从《尴尬的安全生产监督管理》看监管部门的安全生产责任体系缺失
安全精选 2020-01-18-11:35:00
必须搞清楚安全生产责任管理体系概念的主要内容
——《系列建设工程安全生产管理能力专题研讨班》微课讨论小结（二）
第1384期
一篇关于《尴尬的安全生产监督管理》的文章在网上传播、点赞，该文章从1998年，职业安全健康和矿山安全监察从劳动部划归国家经委下属的安全生产监督管理局，安全生产监督管理就正式成为我国代表政府监督管理生产经营单位安全生产工作的主要形式以来，到2002年6月29日《安全生产法》的出台更是宣布了安全生产监督管理代表政府的法定地位，后经2014年修改的《安全生产法》确立了生产经营单位的主体责任的安全生产监管历程，直到当今变着花样地监督检查，展示了安全生产监管人员一路走来的安全生产监管的艰辛，安全生产监管人员一声“只要进了安监系统，就存在原罪，就存在被追责的可能”叹息，呼吁大家思考！！！
实际文章所反映的现象再一次证明我国安全生产管理体系建设存在严重问题，这一问题带来的困惑不仅仅是安全生产监管部门存在，生产经营单位同样存在这样的困惑，安全员背黑锅、“一人生病大家吃药”的感叹同样也反映了我国安全生产管理体系建设存在严重问题。显然，要解决这一问题必须从安全生产责任体系建设入手。
这几天正在进行《系列建设工程安全生产管理能力专题研讨班》的微课讨论，集中焦点就是各个责任主体安全生产责任体系建设。从安全生产监管来讲，安全生产监管部门或机构本身就未建立安全生产责任体系，因而就很难保证我国整个安全生产管理体系的建立和完善。
从上堂微课分析来看，如果某一安全生产责任主体不能建立健全安全生产责任体系，必然会带来安全生产管理的各种矛盾和困惑，而是否建立健全安全生产责任制，首先应当从体系与系统的概念和基本原则来判断，违反了体系与系统的基本原则，就说明该安全生产责任体系建设存在问题。
首先，我们来看安全生产责任体系有哪几个基本要素，还是回到本次微课的第一堂课内容（见本论坛ligangqiang5809第1383期安全生产责任管理体系概念的分析——《安全生产责任管理体系几个基本概念的讨论》），请微课群友再回顾一下，并理清安全生产责任体系中相关要素的正确认识。
微课已讲体系的要素有目标、项目、能力、标准、服务、数据、信息，系统的要素有功能、组元、结构、运行与环境。体系是由系统组成，因此我们可以把体系与系统的诸要素作为体系建设的重要因素来全面分析。
很显然，体系建设的最重要的几个要素有目标、能力、功能、结构和环境。驱动体系运行的要素是目标，体系分析应从目标开始；系统最核心的要素是结构，应从系统的功能展开分析，其中能力最为重要，环境值得关注。
从安全生产责任体系来讲，这几个重要的要素应当理解为：
目标——即为安全生产责任体系中努力要实现的目标，这就是不断完善和提高安全生产条件这一紧抓安全生产管理实质、努力实现安全生产法律强制性管理要求的目标。
结构——即为构成安全生产责任体系框架的责任主体，每个安全生产责任主体（称之为组元）构成单一的安全生产责任主体，多个安全生产责任主体（多个组元）构成多功能的安全生产责任主体。
功能——即为安全生产责任主体应有的安全生产职责。每个责任主体都有相应的安全生产职责，多个责任主体所组成的安全生产责任结构体系，即功能亦指所有构成安全生产责任体系的责任主体安全生产职责，但必须强调的是各自履行其应有的职责而不能混为一谈。
能力——即安全生产责任主体的管理能力及其全员安全能力。它是安全生产责任主体能否履行好安全生产职责的功能、能否实现实现不断完善和提高安全生产条件的管理目标。
环境——即为建立安全生产责任体系的各种影响因素，法律法规的建设是重要的影响因素，而各个安全生产责任主体之间的影响也不可忽视，尤其是政府部门的监管理念、方式方法及安全生产监管体系建设的影响更为重要。
从中看出，安全生产监管部门自身的安全生产责任体系建设在整个安全生产责任体系建设中的作用显得尤为重要，可以这么说当前尴尬的安全生产监督管理问题就是出在安全生产监管机构的自身安全生产责任体系建设上。
我们可按照体系与系统的各要素逐一分析。
一是目标，目前安全生产监管的目标是什么？是否是围绕督促企业不断完善和提高安全生产条件展开的？看一看当前安全生产监管的方式方法就不难看出，现在的安全生产监管已偏离或忽略的这一监管目标，我国安全生产许可制度的核心内容就是安全生产条件已经不是当前有关政府部门和监管机构关注的最为重要内容。
二是结构，我国安全生产监管的主体当然是政府有关安全生产监管部门和安检机构，但是它是由各级政府部门组成，不同的监管体系组元的构成是不同的，有单一的组元也有多组元的结合，但是目前我国安全生产监管体系是多样的、相互交叉，建立什么样的安全生产监管的责任体系很少去思考，因此交叉监管或地方保护现象严重，这样不清晰的监管结构如何担负起我国安全生产管理体系建设的重任？！
三是功能，目前各个安全生产责任主体的安全生产职责是不清晰的，就是有相应的安全生产监管职责的清单也是不符合法律法规的要求，不少监管部门该履行的职责不去履行，如加强对生产经营单位是否具备安全生产条件的监管，这应当是安全生产监管部门最为重要要的职责，但几乎不去关注，对违法行为依法进行处置不去认真依法履行，而是热心地去开展这样或那样的安全生产检查活动，把本应由企业来承担的安全生产检查活动作为监管部门日常的安全生产监管方式，而对于违法行为的处罚不是按照法律法规的要求进行处置而是任意处罚、随意处罚，完全丧失了应有的安全生产监管功能。
四是能力，由于目标不清、结构混乱、功能丧失，也就根本谈不上安全生产监管能力了。当前安全生产监管部门人员缺乏安全生产监管能力，不学法用法、不依法开展安全生产监管等现象普遍，这就必然出现安全生产监管这样和那样的问题，尴尬的安全生产监督管理局面出现也就不足为奇了。
五是环境，以上要素的问题与当前安全生产法律法规建设不完善有很大的关联，当前除《安全生产法》有修改和正在修改，其他以《安全生产法》为上位法的法规如《建设工程安全生产管理条例》、《安全生产许可证条例》等已经实行了十多年，已经出现不少问题或法律法规不衔接等问题，却没有认真修改过？反过来，其他部门的安全生产文件或称之为规范性文件的却层出不穷，违反安全生产法律法规的地方多处可见。
以上问题如果属实，就不难看出我国当前安全生产监管体系是不成体系的！如果不从建立健全安全生产责任体系各要素上去思考加以完善和提高，尴尬的安全生产监督管理局面将很难消除！
因此，是到了应该坐下来认真讨论如何建立安全生产责任管理体系的时候了，忽视安全生产责任体系概念、不尊重安全生产责任体系建立的原则，就不可能出现良好的安全生产管理局面。
同样，与安全生产有关的生产经营单位的各个责任主体要想建立健全安全生产责任制，必须从正确理解安全生产责任体系概念及其相应的原则入手。
所以本节微课第一部分的后续要讨论的话题是：
......
（二）各责任主体安全生产管理职责；
（三）建立安全生产责任管理体系方法；
（四）建立安全生产责任体系案例分析。
重点讨论建设工程安全生产责任主体建设单位、施工单位和施工现场及作业班组的安全生产责任体系建设，敬请关注。
安全生产岗位职责必须简单清晰明了
——《系列建设工程安全生产管理能力专题研讨班》微课讨论小结（三）
第1385期
昨日晚的《系列建设工程安全生产管理能力专题研讨班》微课内容是第一部分安全生产责任管理体系建设中的（二）、（三）、（四）内容，课件显示中突出了“各责任主体安全生产管理职责”。
因为搞不清楚各自的安全生产管理职责，就不可能做到建立健全安全生产责任制。
微课中提出了如下问题：
1、政府建设行政管理部门及其安全生产监督管理机构安全生产管理职责？
2、建设单位安全生产职责？
3、施工单位安全生产职责？
4、施工项目安全生产管理职责？
5、各分包单位和作业班组安全生产职责？
6、各相关人员安全生产职责？
实际上各责任主体安全生产管理职责是非常清晰的，总的原则是必须依法理清安全生产管理职责。依法理清安全生产职责，就必须从《安全生产法》中找出各自的职责，为此微课上再次不厌其烦地花了一些时间分析《安全生产法》有关各个责任主体的安全生产职责，分析如下：
《安全生产法》总则规范了我国整体安全生产管理体系建设的工作机制，这是我国安全生产管理体制的总要求，第二、三、四、五章将安全生产责任主体分为重要的两大块，即生产经营单位和安全生产监督管理部门。
这是与体系建设的原则相对应的，微课重温了系统与体系的理论：大体系里含有小体系，小体系里含更小的体系。众多的小体系，构成了一个大体系以至于总体系。总则为一，化则无穷，反之亦然。安全生产管理体系亦符合这一体系理论。安全生产职责即安全生产管理体系中的功能之要素，更应体现这一规律。
明白了这个道理，安全生产管理体系以及其要素之一的安全生产职责应是简单清晰明了的。
即在《安全生产法》总则下，我国安全生产安全管理相关主体责任分为生产经营单位职责要求和安全生产监督管理部门职责等两大块主要职责。
首先分析安全生产监督管理部门的安全生产管理职责——
依据《安全生产法》分析，安全生产监督管理部门的安全生产管理职责不应是那么复杂的，微课中再提尴尬的安全生产监督管理，分析安全生产监管责任体系缺失，实际上就是未能依法界定好监管部门的安全生产职责。通过分析《安全生产法》和《安全生产许可证条例》将监管部门的安全生产职责归纳行政监管的层级督查与指导、安全生产条件的依法监管和依法按照年度检查计划开展的行政执法检查与行政处罚等三个方面。
纵观当前政府行政管理部门及其安全生产监督管理机构做法，未能很好地在这三方面履职上下功夫。
一是监管体系的内部监管机制不完善，职能交叉、监管越位、监管空位等问题没能很好解决。
只要发生事故无一例外地都有“监管不到位”责任认定——这就是明证。
显然行政监管的层级督查与指导的行政体制内部的监管职责是不到位的或是缺失的。
二是加强对取得安全生产许可证企业的安全生产条件监督检查即对企业安全生产状况的掌控本是安全生产许可管理的核心监管内容，但现在这项工作已开始走样或演变、异化，被各式各样的隐患排查治理报备、特种设备与人员备案、标准化或数字化管理完成指标等形式化管理所代替，已不存在安全生产条件监管一说，《安全生产法》关于“不具备安全生产条件的，不得从事生产经营活动”强直性规定几乎难以落实。
三是监督检查花样百出、翻新不断，但是对于“按照年度监督检查计划进行监督检查”（《安全生产法》第五十九条）以及“对依法应当给予行政处罚的行为，依照本法和其他有关法律、行政法规的规定作出行政处罚决定”（《安全生产法》第六十二条）的规定及其意义理解和认识不到位，随意检查、乱处罚等任性执法现象依然严峻。
由此可见，安全生产监督管理部门的安全生产管理职责就应当是这三项非常清晰明了的职责，均有法律法规的依据所在。
依法监管，势在必行！
再则分析生产经营单位安全生产职责——
有微课群友说，安全生产监督管理部门的安全生产管理职责分析太多、浪费时间、意义不大，实际不然，安全生产监督管理部门的安全生产管理职责与生产经营单位安全生产职责关系密切且有许多相似的地方，比如笔者曾在全省建筑施工企业专职安全生产管理人员培训班上问学员：你们的安全生产管理监管方式与当地安全生产监督管理机构（安监站）检查人员有什么不同？培训班上有不同的回答，最终笔者给出的答案是：在对施工现场进行安全生产监管上的不同点只在于你们是企业派的、安监站人员是政府派的，其他都没有大的区别，所以都应统称为安全生产监督管理人员，所以才有施工现场安全生产管理人员应由企业委派的安全生产监管要求的规定。
所以，了解安全生产监督管理部门的安全生产管理职责有助于生产经营单位安全生产管理职责的理解。例如，在建设工程施工安全管理中的建设单位与安全生产监督管理部门的监管方式非常相似，所以一不注意也会落入当前尴尬的安全生产监管被动局面。微课群中有不少是建设单位，估计有不少有着与安全生产监督管理部门同样的感受，有的施工总承包企业安全生产监管人员对笔者说他们也有类似的感觉。总之，大家都在疲于安全生产检查或文山会海的苦恼之中，但一旦发生事故同样都逃脱不了“监管不到位”或“不履行安全生产管理职责”责任追究。
这就更加说明理清安全生产管理职责的重要性。
同样，生产经营单位安全生产职责也应是简单清晰明了的。
微课堂群友提供的有关企业安全生产责任文件与“简单清晰明了”相差甚远，说明该单位安全生产责任制存在问题，有的群友讲仅他的安全生产岗位职责条款就有20多条近30条，只听这条款数量就可以判定该安全生产岗位职责肯定存在问题。因为，合理的安全生产岗位职责不应超过6、7条，对于作业人员安全生产岗位职责的要求更不能多，最简单的道理是安全生产岗位职责是要在日常生产活动中遵守的，所以必须能够记住，记住了才能遵守，最好能够把着指头把自己的岗位职责一条条能够说出来，作业人员尤其要这样。从依法制定安全生产岗位职责来讲，更应这样，微课中讲到生产经营单位所有部门或机构以及人员的安全生产职责均是应该从单位主要负责人法定的安全生产管理职责分解而来，生产经营单位主要负责人法定的安全生产管理职责只有7条（原来为6条），所以基本上不应该超出生产经营单位主要负责人法定的安全生产管理职责数量。
所以，微课堂总结了全员安全生产职责要点：
1、生产经营单位所有部门或机构及其人员的安全生产职责都应从生产经营单位的主要负责人职责分解而来。
并以《安全生产法》第二十二条规定为例，第二十二条规定了生产经营单位的安全生产管理机构以及安全生产管理人员的安全生产管理职责，其职责内容实际上就是生产经营单位的主要负责人部分职责的分解落实。
2、生产单位安生产条件均与全员安全生产职责有关，即全员安全生产职责都应在安全生产条件中找出相应的职责要求。
在制定全员其他岗位职责时应当关注对应的安全生产条件，建筑施工企业安全生产条件为十二项，建设单位安全生产条件也应有相应的内容，本微课后续将介绍。
3、《安全生产法》第三章内容中的相应义务为全员安全生产职责的基本要求。
实际上，除生产经营单位主要负责人和安全生产管理机构、安全生产管理人员外，其他人员都可以从相应的义务来确定安全生产职责，所以每位人员安全生产职责最起码有3条内容。
所以，对照以上分析要点就能够得出关于判断全员各项安全生产职责是否存在问题的方法，即以提问的形式进行：
1、企业有关人员或机构的相应安全生产职责对应于生产经营单位主要负责人七项职责的哪一条？
2、企业有关人员或机构的相应安全生产职责对应于安全生产条件的哪一条？
3、有关人员的安全生产职责能否满足《安全生产法》第三章从业人员义务的要求？
再加上前面的一条：有关人员的安全生产职责条款数量是否超过了6、7条以上？
如果这几条提问不能回答清楚话，人员或机构的安全生产职责可能存在问题，必须关注完善或改进。
不少微课群友提供的安全生产责任制文件中岗位职责都或多或少地存在问题，个别的微课群友通过课后的讨论已经有所感悟，所以不少企业可能要花大力气解决企业当前在制定安全生产岗位责任制上存在的问题。
紧接这就是关于建立安全生产责任管理体系方法问题的讨论。
讨论前提了3个问题：
1、安全生产管理实质是什么？
2、何谓安全生产责任制的“横向到边、竖向到底”？
3、本单位或本部门安全生产管理第一责任是什么？它与安全生产管理的实质有什么关系？
提出这3个问题的目的是要解决认识问题，以便更好地掌握建立安全生产责任体系的步骤、要点和方法。
建立安全生产责任体系的步骤
首先是安全生产岗位职责的建立和完善。
第一步：依法确立企业主要负责人安全生产管理职责内容。
第二步：根据本单位安全生产管理实际确立各个部门和管理机构，并明确各个部门和管理机构负责人。
第三步：分解企业主要负责人各项安全生产管理职责，尽可能地细化、具体。
第四步：将企业主要负责人各项安全生产管理职责分解到各个部门和管理机构，其中“组织”与“参与”不能混淆。
第五步：将各个部门和管理机构的职责分解落实到每位成员或分支机构。
第六步：若有分支机构，按照前面步骤再继续分解，直到落实到每个人。
最后，阐述了建立安全生产责任体系要点：
1、细化企业主要负责人各项安全生产管理职责时必须与安全生产条件相对应。
2、应将《安全生产法》第二章、第三章和第五章相应的内容与安全生产条件及企业主要负责人职责相对应。
3、项目安全生产管理时应将分包单位和作业班组纳入管理机构中。
4、所有人员必须从属某个机构，如现场的劳务队伍人员。
5、安全生产责任体系是动态的管理。
......
最后由于时间关系，关于建立安全生产责任体系案例分析只能摆在课后和后续的课程进行。
课后个别地与微课群友讨论了所提供的相关单位安全生产责任制和岗位职责相关文件的分析。
下堂微课的重点是关于安全生产责任制考核动态监管机制建设等有关话题的讨论。
注意：后续有关话题的讨论还是要与安全生产责任管理体系概念与全员安全生产岗位职责的制定有关，所以建议还是再回顾一下前面所讲的内容。
前面讲的内容不应该复杂，做到安全生产岗位职责简单清晰明了很重要！
