【荐文】 孟燕、方雷 | 价值驱动、结构优化与主体赋能：基层治理共同体的建构逻辑

天津师范大学国家治理研究院

本期导读：陈志超，天津师范大学政治与行政学院政府治理与公共政策专业博士研究生。

文章来源：《江苏社会科学》2023年第2期，已在中国知网上线，感谢读者推荐，同时也感谢作者同意授权转载。

作者简介：

孟燕，山东大学政治学与公共管理学院博士后研究人员；

方雷，山东大学人文社会科学青岛研究院院长、教授。

摘要：基层治理共同体是基层治理主体通过合作参与形成的相对稳定的组织结构，建构基层治理共同体是基层治理体系和治理能力现代化的必然要求。建构基层治理共同体，需要建立价值驱动，使治理主体明确责任并筑牢信任与尊重的基石，增益基层治理共同体的有效性；实现结构优化，厘清治理主体间关系与利益结构，以完善的规则体系保障合作参与，增进基层治理共同体的规范性；进行主体赋能，发展全过程人民民主，把民主要素融入基层治理，创新合作参与的协商机制，提高治理主体的治理效能感，增强基层治理共同体的持续性。

关键词：基层治理共同体；公众参与；全过程人民民主

党的二十大报告强调，“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。改革开放四十余年，中国基层社会发生了结构性变迁。在开放型市场经济发展背景下，基于血缘、地缘等社会联结因素而建构的传统村落共同体逐渐呈现衰败态势；在城市空间，单位体制的终结也直接导致单位共同体的消解，转而以社区承接单位的管理职能。与此同时，市场化进程加速社会分化，涌现出新的社会利益阶层；社会关系由固化向疏离的转型也引致社会形态呈现原子化与异质化的特征；此外，不完善的利益再分配机制与社会保障机制也易产生“发展型相对剥夺感”，导致基层治理问题频发，加剧了社会风险。要破解基层治理困境，基于国家强制性制度变迁所建立的社区仍需进行长期的能力建设与社会资本积累。因此，建设基层治理共同体，“完善基层群众自治机制，调动城乡群众、企事业单位、社会组织自主自治的积极性”，使基层治理主体通过自愿的合作参与行为解决治理问题，是建设基层治理体系以充分展现中国特色基层治理制度优势的题中之意，在优化基层治理结构的同时，也能够最大限度地提升基层治理的整体效能。

一、问题的提出

基层治理共同体及其相关话语以共同体这一概念为衍生基础。关于共同体的讨论可追溯至古希腊古罗马时期。彼时亚里士多德等政治哲学家将共同体与人们对共善的追求联系起来，城邦作为最高层次的共同体，以达成最高最广大的善业为目标。西塞罗也将共同体思想指向至善，认为国家是人们基于法权的一致性以及利益的共同性而结合起来的共同体。卢梭则将建构共同体与维护个人自由相关联，认为通过订立契约形成共同体是人们享有自由的保障。基于契约的社会共同体思想对后世产生重要影响，成为近代以来西方建立国家共同体的依据之一。然而，与契约共同体思想不同的是，赫尔德批判自然法则与契约论，认为社会的自然状态是建立在倾向、风俗、制度和语言等文化基础上的民族共同体，它符合人的自然情感，有利于实现人类幸福。自赫尔德以降，共同体的概念经历了由“作为统领原则的民族共同体”向“与社会对立的共同体”的降格，并在此后再次降格变为“社会中的共同体”。19世纪80年代，滕尼斯将共同体与社会区分开来，认为“共同体是持久的、真实的共同生活，社会却只是短暂的、表面的共同生活。与此对应，共同体本身应当被理解成一个有生命的有机体，社会则应当被视作一个机械的集合体和人为的制品”。共同体规模较小，通常表现为血缘共同体、地缘共同体与精神共同体等；社会规模较大，是为商人或资本家存在的，并由他们进行统治。20世纪30年代，欧美社会工业化与城市化进程加快，邻里间关系的稳定性和亲密性因交通与通信技术的发展而逐渐削弱，个人与社会组织流动性增强，基于家族或地方情感的社会性联结断裂，产生社会原子化问题。在此背景下，美国芝加哥学派将共同体定义为社区，认为社区是在一定地域范围内相互依赖的人们进行合作并赋之以认同的生活空间。在该空间内，人与人之间的交往建立在相互信任的基础上，享有共同的行为规范，愿意为维护公共秩序和实现公共利益而付诸共同行动。将社区定义为共同体是近代以来理解社会共同体的重要方式，也对中国的共同体研究产生了一定影响。

然而，中国的社区与西方社会意义上的共同体相去甚远。20世纪90年代，中国在城市管理体制改革的背景下开启社区建设。社区最初作为承接单位体制解体后基层社会管理职能的重要载体，存在于国家建设的基础性场域，其建设过程体现了明显的行政性特征，行为过程也蕴含鲜明的科层制逻辑，不仅需要完成政府下派的大量行政工作，而且还承担着巩固基层政权建设、整合基层管理资源、维护基层秩序稳定等重要使命。随着改革深化，国家与社会的相互建构为社区建设转型创造了可能。一方面，国家行动范围后退，日趋完善的政治制度体系进一步规制国家权力，客观上释放了社区自治发展的空间；另一方面，城市化在改善群众物质生活的同时也因社会再组织化的相对滞后以及制度化参与渠道的缺失而产生诸多治理问题。这要求推动社区去行政化改革，以包容基层群众、社会组织等主体的合作参与为基础，使社区建设更多体现社会性意义，扩展社区的社会性功能，拓宽社会服务范畴，升级社会服务质量。在此，国家则须通过赋权社区以增能社区，赋予社区作为自治场域发展的权利与相关资源，释放社区自治动能。基层治理共同体的概念提出与政策实施推动了社区建设向社区治理的逻辑转换。基层治理共同体立足中国基层社会发展现实，以共建共治共享为基本要求。治理共同体的建立与维系有赖于治理主体的参与。参与有利于增强共同体内治理主体间的关联，并在该过程中重塑其社会角色以加强其对共同体的社会责任。因此，将治理共同体的话语置入并影响社区建设过程，使生长于斯的人们始终愿意以合作参与的方式实现共同利益并公平分享治理成果，不仅有助于突破诸多基层治理困境，更重要的是推动社区向生活共同体的回归。

在实践中，建构基层治理共同体是推进国家治理体系现代化的本质要求，是提升国家治理能力的基础保障。基层治理共同体是在一定的基层场域内基层党组织、基层政府、社会组织与群众等治理主体基于责任、信任、尊重等共同的价值追求，通过合作解决基层治理问题、回应基层治理需求而自觉形成的相对稳定的组织结构。它致力于将基层治理主体聚合起来，通过协商参与寻求基层治理问题的解决方案，目的在于系统推进基层治理现代化，破解基层治理碎片化困境，提高基层治理效能。

二、价值驱动：强化责任、信任与尊重，增益基层治理共同体的有效性

主体间价值共享是建构并维系基层治理共同体的关键。一方面，价值共享赋予基层治理主体合作动力。基层治理共同体致力于将所有相关的治理主体凝聚起来，共享价值增强主体间关联，促使他们寻求合作方式解决治理问题。另一方面，价值共享推动参与式治理模式的创新，建立平等的参与机制以使治理主体共同承担对基层治理的责任。主体间共享价值通常涉及责任、信任、尊重等要素。

一是基层治理共同体以责任认知为价值基础。“人人有责、人人尽责”是基层治理共同体的基本价值追求，而精准的责任认知建立于权责一致的基础上。自开展社区建设以来，国家权力的扩张惯性以及传统权力格局的延续曾一度引致社区的行政化，作为基层群众自治组织的居委会也在一定程度上成为政府的代理人。要建设“人人有责、人人尽责”的基层治理共同体，首先应实现国家权力的归位以及社会权利的保障，达到“权责一致”。一方面，实现权力与职责的统一，即在以制度约束国家权力的基础上明确并规范政府职责，避免行政权力过度渗透社区而导致社区被迫囿于行政性事务。同时，推动社区组织的去集权化改革，增强基层群众自治组织的自治主体性。另一方面，实现权利与义务的统一，即在保障基层社会自治权利的前提下促使社区治理主体履行其治理参与的义务。改革开放以来，市场经济的发展使得社会逐步获取相对独立的发展空间，社会主体萌生参与意识，社会公众开始通过寻求参与机会以实现其切身利益。需要指出的是，无论采取何种参与行为，社会公众都必须对其行为负责，以确保利益表达的有序性和真实性；同时，也必须确保其参与行为不会侵犯其他公众的合法权益。另外，不断推进的政治体制改革与法治化进程规制党政权力并规范其行为，“在总体责任明显增加，政府逐渐转变为有限责任政府的背景下，社会组织、公民个人的责任必须强化，以应对愈发庞杂的公共事务”。因此，政府在保障社会公众参与权利的同时，社会公众也应当重新认知其所承担的治理责任。现代化基层治理是多元治理主体合作参与的过程。社会公众不应仅仅被动执行公共治理决策，更重要的是必须积极参与治理，主动寻求将其利益诉求输入决策过程的有效渠道，倒逼基层党政部门规范权力并开放制度化治理的参与空间。

二是基层治理共同体秉持加强信任的价值理念。基层治理共同体的建构、维系与运转依赖于治理主体的合作，通过高效的集体治理行动实现治理资源的优化配置与治理问题的有效解决。信任是治理主体建立合作的基础，它使劳动分工成为可能，使社会成员在各司其职的基础上形成合作。与熟人社会建立于习俗、习惯与道德基础上的习俗型信任关系不同，“人际关系的契约化，成为构成现代生活各种社会关系中的最基本形式”。契约式信任关系使多元治理主体的交往活动建立于遵守规则的基础上，契约缔结方不被允许随意更改规则，这使得信任具有了规范性。全面深化改革以来，党和政府加快基层治理的顶层设计与制度供给，推进基层治理体制机制改革，使基层治理主体在协商参与的过程中建立并维护契约式信任关系。一方面，现代化基层治理体系从整体层面筹划基层治理的发展方向。建立党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与的基层治理体系对优化治理主体间信任关系提出了更高要求。以坚持党对基层治理全面领导为根本政治前提，基层治理体系要求规范基层党政部门的治理权力，开放基层协商空间，创造基层群众将其利益诉求输入决策过程的组织化渠道与结构性机会。在该过程中，多元治理主体间公开、平等与互惠的话语交往将产生主体间性，促进基层党政部门与群众之间形成治理意义上的交互式依赖关系，这将有利于增强彼此间的信任。另一方面，将民主价值融入基层治理，使基层治理在强调效率的同时注重实现公平正义等民主目标，把社会主义民主政治制度优势转化为治理效能。全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性。在基层发展全过程人民民主，尊重人民主体地位，不仅能够拓宽群众的直接参与渠道，推动基层治理机制创新，还能通过实践全链条的民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，为基层党组织、基层人大、基层政府、基层政协与基层群众等治理相关者增强彼此间信任关系提供契机。经由民主选举，基层群众与基层人大代表之间建立初始信任基础，而人大代表有效代表人民利益和意志、参加行使国家权力的过程则进一步增强群众对其的信任；经由民主协商，充分发挥基层政协作为专门协商机构作用，转化基层政协委员在联系和服务所在界别群众的优势，同时依托政协委员工作站等平台加强与基层群众的联系，以服务群众获取信任；经由民主决策，基层群众通过各种制度化渠道参与决策“前—中—后”各个阶段，充分表达利益诉求，与基层党政部门协商对话的有效性也将影响群众对其信任程度；经由民主管理和民主监督，基层群众在获取管理基层公共事务结构性机会的同时，也对基层党政部门形成有效监督，这有利于规范基层党政部门行为，使其行为始终坚持以人民为中心，这对于增强基层群众对基层党政部门的信任发挥重要功能。

三是基层治理共同体坚持相互尊重的价值追求。基层治理共同体归根到底是“以人民为中心”的，体现党全心全意为人民服务的根本宗旨。基层治理问题通常关涉群众切身利益，要实现“人人有责、人人尽责”，必须尊重并增强群众作为治理参与主体的主体性。主体性是“人作为活动主体的质的规定性，是在与客体相互作用中得到发展的人的自觉、自主、能动和创造的特性”。具体到基层治理中，群众的主体性体现为坚持党的领导的自觉行动、影响决策制定的基本权利、积极参与的能动意识以及实现共同利益的创新行为的有机统一。尊重群众的治理主体性意味着基层党政部门须克服传统权威主义治理惯性，培育公共治理理念，“提供基层社会治理的基本规则和监管秩序，确保不同的治理体制和机制的兼容性或一致性，担当政策社群间对话的主要组织者和召集人，整合社会系统和社会凝聚力”。在实践中，这一方面要求基层党政部门积极在基层发展全过程人民民主，拓展协商空间，开辟群众参与治理的制度化渠道；另一方面则应发挥引领作用，引育公共精神，引导群众主动参与基层治理过程，真正破除依附性思维，减少依赖党政部门制定决策的行为惯性。

三、结构优化：调整关系、利益与规则，增进基层治理共同体的规范性

基层治理共同体建立于多元治理主体的合作框架之上。实现治理主体间合作，不仅需要筑牢责任、信任与尊重的价值基础，同时也需要清晰认知主体间的关系结构与利益结构，并以明确的规则结构规范治理主体的行为。一般而言，规则起到规制主体行为的作用，而与主体关系结构及利益结构相容的规则能够为主体间合作提供持续的激励。

一是调整基层治理共同体中主体间关系结构。在基层治理共同体中，“每一个治理主体以及每一个人都是作为类存在物在与他人联系之中行动的。他们彼此相互联系、相互依赖，在与他者的关系中获得自身的规定性和对社会治理共同体的身份认同”。在此意义上，如何改善基层治理主体的关系结构是建构基层治理共同体的基本议题。首先，党的领导是建立并完善基层党政之间以及基层党组织与基层群众之间关系结构的根本前提。一方面，在中国的政治体系中，党的纵向组织及其对应层级的政府形成统筹嵌合的党政关系结构，党通过归口管理、党组以及党管干部等机制实现对政府的领导，这“有效覆盖了边界分明的科层制所无法触及和覆盖的空间，有效弥合了政府体系内部的治理'缝隙’问题”。此外，广泛存在于基层社会的基层党组织，在政府体系未至之处发挥政治领导、组织动员与服务供给等功能，引领建构稳定的基层治理秩序。另一方面，基层党组织与群众之间的关系结构内核体现为党服务群众与群众接受党的领导的统一。贯彻落实党的群众路线是党服务群众的根本体现，也是党领导建构基层治理共同体的重要路径。其中，“一切为了群众”确定了党领导建构基层治理共同体的初心在于实现群众的根本利益；“一切依靠群众”则表明基层治理共同体的建构及其运转有赖于群众广泛、有效的参与；“从群众中来，到群众中去”明确党领导建构基层治理共同体的基本方式，即党必须增强领导、组织、动员与服务群众的能力，深入联系群众，获知群众切身利益，积极搭建协商平台，引领群众参与并吸纳群众意见作为决策制定的合理依据，以更好履行服务群众的职责。其次，基层政府与群众的关系结构呈现政府服务群众的基本样态。一方面，党政统筹嵌合体制使得党的政治价值、宗旨意识及其使命担当等深刻影响政府行为，使政府在本质上成为为人民服务的公共机构；另一方面，不断深化的行政管理体制改革从根本上转变了基层政府的治理理念，以构建服务型政府为目标优化其治理行为，即以增强公共服务能力为导向，在整合部门服务资源的同时，积极吸纳市场组织与社会组织创新公共产品和公共服务供给方式，精准、精细实现群众的利益诉求。最后，群众之间的关系结构呈现向陌生人结构的转型。新中国成立后，人民公社与单位的建立虽然使得中国基层社会迅速实现组织化，但不可否认的是，它们的长期运行固化了建立于血缘和地缘基础上的群众关系结构，形成了典型的熟人社会。然而，改革开放以来，“在快速的城市化进程中，人们开始以前所未有的速度集中到城市之中，但集中于城市中的人们却没有也不可能凝聚成一体，而是发生了前所未有的分化和区隔”，陌生人社会格局逐渐形成。陌生人关系结构产生了社会的原子化问题，原先依赖于情感、习俗以及非正式规则所建立的交往关系逐步消解甚至失效，使得“人们之间的每一次交往都应看作孤立的，每一次利益攸关的交往都需要签订具体的和完整的合同”。在此意义上，重建人们之间的契约式信任关系，并在此基础上形成连续、规范的交往关系结构对于建构基层治理共同体至关重要。

二是明确基层治理共同体中的利益结构。基层治理共同体中的利益结构涉及治理主体利益与公共利益间的边界及其关系。在基层治理中，公共利益涉及与基层群众生存和发展密切相关的共享利益，是由基层党组织、基层政府与基层群众等治理主体通过协商对话等方式共同确立并实现的。在厘清基层治理主体利益及其与公共利益的关系结构的基础上，明确公共利益并基于实现公共利益的共识而形成治理主体间的合作对于建构基层治理共同体至关重要。首先，“中国共产党始终代表最广大人民根本利益，与人民休戚与共、生死相依，没有任何自己特殊的利益，从来不代表任何利益集团、任何权势团体、任何特权阶层的利益”。人民是基于全民集合体而形成的整体力量。中国旨在发展全过程人民民主，实现人民主体地位，特别是“从权利角度看，全过程人民民主呈现为社会层面的民主形态，意味着人民群众能够全领域地直接行使各种法定权利，实现了在基层社会事务各环节的自我管理”。中国共产党的初心使命与之呈现逻辑一致性，因而党能够始终保持政党性与人民性相统一，保证人民作为整体掌握国家权力，并在治国理政过程中创新人民参与机制。其次，基层政府的治理行为同时受公共利益、本身的部门利益及其所在行政区划内陆区利益的影响。在应然层面，政府以实现公共利益为己任。基层政府的重要公共职能即为通过自主行动或公私部门间合作行为供给公共产品与公共服务，管理公共事务，维护公共秩序，实现公共利益。然而，在实践层面，基层政府的治理行为也受制于自身的部门利益及其所在的地区利益。政府的科层结构在明确劳动分工并提高行政效率的同时，也不可避免地产生政府自身的部门利益，因此“政府行为偏好很大程度上取决于政府组织内部既定的激励目标、激励强度与激励偏差，具有隶属关系的政府层级则更为明显”。特别是当前，纵向政府间行政任务逐级发包，事权关系的不对等以及科层信息的不对称使得下级政府往往选择完成或象征性完成发包任务，其行为仍以实现自身利益最大化为目标。此外，以获取中央政府财政资源回馈为主要特征的财政激励，以及以经济绩效为主要考核内容的政治晋升激励，使得基层政府往往偏好于追求本地区利益最大化，因此尝试与同一地区的上级政府形成政绩共同体，而拒绝横向政府间的协同治理。基层治理共同体拟重塑政府的公共性。通过建构并完善党政统筹关系结构，使党的组织理念与价值全面揳入政府，以此重塑政府的行为理念与原则，使其以实现人民利益为根本行为目标。再次，群众私人利益与公共利益存在重叠与冲突。公共利益在本质上符合社会最大多数人的最大利益。随着改革开放不断深入，社会分层与社会结构分化导致私人利益多元化，个体主义的兴起加剧了私人利益的排他性及相互冲突。此外，仍然存在以实现公共利益之名侵犯私人利益的公共事件，导致部分群众不得不通过抗争行为来维护其正当权益。诸如在城市基层治理过程中，要解决城市垃圾堆积与能源供给不足等问题，邻避设施的建设不可避免。“邻避设施虽然立足于实现公共利益最大化，但其产生的诸多负外部性却由周边居民承担，这种损益的不公平分配往往会引发冲突。”解决邻避冲突必须使受影响的利益主体重新认知公共利益，并重构协商对话渠道以制定可被接受的决策方案，实现公共利益。在协商中，私人利益与个人偏好很难说服其他人并成为决策共识的依据，协商参与者必须站在公共利益的立场上，阐明支撑其观点的公共理由与公共依据，并在必要时修改或放弃私人偏好，才可能使其观点具有说服力。这实际上能够约束治理主体行为，特别是通过使所有主体承担的责任具有话语上的可追溯性，有效控制了党政精英主体的自由裁量权。

三是完善规范基层治理共同体的规则结构。在建构基层治理共同体的过程中，规则用以约束基层治理主体的行为并规范合作关系。一方面，基层治理主体对规则的执行能够增强行为合理性与合法性，以此规范治理参与过程，塑造相对稳定的公共治理秩序；另一方面，对规则的普遍遵守降低基层治理主体的合作成本，以激励其持续合作，从而统筹治理资源，解决复杂的治理问题。基层治理共同体的规则结构涉及两个层面。一是在横向层面，规则通常包括正式规则与非正式规则。其中，正式规则是由国家和地方立法机关确立的法律等正式制度，违背正式规则需要通过有组织的机构强制实施惩罚；而非正式规则涵括社会成员内化的习俗、习惯以及社会准则等非正式制度，违背非正式规则需要根据具体情境决定个人是否接受惩罚。在基层治理中，建立并完善正式规则能够约束并规范治理主体的行为，为其建立持续的交往互动关系提供保障；而对于非正式规则的遵守也能在一定程度上节省治理主体的交往成本，特别是“如果信任依赖于明晰的、相互的契约，而这种契约又必须依赖协商和监督，那么与之相比，建立可信赖的内化规则也是节省成本的”。二是在纵向层面，正式规则涉及宏观、中观与微观三个层次。首先，宏观层次体现为基层治理依循的根本制度，决定基层治理发展的基本方向。具体而言，坚持和完善党的领导制度起统领作用，建构基层治理现代化的政治根基，明确基层治理以人民为中心的价值追求；坚持和完善人民代表大会制度则深刻实践基层群众的民主权利，增强其民主参与意识，提升其融入基层治理创新的相关能力。其次，中观层次体现为基层治理依循的基本制度，是推进基层治理现代化的基本遵循。基层群众自治制度是国家的基本政治制度。在基层发展全过程人民民主，贯彻落实基层群众自治制度，使基层群众切实参与民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等各个环节，增强基层群众的治理能力。再次，微观层次体现为基层治理依循的具体制度，是现代化基层治理机制运行的基础。在实践中，基层党员干部联系群众制度、基层协商民主制度以及针对基层治理议题所创新的各项基层治理制度，为优化基层治理机制、解决基层治理问题提供可操作性的依据，对于建构稳定的公共治理秩序、实现公共利益至关重要。值得注意的是，基层党政部门并非唯一的治理规则制定者，基层群众将参与规则的供给与执行。“在合作行动中，行动者可以用自己的行动去选择和应用规则，会因为所承担任务的具体要求而去对规则的形式和内容作出选择。让行动者自己去选择规则，并不意味着可以对规则的遵守采取机会主义的态度，因为此时的规则完全是出于合作行动的需要和服务于合作行动的开展而创设的。

四、主体赋能：规范准入、参与及决策，增强基层治理共同体的持续性

基层治理共同体的建构不仅需要治理主体在权责一致、彼此信任以及相互尊重的基础上形成合作意愿，基于主体关系结构、利益结构与规则结构理性认知并规范合作行为，更重要的是需要为治理主体提供长期的合作激励。治理效能感是驱动治理主体持续合作参与的重要的资源之一。基层治理共同体的维系需要赋能治理主体以增强其治理效能感。

向基层治理主体赋能不仅意味着他们享有平等的治理参与机会，更重要的是他们能够以实现公共利益为目标公开表达偏好并制定治理决策。赋能是一个关乎基层治理主体公平参与的系统性过程。平等、公平、公正等是民主强调的重要价值。因此，需要将民主与治理相融合，在治理过程中增加民主要素，以对基层治理主体赋能。建立于完整政治制度体系之上的全过程人民民主是中国社会主义民主政治的本质属性，“不仅注重民主的程序，还关注结果，将人民的民主权利延伸至人民民主的全过程。这种形式的人民民主要求实现全方位、全过程的参与，成为维护人民根本利益的最广泛、最真实、最管用的民主”。基层治理以实现基层群众公共利益为价值目标，基层治理共同体则强调共建共治共享，以“人人有责、人人尽责、人人享有”为特征，它要求广泛的群众参与并以持续的群众参与作为共同体维系的重要因素。全过程人民民主“不仅要让人民参与到决策、立法、管理、监督等权力运行的全过程，而且要让协商贯穿于民主参与的各环节和全过程”。在此意义上，发展全过程人民民主，要在创设人民参与渠道以实现人民当家作主的基础上，创新人民参与机制以广泛汇集民智，从而维护其共同利益。协商民主是实践全过程人民民主的重要形式。在基层实践中，发展全过程人民民主，融合民主与治理的基本路径即把协商民主作为重要的治理资源嵌入治理，将全过程人民民主所强调的过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主相统一的优势转化出来，推动实现基层治理的参与平等、过程公平与结果公正，以增强基层治理主体的参与效能感，从而激发其持续的治理参与行为，实现基层治理共同体的长期维系。

一是规定平等的协商准入，增强基层治理主体持续参与的机会赋能。机会赋能强调所有受治理问题影响的治理主体享有平等的协商参与机会。通常，基层治理共同体以村庄和社区为地域空间载体。村庄和社区虽具有一定的地理边界，但是市场经济的开放性及其带来的人口流动性的增强却导致人们对传统村庄、社区的心理认同呈现分化状态，产生了治理边界的“准入”困境。一方面，对于长期生活于该地域的居民而言，共同的生活经历以及共享规则使他们更容易建立社会关系网络，日常行为中的互动为增强居民间互惠信任并正确认知公共利益提供了可能。与此同时，他们通过分享共同的村庄（社区）记忆以及村庄（社区）文化而进一步增强对村庄（社区）作为共同体的心理认同。这虽然有助于他们更好地理解基层治理问题，但是他们之间所形成的一套具有强烈地域性与情感性特征的治理话语体系，无形中设定了治理边界。另一方面，城市化带来了大规模的人口流动，大量“外来”人口涌入城市社区。新迁入居民的治理参与受到多重因素制约。户籍制度所导致的户籍歧视使得城市移民大都享受不到与城市居民平等的社会保障，而“非农户籍城市移民虽然实现了户籍转换，但在社会融合、住房需求等身份认同上依然面临很多障碍”。此外，新迁入居民居住时间的短暂性也导致居民之间缺乏共同的情感关联，他们对社区的情感依赖也比较低。与原住居民相比，这种心理隔离与疏离进一步降低他们参与社区治理的天然动机，也无法有效融入并理解当地的治理话语体系。同时，由于现代交通与通信技术的发展，他们产生了大量超越社区治理物理边界的社会交往行为，由此形成“脱域的共同体”。因此，要建构并维系基层治理共同体，需要打破治理边界，为所有治理主体提供平等的协商参与“准入”机会。首先，由所有受治理问题影响的治理主体共同设置共享性协商规范，规定治理主体的平等参与机会以及保障这种平等的可行机制。基层治理主体平等的协商参与是建构基层治理共同体的重要前提。然而，出于治理成本与决策效率的考量，平等的准入机会并不意味着所有治理主体均能实现“在场”协商，也会存在由群众代表进行替代性表达的情形。群众代表一般通过科学随机抽样产生，具有代表性，而且其在协商中积极履行代表职责，“代表公民的利益、视角去行动，坚持一种公共精神从而获得普通公众的信任”。其次，发挥基层治理共同体中积极分子传输和转译治理话语以及桥接治理主体的关键作用。党员是基层治理中重要的积极分子。党员的政治身份赋予他们了解治理政策并发挥先锋模范作用的机会，而作为共同体成员，他们也能够认知并理解共同体所赖以存在的共享价值。因此，他们“承担国家和社会之间的翻译者，让国家的理性话语嵌入民间社会的人际网络之中”，同时也凭借其政治身份以及在社区组织体系中所担任的政治角色将居民的诉求性话语输入决策过程。他们还能够把地域性与情感性相结合的地方话语转译为所有居民均能接受的共享性话语，在该过程中引导重塑居民之间以及居民与村庄（社区）之间的情感关联，并通过行为垂范引领居民走出家庭“私域”而参与公共空间的公共活动，打破基层治理的边界。

二是规范公平的协商程序，增强基层治理主体协商参与的过程赋能。研究表明，当公众认为自己有足够的知识和能力参与公共事务，并且相信公共部门能够对其诉求、意见和建议进行回应时，他们将更有可能进行主动参与。在基层治理过程中，基层群众是关键的治理主体，要增强其治理效能感，一方面，必须允许其在协商中公开、公平地表达自己的利益偏好，并且使其在倾听他人话语的过程中增强对自身利益与公共利益认知的理性程度；另一方面则需要基层党政部门及时回应其需求，或对实现其诉求提供公开承诺。具体而言，在协商过程中，首先，基层治理主体需要具备识别自我需求的能力，并能够在话语互动的过程中对公共利益形成清晰认知。识别自我需求往往构成群众治理参与的起点，而尝试建构明确的公共利益认知框架则奠定群众合作的基础。识别自我需求不仅需要基层治理主体了解该议题如何影响其利益，更重要的是他们必须清楚认知通过解决该问题自己将实现何种利益、在实现该利益的过程中将承担何种风险以及对他人的潜在影响。在该过程中，为了实现对公共利益的判断，“需要在政府公共决策层面就社会的公共利益及其界定问题作出有效的权威性的制度安排”，以避免部分治理参与者以维护公共利益为由为其私人利益进行抗辩。其次，基层党政部门必须对公众诉求进行及时有效的回应。现代治理的本质是回应型治理。回应型治理强调决策制定部门必须主动及时回应群众的治理需求，体现党以人民为中心的政治宗旨，彰显政府为民服务的行政能力。回应是连接基层党政部门与群众并增强彼此信任的关键机制。回应不仅要求基层党政部门在协商过程中认真倾听群众需求，更重要的是能够确定群众诉求所内含的本质，在此基础上提出实现群众诉求的可行方案。“在回应条件上，政府对无论来自正式制度还是非正式网络渠道反映的民意，大多数地方政府官员都会接纳公民意见，值得注意的是，政府回应性的有效实现依赖于公民向政府表达偏好的意愿和能力、政府官员将民意纳入决策的意愿及其自主权。”当前，互联网技术的引入降低了基层群众与党政部门协商的成本，提高了回应效率，增强了治理参与效能。特别是将大数据分析应用于基层治理，不仅解决了复杂社会中治理需求难以识别、需求者本身难以明确勾勒和描述真实的治理需要、公众不愿投入时间和精力表达治理需求或参与共同治理、治理需求难以集中和化约等问题，而且互联网技术发展所带来的信息公开化也在一定程度上驱动基层党政部门及时回应，并自觉接受群众监督，从而增强了两者之间的良性互动。

三是转化公正的协商成果，增强基层治理主体协商参与的结果赋能。以结果赋能激发基层治理主体通过持续资源合作参与，构成维系基层治理共同体的内生性动力。一方面，在微观层面，结果赋能意味着基层治理主体有理由期待治理决策以其协商形成的集体方案为基础；另一方面，在宏观层面，结果赋能强调基层治理共同体的成果能够“人人享有”。基层治理共同体是在基层治理主体共享理解与互动协作的基础上形成的，因此维系共同体的关键路径在于设置足够的激励措施以增强基层治理主体的治理效能感，激发持续的自愿参与行为。基层治理共同体以一定的地域空间为载体，形成之后并非一劳永逸。在该地域空间中，在经济、政治、社会、文化乃至生态等各领域的现代化发展均会伴生相应的治理问题，这些问题是否得到有效解决决定了基层治理主体对共同体是否赋之以持续认同。在实践中，基层治理主体通过协商形成的集体方案体现为一种审慎的共识，不仅协商的“在场”参与者认可该方案代表其集体立场，而且非在场利益相关者也将基于信任机制而同意把该方案视为决策制定基础以实现其共同利益。当协商结果未能被有效输入决策制定过程时，难以保证该决策真正实现群众利益，这将可能导致部分治理主体通过抗争方式实现其利益，由此降低对共同体的认同感。因此，基层治理决策应以基层治理主体协商形成的集体方案为合理依据，增强其治理参与效能感。此外，“人人享有”治理成果是增强与治理共同体情感关联与对治理共同体心理依赖的关键。当基层治理共同体的发展成果不能公平惠及基层治理主体时，那些被客观剥夺享有机会和权利的人们可能会选择退回家庭私域，疏离公共空间，成为消极的共同体成员，越来越少参与到公共生活中；或者因“相对剥夺感”而产生不满或怨恨情绪，加剧“弱势”群体协商参与的心理困境，这极易引致基层治理风险。因此，应当通过持续的治理创新实现“人人享有”：一方面，以持续的制度创新完善社会保障，不仅让共同体中“每个社会成员的基本尊严以及基本生活底线都能够得到保证，并随着社会的不断发展而得以不断提高，每个社会成员都能够持续获得由社会发展所带来的益处，全体社会成员能够共享社会发展成果”；另一方面，以持续的政策创新落实以人民为中心的发展思想，在尊重人的物质需求的基础上关照人的精神需求，建设人人享有的“利益共享伦理秩序”，协调利益共享与利益分配以解决好治理共同体成员的美好生活愿望与共同体发展现实之间的矛盾。

五、结语

基层治理共同体是在基层治理主体合作参与的基础上自发形成的组织性架构。建构基层治理共同体是从整体性治理视角出发破解基层治理困境的必然选择，符合推进基层治理体系和治理能力现代化的要求。基层治理共同体归根结底体现为基层治理主体间的合作框架。因此，建构基层治理共同体，既需要基层治理主体形成共享价值，形成建构基层治理共同体的基础，又需要优化基层治理主体间的关系结构与利益结构，以完善的规则结构保障基层治理共同体的规范运行，同时还需要赋能基层治理主体，以确保基层治理共同体的持续运转。其中，在价值层面，基层治理主体在权责一致的基础上明确其所承担的治理责任，并且在治理互动过程中建立契约式信任关系，尊重彼此的治理参与权利与治理行为，以此增强多元主体合作的价值认同；在结构层面，基层治理主体须进一步建立连续性互动交往关系，以实现公共利益为目标参与治理过程，同时协作建立完善的规则结构以确保多元主体合作参与的规范性；在赋能层面，克服重程序而轻结果的基层治理参与惯性，以发展全过程人民民主为契机，创新协商参与，赋予基层群众等治理主体实质性平等参与机会，同时提高基层党政部门在治理过程中的回应性，以基层党政部门与基层群众之间的协商结果作为制定治理决策的合理依据，推动治理创新以实现“人人享有”，从而提高基层治理主体的治理效能感，以此打造更具凝聚力和运行更加持久的基层治理共同体。

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