|
2023年第280讲，说税收，谈风险，讲政策。为调整和完善农产品增值税抵扣机制，国家陆续在部分农产品加工行业试行农产品增值税进项税额核定扣除政策（以下简称“核定扣除试点”）。核定扣除试点的实施，在减轻纳税人税负、减少基层执法风险等方面取得了初步成效，但由于政策性强、涉及面广，在试点过程中也暴露了一些共性问题和不足。 一、核定扣除试点的积极意义 多年来，利用虚开农产品收购发票虚抵进项税、骗取出口退税的案件屡屡发生，农产品增值税抵扣问题成为“税制之痛”。如何对农产品进项税额抵扣实施有效的管理，如何解决政策设计中存在的缺陷，如何减少基层税务机关在税收监管方面存在的执法风险成为迫切需要解决的问题。 （一）核定扣除试点是适应中国国情的现实选择 我国是农业大国，农业发展尚处于较低水平。一方面，农村人口众多，农业生产主要以家庭为单位进行，目前尚不具备将农业生产者纳入增值税征扣税机制的条件；另一方面，农产品流通及加工行业还处于起步阶段，竞争力不强，无法承受不抵扣进项税额所产生的成本压力。多年来，我国对农业生产者自产的农产品给予免征增值税的优惠政策，同时，允许增值税一般纳税人购进免税农产品时自行开具农产品收购发票作为抵扣凭证，按照买价和农产品扣除率计算抵扣进项税额。农产品增值税政策的调整涉及到广大农民以及农产品加工、经营企业的切身利益，现行税制下，弱化收购凭证的抵扣作用，按耗用方法合理控制纳税人抵扣的农产品进项税额，成为加强农产品增值税管理的唯一选择。 （二）核定扣除试点是解决政策缺陷的有效措施 原有的农产品增值税抵扣政策在发挥其促进农产品生产和流通作用的同时，存在一定的设计缺陷，形成了一些政策漏洞。一是违背增值税征扣一致的基本原则。农产品“前免后抵”的政策设计，造成购销双方相互制约的增值税征扣税链条机制失效，在税制层面为虚开收购发票骗税提供了可能，动摇了增值税制度稳定运行的基础。二是增加农产品深加工企业税收负担。现行政策下，农产品进项税额扣除率为9%，只有生产或者委托加工13%税率货物购进农产品时，才能享受10%的扣除率，会引起所谓“高征低扣”的误解，使得政策执行起来十分被动，争议不断。实行核定扣除试点政策，将当前农产品加工和流通企业凭农产品收购发票直接计算抵扣进项税额的做法，改为按纳税人每月实际耗用的农产品数量（当月产品销售数量*农产品单耗数量）来确定当期可抵扣的进项税额。同时，将农产品进项税额扣除率改为纳税人销售货物的适用税率，有效解决了原抵扣政策存在的制度设计缺陷，减轻农产品深加工企业的税收负担，保证了税款均衡入库。 （三）核定扣除试点是减轻基层风险的重要举措 原有的农产品进项抵扣政策下，农产品收购发票是主要抵扣凭证，而其“自开自抵”的特性，很容易被不法分子利用。实行核定扣除试点政策，取消了收购发票的抵扣功能，从源头上消除了纳税人虚开收购发票的动机，减少了农产品收购发票的管理风险。同时，由国家税务总局和省级税务机关公布统一的产品单耗标准，便于税收管理人员掌握实际工作的尺度，有效降低了税务人员的执法风险。基层税务机关可以将工作重心转移到核查农产品加工企业实际经营情况上，加强对原材料购进和产品销售情况的监控，更好地推动农产品加工和流通行业快速健康发展。 二、核定扣除试点存在的问题 （一）政策设计尚待完善 推行农产品核定扣除试点，对于堵塞农产品收购凭证的管理漏洞，减轻农产品加工企业税负起到了积极作用，但在政策设计方面还有待完善。一是实行统一单耗标准有失公允。目前除液体乳及乳制品、酒及酒精、植物油三个行业执行全国统一单耗标准外，其他试点行业和产品单耗标准均由各省、自治区、直辖市自行确定。由于各省标准不一致，生产同类产品的企业在市场竞争中就会受到不同的影响。而执行同一单耗标准的同省企业，抵扣农产品进项税额受机器设备新旧程度、生产工艺先进程度、原材料质量高低、技术工人熟练程度等因素影响较大，造成同类企业间税负“苦乐不均”。尽管这种差异有助于刺激企业加快技术更新、增加设备投入，促进整个行业升级改造，但从短期来看会对一些初创小微企业的持续发展带来一定的不利影响。二是农产品价格容易成为调节税负的工具。实行核定扣除试点后，“农产品平均购买价格”成为计算当期允许抵扣的农产品进项税额的关键性数据，由纳税人自行计算申报。实际工作中发现，很多农产品加工企业账面记载的农产品价格不真实、不规范，有的将不易取得发票的运费等支出一并计入收购价格。受农产品品种、品质、季节和产地不同等多种因素制约，税务机关很难实时掌握市场价格变化，且缺少权威信息的发布渠道，对于“价格明显偏高或偏低”“合理商业目的”的界定存在难度，容易成为税企双方的争议焦点。三是连续生产企业的核定扣除有待规范。市场经济条件下，企业生产经营日趋多样化、链条化。对于利用初级农产品连续生产加工的企业，假如中间产品已公布有统一的单耗标准，一般也是需要纳入核定扣除试点的，常规的做法是用最终产品折算到有统一单耗标准的中间产品，再进一步计算其允许抵扣的农产品进项税额。这个过程中涉及到的折算率，一般由企业根据最终产品的工艺、配料比等因素自行确定，税务人员很难判断数据的科学性和真实性，因此核定扣除极有可能成为不法企业调节税收的工具。四是核定扣除政策执行缺乏灵活性。目前，只要是省级税务机关纳入核定扣除试点范围的企业，在税收征管系统中就被维护有“核定扣除企业”的标识。该类企业就只能按照公布的统一单耗标准抵扣农产品进项税额。即使主管税务机关在日常监管中发现企业实际单耗与统一单耗标准差别较大，也无法及时进行调整。 （二）税收征管仍需加强 核定扣除试点政策自2012年7月1日执行以来，已陆续公布了50多个行业和产品的统一单耗标准，但试点范围尚未覆盖全体农产品加工企业，农产品收购发票监控难度大，税收征管仍需进一步加强。一是核定扣除试点范围仍需扩大。目前，生产多种产品但只有部分产品纳入试点的企业，不能按核定扣除的方法计算抵扣农产品进项税额,无法享受政策红利。比如，用羊毛加工洗净毛的企业，同时不定期生产碳化毛产品，由于碳化毛尚未纳入核定扣除，该企业暂时不能实行农产品核定扣除。二是发票管理形势依然严峻。实行核定扣除试点政策后，销售数量直接影响企业进项税额抵扣的多少。受不当利益驱使，少销多开、无货虚开等情况时有发生，增值税专用发票虚开管理的风险依然较大。此外有些企业认为实行核定扣除试点，不再凭票抵扣，对本应取得的增值税发票不再索取，造成原始记账凭证缺失，也为上游企业漏记收入偷逃税款创造了条件。三是基层政策执行力尚需提高。核定扣除试点政策，对税收管理员业务水平及财务核算能力提出了更高要求。目前，大多数基层税务部门税收管理员年龄偏大，税收政策水平和财务核算技能薄弱，对行业管理模板和监控指标理解不全面，案头分析能力差，即使上级局分派了评估疑点，也不会利用内外部数据进行分析应对，风险提醒和纳税评估的质量较差，与当前管理形势的能力需求不相适应。 （三）纳税人税法遵从有待提高 实行农产品核定扣除，从源头上消除了纳税人虚开收购发票的动机，但就目前情况来看，纳税人税法遵从还有待提高。一是依法纳税意识淡薄。部分企业仍为家族式管理，在日常管理中重销售业务、轻财务管理的现象时有发生。实行核定扣除后，个别农产品加工企业为了达到多抵进项税额的目的，通过虚增农产品平均购买价格、提高中间产品折算率、虚增产品销售数量、人为混淆主副产品数量等手段虚抵农产品进项税额。二是财务核算不够健全。部分企业开具农产品收购发票时，故意将单耗低产品混淆为单耗高产品，达到多抵扣税款的目的；一些纳税人为少转出进项税额，故意隐瞒副产品产量；还有一些纳税人对各种材料的使用情况和具体产品的生产情况，未按规定进行明细核算，未明细核算辅助材料数量和计件工资标准，未设置仓库保管账，税务人员无法准确评估企业的真实投入产出情况，无法利用其与产成品的对应关系开展真实性监控。三是涉农行业农产品发票抵扣占比过高的问题一直是税收管理的重大风险点，棉纺、胶合板制造业农产品抵扣占比过高的问题尤为突出。个别企业农产品抵扣占比甚至高达100%，加强涉农制造业农产品发票管理已经迫在眉捷。 三、强化核定扣除试点的建议 （一）进一步完善核定扣除试点政策 实行农产品核定扣除试点政策，可有效防范收购发票虚开虚抵风险，强化税源监控，但在政策运行中也发现一些不足，需要从以下几方面逐步完善。一是提高单耗标准测算的科学性和准确性。首先，精心筛选测算样本企业，尽量细化测算数据。样本企业应同属一个国民经济行业，使用同种原材料，产出同种产品（或同种中间产品），对测算单耗偏高或偏低的企业，开展典型分析，找出原因，确保测算结果的科学性。其次，规范实行核定扣除的产品及原材料名称、单位。“多对一”“多对多”的农产品加工企业，应尽量使用规范的类别名称，避免造成后期计算上的繁琐。再次，建议在单耗标准正式公布前，联合相关质检部门、行业管理机构、行业协会等，充分运用第三方力量和数据，一起参与验证，切实提高单耗标准核定的准确度。二是加大对农产品价格异常行为的筛选检查力度。针对农产品加工行业的特点，建议由总局或省财税部门按年测算公布，把耗电、包装物、辅料、生产人员工资等非农产品金额占全部销售收入的比重指标作为辅助指标引入核定扣除试点管理政策；通过非农产品与农产品各自占比指标是否正常，锁定原材料购买单价虚高、增值税税负异常等疑点纳税人。此外，建议建立全国范围内的农产品数据库信息平台、全省统一的农产品价格指标库，定期通过省局平台向所有农产品核定扣除企业发布价格指数。积极探索与互联网价格发布平台的合作，实时查询本省各地每月的农产品动态价格，为基层税务机关提供参考。三是加强对中间产品折算率的监控和干预。连续生产企业从最终产品到中间产品的折算，对于计算农产品进项税额非常关键。首先，主管税务机关监督企业对以往年度最终产品耗用中间产品的情况开展测算，掌握一个合理区间，便于今后对比分析；其次，加强日常监控，对企业适用的折算率，开展同行业比较，对偏离合理区间和同行业均值的折算率，结合企业近期生产经营情况进行纳税评估，验证数值的准确性，对利用折算率多抵进项税额的行为及时进行纠正。四是增强农产品核定扣除政策执行的灵活性。对于购进农产品全部取得增值税专用发票或海关增值税专用缴款书的，在增值税发票新系统的有效监控下，其真实性较高，建议不纳入核定扣除，仍执行凭票抵扣。基层税务机关通过日常监控和测算，如果发现企业实际单耗连续三个月都高于公布的统一单耗标准，且企业提出较大异议的，可实行个案审批。对于实际单耗连续三个月都低于统一单耗标准的，可按照企业实际单耗进行核定扣除。此外，建议在税收征管系统中增加取消“农产品核定扣除企业”标识的操作权限，方便基层及时取消不符合试点行业条件的企业。 （二）大力提升基层税收管理水平 针对核定扣除行业原材料收购对象多为个体农业生产者、购进环节难以通过规范的工商业链条开展监管的特点，税务部门应坚持以税收风险管理为导向，进一步提升税收管理水平，防范系统性虚开风险。一是尽快实现核定扣除试点全覆盖。农产品核定扣除政策经过多年试点后已比较成熟，建议省级财税部门进一步扩大试点行业范围，尽快将使用农产品收购发票的企业全部纳入核定扣除政策范围。对于户数较少、工艺特殊、不适宜下发统一单耗标准的行业，可采取个案审批的方法实现核定扣除的全覆盖。二是切实提高农产品行业监控管理质效。完善行业生产能力监控指标，将生产能力和销售数量作为日常税收管理的重点，熟悉试点企业生产工艺、生产流程、产品种类级别、产品成本构成等经营情况和财务核算情况，通过其产能、用电量、包装物材料、计件工作等行业投入产出比指标，切实跟进后续管理，堵塞虚开虚抵税收漏洞化信息管税水平，完善升级省局预警评估系统，增加农产品抵扣金额异常占比预警指标，定期下发疑点风险企业清单，增强基层人员管理的针对性。对弄虚作假、虚增农产品核定扣除标准的企业，加大稽查查处力度和曝光力度，进一步规范行业税收秩序。对于应取得不取得，或开具不真实、不规范发票的行为，严格按照发票管理办法有关规定进行处罚。三是强化基层人员执行力建设。提升风险防范意识，加大农产品核定扣除政策的培训力度，使基层管理人员准确掌握农产品核定扣除政策规定及监控管理方法，熟悉单耗率、扣除率、损耗率、核定方法及抵扣进项计算公式，增强其行业税收管理能力和水平。 （三）注重引导提高纳税遵从水平 任何税收政策的顺利实行，都要靠征纳双方共同维护。要通过加强政策辅导和培训，引导企业规范财务管理，降低纳税人涉税风险，提高纳税人依法纳税的遵从度。一是加强政策辅导和培训。充分利用各种媒体，大力宣传税收知识和税法知识，提高国民的依法纳税意识，形成依法纳税的社会风尚。同时，为纳税人提供有针对性的纳税辅导，确保核定扣除政策能够为纳税人所掌握并贯彻执行；加强纳税服务，及时为纳税人提供政策辅导、解疑答惑、纳税提醒等服务，探索更符合纳税人服务需求的管理服务、评估服务、稽查服务，提高纳税人税法遵从度。二是规范财务核算管理。明确核算要求，要求纳税人必须按照财务制度规定设置账簿，不得简化、合并设置有关明细账，特别是应严格区分、分别核算外购半成品与自制半成品，分品种、分规格型号设置数量金额式库存商品明细账。督促企业规范财务核算，尝试建立纳税人农产品抵扣计算过程资料留存备查制度，督促试点纳税人依法申报纳税，提高税法遵从度，最大限度降低财务风险和税务风险。 |
|
|
