 “财政局长谈绩效”栏目征稿启事  浙江省长兴县在深入贯彻落实中央和省关于全面实施预算绩效管理的要求上先行先试，不断开拓思路、创新办法。本文通过剖析现阶段地方绩效管理与预算管理挂钩面临的难点堵点，深入探索绩效管理改革的方向，以数字化项目为落点和切口，提出建立以绩效为核心的数字化项目闭环管理新机制，开发建设全生命周期管理应用场景，实现数字化项目全生命周期闭环管理，推进科室部门内外联动和数据共享，用好数字利刃重塑政府投资数字化项目更新迭代机制。 数字化 绩效管理 政府投资 党的报告二十大提出“健全现代预算制度”，党的十九届五中全会强调“深化预算管理制度改革，强化预算约束和绩效管理”。近年来，党中央、国务院多次对全面预算绩效管理作出重要部署，为加速绩效管理改革指明了方向。浙江省长兴县财政局积极落实改革，加强项目全生命周期的统筹管理，以信息化项目“数字问效”专项行动为依托，进一步强化信息化项目绩效评价结果应用，分类分层从细节全面提升项目管理水平。通过试点政策和项目全生命周期跟踪问效机制，以点扩面，进一步提升财政资源配置效率和使用绩效。 一、长兴县数字化项目建设实践及困境 在2020年5月初步实现项目数字化管理的基础上，长兴县不断对原项目管理系统进行迭代升级，以全生命周期迭代长兴县数字化项目应用场景为依托，实现数字化项目有机更新的闭环管理。从评价具体情况来看，等级为“优秀”的项目较少，大多为“合格”项目，建设成效较低的原因主要有以下三个方面：一是缺乏有效的制度保障。部分单位对项目管理存在重视程度还不够高、体制机制还不健全、建设管理还不到位等问题，导致出现未批先建、流程不规范、资料缺失等问题。二是项目重建设轻应用。信息化项目系统是基础，数据运用是核心。部分项目在项目建设上没有充分考虑数据的预警分析研判功能，在支撑政府决策和面向公众便利服务上的能力较弱，存在推广力度小、活跃度不高等问题。三是自我审核能力较弱。部分单位参与方案编制还不够深入，过于依赖第三方机构或企业进行编制，自我审核方案的能力较弱，造成建设方案编制不严谨、建设需求不明确等问题，与数字化改革结合度不高，导致后期项目建设变更频繁，造成项目延期。具体如下： （一）建设类项目管理质量总体不高 一是文档管理不够规范。部分项目试运行报告、监理报告、形成的机制制度等过程性文件准备不够齐全完备或不能提供完整的绩效资料，在项目建设规划、实施应用、资料保存、队伍建设及各环节、全流程把关缺乏严格监管。二是流程手续不够合理。部分项目采购、合同、监理、变更等手续不够合理，存在未公开招投标，合同未签署日期等问题。三是质量管理不够到位。在项目实施过程中，无法完全按照绩效目标指导，在技术规范上部分项目数据归集质量不高，IRS中算法组件等上架不多，实施过程中缺少针对绩效的代码审计和应急预案。四是预算编制不够精准。部分项目立项金额与合同金额偏差较大，尤其是医院项目资金偏差度超过50%。五是应用实效不够明显。部分项目系统使用活跃度不高，系统功能仅满足管理或业务需求，在多跨协同、解决高频热点问题方面挖掘还不够深，未充分发挥数字化应用的预警分析研判功能。 （二）服务类项目关注服务效率不足 一是规范管理有待加强。个别项目绩效目标不明确，管理过程中存在询价流程、合同签订不规范；部分项目运维方案及应急管理制度较为简单，服务人员数量及资质未明确要求，资金支付过程缺少对供应商的考核绩效。二是服务质量有待提升。部分项目巡检报告中缺少用户方签字，合同中未规定响应性时间及具体的维护要求。三是应用成效有待突破。部分单位绩效目标指标设置过于简单，评价中无法正确衡量项目运维服务是否合理有效；部分项目运维内容或驻点人员存在重复工作量，对项目评价结果重视不够。 二、数字化项目绩效评价破题思路 以项目绩效评价结果为预算依据，依托浙政钉系统，长兴县财政局积极探索，与县大数据发展管理局（下文简称“大数据局”）等单位深入开展调研，推进流程再造，打造“长兴绩效”应用品牌，精准破题数字化项目有机更新和迭代变革。对存在停建停用、低频低效、职能并转等问题的数字化应用，以投入、产出和成效为评估原则，分类实施“关停并转”。 （一）依托全国首创县标体系，精准破解数字项目标准不统一问题 2020年长兴县率先制定发布全国首个县级《财政预算绩效全周期监督管理工作规范》（以下简称《规范》），通过实施《规范》等一系列制度，明确建立多部门高效顺畅、职责清晰、协调配合的数字项目预算绩效管理工作机制。《规范》主要框架分成范围、基本要求、部门职责、工作流程、事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价问效8部分。针对种类繁多、用途各异的数字化项目，建立统评基础和个性指标结合的评价标准，数字化项目有效评价标准共108项指标，其中基础性指标85项，效益性指标23项。通过细分指标，转变从过去的数字化项目“事后”管理向申报预算编制的“事前”管理延伸，并加大对预算执行的“事中”监控力度。要将预算绩效作为预算编制的逻辑起点和落脚点，实现数字化项目上马、花钱与办事、绩效与责任相结合。明确政府投资信息化项目管理的暂行办法，对绩效评价指标体系进行规范，设立模版、明确评分权重，统一评价标准，避免了评价指标、分值设定的随意性。通过标准化赋能、全流程赋能、监管赋能，构建预算绩效全方位、全过程、全覆盖管理体系。 （二）依托部门多跨协同发力，精准破解数字项目制度体系零散问题 升级打造“5+1”制度，保障数字项目精准评价的实施。一是以制度打造坚实基础。充分依托现有制度文件库，及时更新完善绩效工作保障的长效制度基础。以目标制度、运行监控和结果应用流程再造制度保障体系，通过向社会购买第三方服务，借力《长兴县第三方机构参与预算绩效管理制度》推进全面绩效落地，用好信息公开抓手，强化绩效整体监督作用。二是以联席塑造整体机制。充分联合人大财经委、数改办、纪委监委、大数据局、审计、发改、网信办等单位，建立常态化联络渠道，合力建立起全周期财政数字化项目绩效监管协商机制。三是以细节营造个性指标。将数字化项目评价体系分列六大模块十四个类别，在原公共服务类、经济建设类、民生实事类等分类的基础上，从实战实效、过程监控、运维保障、数据更替、革新换代、安全可控方面进一步明确十四个不同类型项目指标权重的区间，不断更新完善有针对性的细化指标，从而达到更精准的绩效评价效果。 在县人大监督的支持下，会同相关单位邀请有关专家开展了政府投资信息化项目“数字问效”专项行动。评价过程中多部门联合进场，采取“部门+第三方”“材料+现场”“座谈+走访”等形式对项目的期中实施情况、效果进行综合评价，重点围绕已申报项目整改必要性、可行性、经济性和安全性等方面，通过查看项目的应用成效、系统运行状况等方式进行技术论证，并形成分类实施“关闭、暂停、合并、转型”项目最终意见。 （三）依托数字改革智控智管，精准破解数字项目管理方式传统落后问题 在数字化项目改革推进过程中，长兴县财政局发现目前数字化项目建设种类繁多评价很难，用传统模式难以适应专业化程度要求较高的数字化项目专项资金监管，经长兴县财政局充分调研，围绕浙政钉系统广度优势，再次深掘开发现有“长兴绩效”应用平台功能，实现预算单位历年绩效管理信息随身携带，用大数据手段倒逼共享效率，建立健全数字项目的体系架构。整合资源，强调用业财融合的绩效评价人才网推进流程再造，将目标管理、监控预警、结果应用反馈等信息同步推送给各个项目相关人员，打破以财务人员为主力的传统模式，打通联动渠道，及时传递工作任务，缩短监督管理周期。 （四）依托评价结果公开制度，精准破解数字项目外部监督乏力问题 进一步提高信息化项目管理工作的透明度，依托《长兴县预算绩效信息公开办法》，将信息公开从现有的绩效目标公开向绩效评价结果公开延伸。各单位根据专家意见，用信息公开督促落实项目整改工作，并在整改结束后形成归档资料报县大数据局等相关单位审批备案。对于拒不整改或整改不力的项目，将予以通报，且不安排下一年度信息化项目建设资金。 三、数字化项目问效关键落点 通过整合全县数字资源，健全针对数字化项目的预算绩效管理体系架构，进一步规范数字化项目的事前绩效目标申报、事中绩效运行监控、事后绩效评级行为，加强项目事前绩效评估、抽评、重点评价等全过程管控，实现数据全流程共享融合和多跨协同管理，建立“互联网+绩效”模式，实现预算绩效全方位、全流程、全覆盖的目标，推动财政资金更有效更精准地使用。 （一）改革创新，主动接入人大监督平台 在县人大监督平台内，加入绩效管理监督模块，打通数据孤岛。将对绩效管理发现的问题整改率、资金覆盖率、民生项目满意度、绩效目标编制优良率等17个监督指标进行实时监控，借助“外力”巩固“内功”，通过对绩效管理工作的再监督，大大提升了部门重视度。 （二）多跨协同，数字驱动绩效监管 建立多部门联席会议机制，加大人大政协、纪委监委等部门联动力度，特别是在政府投资项目前期评审过程中，引入财政的事前绩效评估机制以及绩效目标申报管理，有利于项目后期评审的精准性与有效性。联合部署“长兴绩效”平台的绩效管理人员结构网状图，并将全县各部门年度资金运行情况以及项目绩效自评、抽评、重点评价等相关信息通过部门画像形式呈现，真正实现预算单位历年绩效管理信息“随身查、随时查”。 （三）闭环管理，协同实现数字监管 与大数据局协作以数字化项目为落点和切口，提出建立以绩效为核心的数字化项目闭环管理新机制，开发建设全生命周期管理应用场景，实现数字化项目全生命周期闭环管理，推进科室部门内外联动和数据共享，以数管数，用好数字利刃重塑政府投资数字化项目更新迭代机制。 四、数字化项目有机更新成效 2020年以来，在“长兴绩效”机制下，长兴县已对184个项目实现有机更新，涉及项目总投资5.87亿元，充分实现数字化项目线上线下全生命全覆盖全流程的闭环管理。其中，62个不符合国家及省市数字化改革要求的项目建议暂缓或停建，核减总投资达3.53亿元、核减率高达60.13%（见图1），有效提高项目建设质效、降低建设成本，该创新举措获得省领导批示，并于2022年入选浙江省财政厅“小切口，大转变”案例集。
图1 问效核减资金示意图 （一）当好“门神”，严把项目“准入关” 2018年制定出台的《长兴县政府投资信息化项目管理办法》，规定全县各机关事业单位总投资5万元以上的信息化项目必须报县大数据局会同财政、网信等相关部门审核和专家评审，经县大数据局立项后的项目才能实施。今年年初数字化改革实施以来，长兴县专门制定《数字化改革项目三方会商要点清单》，明确县数字化改革领导小组办公室、县大数据局和五大系统牵头单位审核要点，各单位新建、续建、升级改造类数字化项目经会商通过后，再由县大数据局组织相关部门和专家进行评审，县大数据局立项后才能组织实施，县财政局凭县大数据局流转的项目采购联系单方能同意项目业主单位进行政府采购，确保项目符合数字化改革精神，避免重复建设。2022年以来，通过三方会商对上报的46个数字化改革项目建设方案进行审核完善，对39个项目提出暂缓或停建的建议，实际核减新增投资达2.32亿元。 （二）整合归集，严把事项“集成关” 依托浙政钉将原信息化项目管理系统升级为数字化项目全生命周期管理系统，将申报、评审、立项、建设、变更、验收申请、验收、绩效评价等八个主要环节整合成为“一件事”，实现事项跨科室、跨部门联办，除评审、验收和绩效评价个别事项需工作人员现场踏勘和审核外，其余事项均“一站式”全流程网上办，有效避免项目业主单位“重复填”“多次跑”等问题。目前，长兴县数字化项目申报和评价相关办事材料从原来的42份减少到7份，办事材料精简率达83.33%；相关事项申请手续由最少33个工作日缩减至5个工作日，办理时间压缩率达84.84%。 （三）全程参与，严把过程“监测关” 以绩效结果为准绳，建立项目、业主单位和承建单位的“三色预警”监管评价体系，对项目建设进度、建设质量，以及业主单位管理情况和承建单位建设情况进行过程监测管理，根据项目不同阶段推进情况自动呈现“红、黄、绿”监测状态，对业主单位项目规范管理情况进行“红、黄、绿”三色评价，对项目承建单位推进速度、建设质量、服务水平等进行“红、黄、绿”三色评价，并与次年项目安排、年度考核、政府采购等相结合，倒逼承建单位加快建设进度、提高建设质量，推进业主单位认真抓好项目管理。2021年以来，100余个项目、近50个相关部门和30余家承建单位（运维单位）全面纳入“三色预警”监管，其中有5个项目、3家承建企业、2家业主单位在实施过程中被红灯预警。 （四）数智赋能，严把项目“验收关” 对各单位稳定试运行1个月以上需进行验收的数字化项目，由多部门联合统一在数字化平台对项目是否落实评审意见、数据共享、上办上钉、是否入云、安全保障等情况进行审核，结合绩效出具验收报告，审核通过后才能对项目进行验收。县财政局凭县大数据局流转的资金拨付确认书拨付财政资金给业主单位，确保对验收和资金拨付环节进行严格把关。2020年以来，已对36个项目进行验收审核，完成整改各类问题113个，有效确保项目建设不走样、数据安全有保障。 （五）高跨协同，严把绩效“评价关” 制定下发《长兴县政府投资信息化项目绩效评价管理办法（试行）》，并科学制定项目绩效评价算法模型，对项目申报、立项、建设、验收、应用效益等相关数据实现系统自动抓取，并依托县一体化智能化公共数据平台和湖州市政务云平台长兴节点等相关系统，实时获取和展示全县已建项目相关运行数据上云，为项目绩效评价提供实时的数据支撑，基本实现系统自动开展项目绩效评价，使项目绩效评价更为客观公正、精准科学。以2020年为例，已对21个符合条件的项目进行绩效评价，共评出等级为“优”的项目9个、等级为“良”的项目7个、等级为“合格”的项目5个，并将项目绩效评价结果与业主单位年终考核、次年项目预算安排等相结合，倒逼业主单位规范项目管理，提高项目应用效益（见图2）。
图2 绩效评价分布图 （六）多库并建，严把信息“共享关” 建立待评审项目库、项目库、专家智库、组件清单库、承建企业库、知识政策库等“六大库”，推动信息共享、专家共享、组件共享、知识共享，为项目立项、项目建设提供数据参考和专家支撑，避免项目重复建设、提高建设效率、提升业务能力。截至目前，共计共享省市各级专家信息70余条、省市各类学习资料30余份，共享文明诚信评价、“两慢病”预警等10余种算法模型，为县内数字化项目建设提供算法模型参考和支撑。根据省大数据局一体化数字资源系统（以下简称“IRS系统”）标准规范，逐步实现与省大数据局IRS系统互联互通、项目全生命周期管理系统与IRS系统组件信息双向共享，进一步提高项目管理效率和质量。 五、深化绩效导向提升数字化项目效能的有关路径 以当家思维做好管家职责，提高部门政治站位，落实数字化项目绩效管理主体责任，用系统观念、系统方法进一步推动绩效改革来优化预算管理，下一步将着力做好三方面工作。 （一）加强事前评估，提升增量安排智效 全面推进数字化改革，以数管数，逐步完善部门和数字项目的整体画像，从“画”出来到“画”精准，提升项目统筹谋划能力。根据省市县重大应用项目和“一地创新、全省共享”项目的联合审查机制以及《长兴县政府投资信息化项目管理办法》和《全县数字化改革项目三方会商要点清单》的相关要求，下一步将继续会同县人大、县大数据局、县数改办、网信办和五大系统牵头单位等相关部门，严把项目准入。同时，积极指导相关部门做好项目谋划，对准跑道、精准发力，提升智控水平，避免低水平重复建设。 （二）加强过程监管，提升项目管理成效 督促各单位高度重视项目建设绩效的重要性，全流程问效问责参与管理工作，制定详细可行的实施方案和进度安排，坚决落实绩效目标与“数据专员”挂钩的责任制度，不断提高信息化综合管理水平。加强信息化项目管理和绩效评价方面的培训，营造“花钱必问效，无效必问责”的良好氛围。对有机更新体系中问效还未完成整改的项目，督促相关单位尽快落实落细整改。针对绩效评价中暴露的问题，加强督导落实，建立健全长效机制。 （三）加强绩效应用，提升项目建设质效 严格按照省市县有关要求，充分依托长兴县数字化项目全生命周期管理体系，进一步完善和细化应用规则，加强信息化项目多维度、多样性绩效评价。以“数字问效”为抓手，通过“关停并转”专项行动进一步深挖数字化项目提升潜力，对存在停建停用、低频低效、整改整合等相关问题的应用，坚决按要求分类实施“关、停、并、转”，特别是针对绩效评价中项目终止和系统停用的项目，尽快开展应用关停工作，对低效应用进行动态清洗，释放挤占资源，加快推动数字化应用提质降本增效。■ （作者单位：浙江省长兴县财政局） 略 本文刊于《财政监督》2023年14期  |
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