生态环境公益诉讼立法的实现路径

夏日windy 2023-08-16 发布于浙江

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目次

一、生态环境公益诉讼在环境法典中的规范定位

二、生态环境公益诉讼的专门法表达

三、生态环境公益诉讼立法的实现路径

摘要

环境法典与公益诉讼专门法立法进程在逐步推进，两部立法如果在功能、目的和进程上不统一，易导致生态环境公益诉讼法规范体系叠加。如何在规范体系上有效协调，以实现对生态环境公益诉讼立法层面的充分供给，值得深入研究。通过分析生态环境公益诉讼在环境法典与公益诉讼专门法中的基本定位可以发现，法典化与专门法对生态环境公益诉讼的功能有着清晰界限，且不存在实质冲突。环境法典注重生态环境公益诉讼中的实体规则与特殊程序规则，公益诉讼专门法则注重生态环境公益诉讼中的一般程序规则。因此，生态环境公益诉讼立法可通过环境法典与公益诉讼专门法的功能互补而实现。

公益诉讼赋能国家治理的独特优势充分满足了国家治理体系和治理能力现代化的制度需求。然而，随着实践深入，有关法律供给与司法实践需求不适应的问题愈发显现。尤其是在公益诉讼取得突出国家治理成效的生态环境保护领域，分散化、碎片化、单一化的立法体例和立法内容，与生态环境公益诉讼愈发重要的使命之间，产生了巨大张力且形成了“供需失衡”局面。

随着“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”计划的提出，推进环境法典的研究与编纂成为立法机关和学术界共同旨趣。生态环境公益诉讼是环境法典研究与编纂应当关照的重要议题。与此同时，以公益诉讼专门立法为规范载体，进而完善公益诉讼制度的观点，在理论界与实务界较有影响力。即建立一个由针对一般情形、一般规定的公益诉讼“综合法”和若干针对特定领域具体类型的公益诉讼“单行法”构成的专门法体系。显然，环境法典与公益诉讼专门法承载着不同的立法功能与目的，然而二者在功能、目的和进程上的不统一性，容易使生态环境公益诉讼法规范体系叠加，可能导致立法资源的浪费。因此，环境法典与公益诉讼专门法如何在规范体系上有效协调，在立法层面实现对生态环境公益诉讼实践的有效供给，值得进一步讨论。

一、生态环境公益诉讼在环境法典中的规范定位

环境法典的编纂旨在通过对环境法规范的识别、提取、解释和补充，形成一部符合法治要求的体系化法律文本。即期待通过法典编纂的体系化功能解决我国环境资源立法的整体性不强、协调性不够、权威性不足以及立法选择的摇摆不定等碎片化问题。目前，“可持续发展”的逻辑主线，“适度法典化”的基本理念，以及“总则—分编”的基本结构，形塑了环境法法典化的宏观视野；总则编、污染防治编、自然保护编、绿色低碳发展编和生态环境责任编等五个方面则构成了环境法典的框架体系。那么，根据生态环境公益诉讼的制度属性与功能定位，其在环境法典中应居于何种地位？

第一，生态环境公益诉讼不适合作为环境法典总则编中的基本制度。总则编的功能在于确立环境保护的基本原则和一般性规则，统领环境法各分编的内容并指导环境单行法的立法和适用。生态环境公益诉讼作为一项法律制度，显然不会在立法目的、基本原则、各主体的环境保护权利义务等一般性规则中予以规定。环境法典所确立的基本制度包括生态环境影响评价、生态环境监测、生态环境标准、生态环境规划、生态环境许可、生态环境应急管理等。生态环境公益诉讼是对生态环境违法行为的一种责任追究机制，其制度功能表现为“对环境的责任”的填补，无法实现基本制度指导各编的重要功能。

第二，生态环境公益诉讼不适合作为污染防治编或自然保护编中的单项制度。污染防治编中主要规定调整范围、污染控制原则、监管机构与职责、污染控制基本制度、新型污染防治和环境污染行政法律责任等内容。自然保护编中主要规定自然生态保护区划、生态要素利用管控与保护改善、生态区域保护、自然保护地等内容。污染防治编中的环境行政法律责任属于违反行政管理规定的“秩序罚”，而非生态环境公益诉讼所指向的责任承担。自然保护编更是侧重于生态整体性规划与保护，并不适合设置专门的法律责任章节。同时，生态环境公益诉讼既包括对环境污染行为也包括对生态破坏行为的责任追究，无法在单一的污染防治编或自然保护编中予以规定。

第三，生态环境公益诉讼可以纳入生态环境法律责任编，作为生态环境纠纷解决机制中的一项重要制度。既有研究认为，生态环境法律责任应采取“独立为主、分散补充”的编纂模式，以“生态恢复论”为基础，建构由“环境法责任与相关法律责任”“特别责任与专门责任”构成的二阶类型化体系，并形成由“通则—环境行政责任—环境民事责任—生态环境损害责任—生态环境纠纷解决”的规范体系。在此责任形态与规范体系下，生态环境公益诉讼中的实体责任可以与生态环境损害责任相对应，在程序构造上则对应生态环境纠纷解决。此外，环境法典中的生态环境法律责任编还承载了对环境污染与生态破坏行为引发的法律责任及其追究规则体系化的功能，不仅在规制范围上与生态环境公益诉讼相契合，而且能够在立法过程中实现生态环境公益诉讼在实体责任与程序构造上的体系化。

环境法典的编纂定位于对当前生态环境法律体系进行一定程度的法典化，即适度法典化。适度法典化的共识表明环境法典编纂不会对既有法律规范推翻重造，而是体系化的梳理、总结以及适度的体系性创设。就体系化梳理来看，生态环境公益诉讼的法律条文主要包括环境保护法第58条、民事诉讼法第58条第2款、行政诉讼法第25条第4款、民法典第1235条。在这些法律条文中，除了环境保护法中的条文可以直接平移以外，其他关涉生态环境公益诉讼的法律条文均需要一定程度的创设。而创设性在适度法典化的理念下应偏重与既有法律的协调性，即相关条文从民事诉讼法或行政诉讼法剥离至法典后不会出现规范意义的重复。

在此基础上，环境法典对于生态环境公益诉讼制度而言：

一是不具备塑造制度体系和创设程序性规范的功能，只是对既有生态环境公益诉讼法律规范的体系化梳理，将散见于各部门法的法律条文统一于环境法典。

二是具备处理生态环境公益诉讼与传统诉讼关系的功能，在一定程度上明确生态环境公益诉讼与私益诉讼的关系，比如在整合各类环境公益诉讼的同时，借助环境法典创设的契机，将环境公益诉讼的特殊程序规则在法典中予以明确，以区别于传统诉讼。

三是具备厘清生态环境公益诉讼不同类型诉讼关系的功能，比如对于同一生态环境损害事实，可以考虑以生态环境损害赔偿诉讼、环境行政公益诉讼、检察机关提起环境民事公益诉讼与社会组织提起民事公益诉讼为先后顺位的诉讼关系。

四是具备明确生态环境公益诉讼特别程序的功能，生态环境领域有着不同于其他公益诉讼的特殊机制，包括专门性的证据规则、特殊执行机制、实体责任承担机制等。

二、生态环境公益诉讼的专门法表达

随着环境公益诉讼制度的形成，有学者从文化、需求、特殊性、立法政策、立法理论、立法现状、制度构建等方面探讨生态环境公益诉讼立法的相关问题，并且从公益救济的立法模式、公共执法的起诉模式、能动司法的审理模式三方面探讨了生态环境公益诉讼立法的制度构建。而生态环境公益诉讼的实践发展，进一步催生了完善检察公益诉讼裁判规则，建立惩罚性赔偿制度及修复资金管理制度等需求。随着公益诉讼受案范围的扩张，公私法关系在实体与程序之间的紧张关系在既有的程序规则下开始变得难以调和。越来越多的学者认为，公益诉讼在我国历经十余年发展，从局部试点到全面展开，积累了大量的实践经验和理论共识，公益诉讼专门立法具有了现实可能性。

在立法策略层面，有学者认为将各个单行法中关于公益诉讼范围的条款集中规定更符合立法基本规律，同时又要着眼于打破不适应公益诉讼的诉讼法框架，构建一个新的制度框架；有学者认为法典化是我国公益诉讼制度体系化的最优选择。在立法模式和立法技术层面，有学者认为公益诉讼法的体系结构宜采取不区分起诉主体的身份而实行统合立法的模式，注重共性的“总—分—总”结构，并运用“提取公因式”的立法技术。在立法顺位层面，有学者认为应遵循先具体、后一般的立法顺序，优先制定检察公益诉讼法或环境公益诉讼法。可见，公益诉讼专门立法需求迫切，但尚未完全形成统一认知，还需进一步探讨。

生态环境公益诉讼制度在公益诉讼专门法中的实现也具有多种可能：

第一，综合性公益诉讼法。综合性公益诉讼法需要提取所有公益诉讼案件共通的程序性规则，生态环境公益诉讼的立法实现表现为单行实体法（环境保护法）与一般程序法（公益诉讼法）的规范形态。从立法效果和生态环境公益诉讼制度体系的完整性层面来看，综合性公益诉讼专门法似乎更适合作为生态环境公益诉讼一般性程序规则的规范载体。但综合性公益诉讼法需要处理复杂的公益诉讼法律关系，比如不同起诉主体的诉权基础、诉讼范围、诉讼地位、权利义务以及诉讼程序等差异，在立法技术上将面临巨大考验，难度极高。

第二，检察公益诉讼法。客观来看，检察公益诉讼法并不能完全包含生态环境公益诉讼的所有类型，环保组织提起的公益诉讼依旧只能遵循“公法诉讼、私法程序”的常规逻辑，生态环境公益诉讼立法表现为多部实体单行法与程序单行法并存的规范形态。但检察公益诉讼的案件规模优势明显，且案件范围广、立法司法解释规定较多、规则较为体系化，单独立法的条件基本成熟，可以作为公益诉讼专门法的优先模式。

第三，环境公益诉讼法。由于生态环境保护领域的广泛性、事务复杂性和制度特殊性，有学者建议对该领域的公益诉讼进行单独立法，建立以生态环境损害救济为核心的公益保护制度体系。在地方性立法层面出台的《深圳经济特区生态环境公益诉讼规定》为环境公益诉讼法提供了实践样本。环境公益诉讼法的模式，在一定程度上将涵盖生态环境公益诉讼中主体职权配置与程序规则等内容。但随着公益诉讼受案范围逐渐扩张，生态环境问题也将随着社会经济的发展趋于缓解，单独的环境公益诉讼法所产生的公益保护效益，或者说立法效果可能并不显著；而其他领域的公益诉讼又需要单独立法予以规制，这将导致整个公益诉讼立法更为碎片化，不利于公益诉讼立法的体系性和协调性。

从目前的部门规则与地方立法实践来看，公益诉讼专门法难以承担不同类型公益诉讼案件实体责任创设的规范功能；而单一领域的环境公益诉讼法在立法效益上又远远低于检察公益诉讼法或综合性公益诉讼法。公益诉讼专门法还是只能回归对普遍性公益诉讼规则进行立法确认的策略。在此基础上，公益诉讼专门法对于生态环境公益诉讼制度而言：

一是公益诉讼专门法的程序法定位使之难以具备创设生态环境损害实体责任规范的功能。

二是公益诉讼专门法具备所有公益诉讼案件均可普遍适用的程序性规则。

三是公益诉讼专门法具备明确生态环境公益诉讼主体在诉讼全过程中共通性的权利义务的功能。

四是公益诉讼专门法具备授予特定诉讼主体以特别诉讼权利的功能，比如检察机关在公益诉讼案件办理过程中的调查核实权。

三、生态环境公益诉讼立法的实现路径

环境法典以可持续发展为基本目标，将生态环境保护作为其核心价值。公益诉讼专门法以国家利益和社会公共利益保护为基本目标，为公益实体提供程序性保障。二者对生态环境公益诉讼的功能有着非常清晰的界限，且不存在实质冲突。因此，生态环境公益诉讼的立法可以通过环境法典与公益诉讼专门法的功能互补、规则衔接而实现。

（一）环境法典与公益诉讼专门法的衔接协同

第一，环境法典实体规则与公益诉讼专门法程序规则的协同。环境法典作为生态环境公共利益的规范载体，包含大量关于生态利益的实体性规定，如公权力主体的生态环境保护职责，生态利益在法典中的规范化。因此，作为典型公益的生态环境，只有在实体法中明确其损害责任承担方式的前提下，在程序法中才能明确相应诉讼请求提起的程序性规则。同时，公益诉讼专门法中的程序规则也能与环境法典中的实体规则相呼应。比如，当环境法典以生态修复作为生态环境损害责任承担的主要方式时，公益诉讼专门法中关于审判与执行的相关规则便可与之相互协同。

第二，环境法典特别规定与公益诉讼专门法一般规则的协同。在不同领域中国家利益或公共利益的保护规则存在程序法或实体法层面的特殊性。环境法典所保护的生态环境公共利益在这方面表现得尤为显著。例如，生态环境损害的诉讼主体既可以是社会组织，也可以是检察机关和相关政府部门。此种需要特别处理的诉讼顺位关系，显然难以在作为一般规则的公益诉讼专门法中予以规定。此时，环境法典需要承担明确起诉顺位的职责，作为公益诉讼专门法一般规则的“特别法”，参照立法法中关于“一般法与特别法”的适用原则。此外，关于环境保护禁止令的特别规则也需要环境法典予以明确，而公益诉讼专门法则应明确诉前保全的基本程序。

（二）环境法典对生态环境公益诉讼的规制重点

从环境法典编纂的研究成果来看，生态环境法律责任编主要分为环境行政责任、环境民事责任、生态环境损害责任与生态环境纠纷解决四个部分。环境行政责任与环境民事责任隶属于传统行政法律关系与民事法律关系范畴，不属于公益诉讼立法所调整的法律关系。生态环境损害责任则是“对环境的责任”的专门规定，属于生态环境公益诉讼实体责任规则体系；生态环境纠纷解决是立足于生态环境法律责任的特殊性、专门性需求建构的生态环境纠纷解决机制，属于生态环境公益诉讼特殊程序规则体系。因此，生态环境公益诉讼在环境法典中的主要内容有以下两个方面：

其一，明确生态环境公益诉讼中生态环境损害责任的规则体系。生态环境公益诉讼是生态环境损害责任的主要实现机制。民法典关于生态环境损害赔偿责任的特别法规则，明确了以“生态恢复论”为基础的生态环境损害责任规则体系。环境法典的主要内容就是在实体责任方面细化民法典的相关规定。一是明确生态环境损害责任的承担方式。预防性责任包括停止侵害、排除妨碍、消除危险等责任形式在生态环境领域的运用；恢复性责任主要包括对生态环境要素的修复以及损害赔偿。二是明确生态环境损害责任的适用规则。预防性责任主要适用于生态环境损害事实存在危险但尚未发生，或损害已经发生且处于持续状态之时；恢复性责任主要适用于生态环境损害已经发生需要及时修复，或通过其他方式修复的情形。三是明确惩罚性赔偿适用的条件。即明确惩罚性赔偿能否适用、在何种情形适用及如何计算惩罚性赔偿数额等规则。四是明确生态环境损害责任与其他环境责任的顺位及衔接规则。

其二，明确生态环境公益诉讼的特别程序。生态环境公益诉讼的特别程序是指其他公益诉讼案件领域无法适用，但在生态环境公益诉讼案件中重要的程序性规则。一是建立生态环境公益诉讼的专门性证据规则，包括环境鉴定与环境监测报告、有专门知识的人的意见适用规则等。二是明确生态环境公益诉讼的执行机制，包括环境民事公益诉讼案件执行规则、生态环境损害赔偿磋商或诉讼案件的执行规则以及生态环境修复效果的评估机制。三是明确环境保护禁止令制度。即对于正在实施或即将实施的污染环境、破坏生态行为，不及时制止将使利害关系人合法权益或者生态环境受到难以弥补的损害的，特定主体有权依法向法院申请采取责令作出一定行为或者禁止作出一定行为的措施。

（三）公益诉讼专门法对生态环境公益诉讼规则的系统构建

公益诉讼专门立法的目的在于建构起普遍适用于保护各类社会公共利益和国家利益的公益诉讼程序与监督机制。在生态环境公益诉讼领域，公益诉讼专门法的一般性规则与环境法典的特殊规则构成了完整的法律规范体系。如上所述，生态环境公益诉讼一般性程序规则的建构还需要依托于公益诉讼专门法。

比较而言，检察公益诉讼的办案领域、类型、规模远大于其他主体提起的公益诉讼，具备较为完备的制度规范体系和丰富的理论研究成果。目前，社会各界对先行制定检察公益诉讼法的呼声越来越高。检察公益诉讼专门法作为生态环境公益诉讼立法的重要载体，以“总则—一般规定—行政公益诉讼—民事公益诉讼—附则”的立法结构为例，一般性规则的表达主要包含以下内容：

其一，总则部分明确检察公益诉讼的立法目的、制度定位、受案范围、基本原则等。检察机关提起公益诉讼旨在维护公共利益和客观法律秩序，与以私益救济为目标的主观诉讼存在较大差异，这也是制定检察公益诉讼法的根本原因所在，总则部分可对此予以体现。

其二，一般规定部分是检察行政公益诉讼、民事公益诉讼的一般性规则，主要包括管辖、立案、诉前程序、审判组织、回避、诉讼参加人、调查、证据、公告、期间、送达、调解和解、上诉、诉讼监督、对妨害公益诉讼的强制措施等。如，随着环境资源审判集中管辖和“三合一”集中审理的推进，需要构建检察公益诉讼立案、审判管辖的衔接机制。

其三，检察行政公益诉讼部分主要包括行政公益诉讼受案范围、调查核实、诉前督促履职、审理裁判、执行等程序性规定。

其四，检察民事公益诉讼部分主要包括受案范围、调查程序、公告程序、审理裁判、支持起诉、执行等方面的程序规定。

其五，附则部分是检察公益诉讼法的辅助性内容，一般包括生效、废止条款，过渡条款等内容。同时，也可以对有关法律概念作出界定。