”的科学要求，对区政府下辖的行政村、社区进行网格划分，并对不同的网格赋予不同的权重，最后将所有的管理对象定位至网格中，并通过监控系统和信息处理平台实现精细化的社会管理。部门协同配合、“吹哨报到”式的联合执法模式并非浙江首创，但浙江省通过搭建执法监管数字应用平台，实现了“线索发现—监管检查—协同执法—执法监督”全链条上网、大数据分析。通过该平台，各部门对联合执法的响应速度和配合程度都能得到即时反馈，执法行为和监管对象整改措施被全过程记录、全量化赋分。在平台运行一段时间后，通过对产生的执法数据进行分析挖掘，可以总结出“零执法”事项和简练、便捷的标准化执法表单。这些措施在北京市平谷区“吹哨报到”体制的基础上，进一步调动了部门的积极性，提高了行政执法效能。在各地的执法体制机制改革中，执法人员培训都是一个老生常谈的话题，但如何真正利用现有优势、合理安排，做好执法人员培训工作，却能体现出地方智慧。江苏省依托数字云平台，加强执法人员培训。过去，执法队伍的能力素质与专业化、职业化、正规化执法队伍建设目标之间尚有一定的距离，在实践中也出现了许多执法乱象。为了加强执法规范化建设，江苏利用自身数字技术优势，打造数字云平台。以南通市为例，通过数字技术创新和丰富培训方式，探索综合运用讲授式、研讨式、案例式、模拟式、体验式等培训教学方法，着重运用信息化手段，搭建数字化平台，在节约培训资源、提高培训效率的同时，提高学习培训的生动性、互动性和实践性，实现教学相长、学学相长。吴兴区的执法人员培训坚持以实践为导向，利用执法办案App上记录的执法数据编写教科书式执法案例，针对不同主体开展专项培训，提高执法培训投入的成果转化率。一次性、集中化的传统培训模式，由于培训时间较短、培训内容较多，很难让执法队员们将学习到的理论知识内化为执法能力，吴兴区将以老执法队员“传帮带”、执法案例教学为代表的日常培训和以业务部门专项教学为代表的集中培训相结合，拉长了培训时间，有助于执法人员在日常执法活动中不断地将理论与实践相结合。为了实现基层治理的现代化转型，行政权开始向中央集中。这种行政权集中表现为目标界定权的集中，通过对目标内容的细致分解、对目标执行过程的清晰界定，基层调整基层治理目标的自主性被大幅压缩。行政权集中的另一个表征是基层问责机制的强化，随着目标被更加清晰地界定，上级政府的监督权依托各类考核指标与工作流程，渗透到基层治理的各个环节，基层治理日益被置于自上而下建立的统一规则体系中。一方面，这种行政权集中提高了规则制定的层级，限缩了基层治理的任意性空间；另一方面，由于集中的行政权的合理化能力不足，行政权难以依靠合理的规定实现自身意图，而不得不强化对政治动员机制的依赖。上级政府不得不通过更加细化的治理指标和更加频繁的纵向压力加码与横向竞争排名等多种监督、动员机制来调动基层的积极性，基层因此被置于巨大的政治压力当中，并不可避免地变得日益僵化、缺乏活力。为了破除这种治理困境，根本上来说，需要使上级政府所制定的政策具有合理性，使规则、制度具有可操作性和可实践性，使制度体系能够在目的和手段之间建立合理关联。这就需要打破政府层级之间的信息不对称，使上级政府能充分认识到基层社会的复杂性。有研究指出，在治理规范统一性和事实全面度都处于较高的状态时，技术治理能力较佳。从信息识别的角度来审视四地的执法体制机制改革实践，可以发现上文所列举的四个代表性地区都不约而同地采取了某种手段来增强上级政府对基层的信息获取能力。北京确立“吹哨报到”机制，通过赋予基层召集权、指挥权，使掌握了更多信息的基层在特定的执法活动中暂时性地充当了“上级政府”的角色。湖南和江苏通过划分网格、细化监督场域、明确具体责任人，使上级政府更加全面、细致地掌握基层的情况。而浙江在此基础上通过执法监督平台汇总、分析数据，使上级政府不仅对社会的基本情况有所了解，还可以对大综合一体化改革情况作出评估，进而及时调整政策，实现规则、制度的合理化。综上，通过观察上述四地的执法体制机制改革，我们发现其关键性措施主要围绕两个方面展开：通过多种手段，提高基层政府执法效能；打破层级间信息壁垒，让上级政府有充足的信息进行合理决策。这或许启示我们，想要破除基层治理中的双重困境，从根本上来说，一方面需要提高基层政府负载能力，另一方面需要强化上级政府的信息获取能力。三、执法体制机制改革助力基层治理现代化执法是基层治理的一个重要手段，执法体制机制改革必然服务于基层治理现代化这一历史趋势。目前，全国各地对执法体制机制的探索主要可以分为“一体两翼”基层执法机制、网格化管理平台模式、数字技术赋能模式和大综合一体化四种模式。由于改革目标被限定为体制机制改革，因此在治理模式上偏向于纵横关系调整，以解决部门化分段式执法带来的治理难题。在治理手段上，上述探索借助数字化平台，经由全过程留痕，实现更加精细化的管理。然而，距离基层治理现代化目标尚有一定距离，尚无法彻底解决当前基层治理所遇到的全部难题。 第一，根据其他地方的改革经验来看，体制调整模式能解决的基层治理问题仍然相当有限，主要集中在城市管理、环境生态保护等基层和部门容易达成共识的问题，而在其他类型问题的解决上，在日常的治理过程中，部门往往缺乏积极性，特别是在不断强化“属地化管理”的当下，部门的配合意愿和行为动力难以持续。由于基层特别是经济相对发达的镇街仍处于需要上级不断“赋权”的现实境况之下，整合部门的能力必然不尽如人意，江苏、浙江等地虽然能依靠数字化的手段最大限度地提高部门配合的积极性，增强“块块”对“条条”的统合能力，但综合执法改革和执法监管应用平台只能起到整合物资、资金、人员的作用，未能对碎片化体制进行触动，进而难以真正在职能重构、信息整合方面取得成效，这也会影响基层治理的效果。 第二，基层治理任务重和压力大状况并未根本改善。在“多中心任务”的模式下，上级政府会对乡村进行督查、暗访，以考察县乡政府的治理成效，而越来越频繁的考察势必令县乡成为紧密联系的“责任共同体”。随着基层治理压力的激增，县乡政府都有强化对村级组织行政控制的强烈需求，这就使社区和行政村也逐渐成为县乡政府的“行政派出机构”，越来越忙碌于县乡转移来的管理责任，疲于应付各类会议、文件、检查。基层组织的行政化削弱了其基层自治组织的性质，使基层组织难以成为社会治理中的多元主体之一，反而成为公权力的又一代表。为了快速推进各类中心工作，基层自治组织与群众之间的矛盾冲突日益多发，对政府积累的公信力和稳定的社会秩序造成损害。 第三，基层社会在大多数情况下呈现出“街头”场景的特征，在这个场景之下，治理信息是变动而难以精确的，却又通过属地管理来开展治理活动。在“街头”场景中，国家或公权力对社会的控制力减弱，其他社会力量拥有更大的活动空间。在这种情况下，为了贯彻国家意志，实现公权力的治理目标，需要与社会力量协作。这种协力完成治理目标的理念被称为协同治理，也就是在网络技术与信息技术的支持下，政府、民间组织、企业、公民个人等社会多元要素相互协调，合作治理社会公共事务，以追求最大化的治理效能，最终达到最大限度地维护和增进公共利益之目的。具体到执法上，常见的政府与社会力量协作的方式就是政府发动企业、群众等社会主体提供违法线索，但这种方式只是社会主体和政府合作的初级阶段。总体上说，当前的执法体制机制改革仍未能跳出传统体制的圈囿，依旧从管理的思路出发构建问题，并未以治理理念进行重塑，未将政府以外的主体当作基层治理的参与者，因而无论是合同外包还是购买社会组织服务均不能形成共同愿景，也不能达到共同生产的效果。除了改革思路的局限外，在我国发展协同治理还存在更多社会层面上的障碍，例如，适应于社会协同治理的社会资本不足，官本意识、权威依附心理还根深蒂固，而现代公民意识和公共精神在我国大多数地方还显著不足；民间组织力量薄弱，基层治理几乎完全依赖政府组织；行政效率低下、行政权力滥用等弊病消耗了政府的公信力，而在一个共同体中，信任水平越高，合作的可能性越大，政府公信力不足直接导致社会主体与政府合作的意愿不高。 综合上述分析，如果要进一步发挥执法体制机制改革对基层治理的促进作用，地方政府可以作出如下完善和改革。第一，树立“大执法”理念，将执法与治理效果相统一。执法绝对不仅限于处罚权、与处罚相关的强制权和检查权，即便是9+X意义上的行政执法权也不足以涵盖全部内容。包括法制宣传、劝导、约谈、指导、建议等的柔性执法方式在基层治理中往往能发挥“点到即止”“四两拨千斤”的功效，既降低了执法成本，也融洽了官民关系。第二，将行政执法作为突破口，增强对基层治理信息的收集、分析能力，并在此基础上制定具有可行性的政策，提升上级政府决策合理化的能力。整体智治背景下的大综合一体化改革，相较于行政执法数字化改革的贡献在于打通了执法与决策之间的关卡，利用执法数据预判监管中的不足和风险，通过优化体制机制、完善规范把问题解决在萌芽阶段。第三，因地制宜，充分赋予基层自主权，实现权责对等与权责一致。在鼓励地方根据当地经济社会发展水平和社会治理难题申请、认领或承接基层管理迫切需要的职权事项之余，无论是之前物理集合意义的联合执法，还是现如今化学融合意义的综合执法都不能包打天下。综合利用、兼容并包思想指导下的基层执法还要在改革创新的基础上探索容错机制。改革过去的高压考核制，构建合理有效的监督激励体系，提高基层政府官员的担当意识。第四，坚持执法为民、惩戒与教育相结合的执法理念，避免以罚代管、执法牟利，在日常执法的点滴过程中提升政府公信力。此外，通过吸纳社会主体参与到执法过程中的方式，培育社会主体的责任意识和治理能力，促成政府和社会主体协同合作，推动精细化社会管理向多元化社会治理转变。 结语“纸上得来终觉浅，绝知此事要躬行”，尽管本报告对行政执法体制改革与基层治理现代化实践作出分析并提出诸多建议，但实践中的问题往往不能简单地通过理论、主张和逻辑来解决，而是一个复杂的、变动的利益协调问题，并需要通过具体的、烦琐的行政流程来一点点解决。譬如，“国家—市场—社会”之间的力量强弱关系如何平衡，社会主体的参与程度如何把握，是关系到改革程度的重要价值判断。而基层治理所需要的上下左右内外的资源如何调动、整合、协同，基层治理各类主体的动机如何激发、参与机制如何有效维持，基层治理过程如何清晰、流程如何优化、机制如何达到长效化和常态化，则是落实这些改革所不得不考虑的技术关卡。如何解决这些实践中的问题，固然需要专家学者们的专业论证和国际视野，但更需要的是立足本土，由各地政府依据地方经验作出自己的判断，并为基层治理现代化转型贡献具有中国特色的地方智慧。
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