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机关食堂管理是机关运行保障部门的重要职能。随着我国机关运行保障制度改革的不断深化，机关食堂管理由单一的政府主导模式向市场组织或社会组织参与的多元经营转变。不同的管理和经营模式经过多年的探索，积累了丰富的经验，也各有利弊。总结其中的经验，对于进一步改进机关食堂管理，提高机关餐饮服务质量，推进机关运行保障改革有积极意义。 一、机关食堂的由来和运营模式的界定 （一）机关食堂的演变历程 我国机关食堂是由革命战争年代的供给制逐步演变过来的。在革命时期，由于条件十分艰苦，物资供应极为短缺，为了保障党政军机关干部职工基本生活，由组织直接兴办食堂，按照定额配给的方式提供餐饮服务。建国之后，机关后勤服务继承了供给制传统，同时适应计划经济体制需要，机关后勤部门要为机关干部职工提供衣食住行等各方面的服务，有一定规模的机关都兴办了食堂，并以行政方式组织生产活动。 1993年后，在国家有关部门大力推动下，机关后勤社会化改革不断深化，食堂进一步走向市场，同时面向政府机关和社会进行经营，迈出了“走出去”和“引进来”改革的重要一步，打破了过去封闭垄断的局面。党的十八大以来，为贯彻落实中央八项规定要求，机关运行保障服务制度改革不断深化，中央厨房、卫星厨房、智慧食堂、绿色食堂等各种新的食堂经营管理模式不断涌现，机关食堂管理日趋规范，经费投入更加透明，服务质量不断提高。 （二）机关食堂的主要类型 机关办公区食堂和机关生活区食堂。根据机关食堂服务的对象和区域不同，可分为机关办公区食堂和机关生活区食堂。机关办公区食堂，即通常意义上说的机关食堂，主要为机关工作人员提供工作日期间的餐饮服务，以及提供部分公务接待餐饮服务。机关生活区食堂，是指在机关住宅区内开展经营服务的食堂，主要服务于机关住宅区内的居民，也带有一定的专属性和福利性。 机关自办食堂和机关外包食堂。根据机关食堂承办单位和经营方式，可分为机关自办食堂和外包食堂。机关自办食堂是指由机关后勤管理部门兴办并直接经营管理，专门为机关工作人员提供餐饮服务的食堂。机关后勤部门全盘负责食堂生产经营所需的人力、物力和财力，主要以行政命令的方式管理食堂。机关外包食堂是指机关后勤管理部门通过契约的方式，将为机关干部职工提供餐饮服务的经营管理工作转让给市场或社会组织的食堂。外包食堂根据机关后勤管理部门监管的强度，可分为两种类型：社会招标承包模式、社会化经营和政府监管相结合模式。 二、机关自办食堂与外包食堂运营的相关数据对比 为准确了解湖北省机关自办食堂与外包食堂的相关情况，我们设计了调查问卷，发放给省、市、县三级机关事务主管部门管理的152家机关食堂。同时，收集近年来有关单位和地方制定的食堂改革和管理的规范性文件，查阅食堂经营管理资料，深入了解机关自办食堂与外包食堂的情况。 调研主要是对自办食堂和外包食堂的人力资源、成本消耗、管理方式、服务对象满意度等数据进行收集和比较分析。调研结果显示，在152家机关食堂中，自办食堂90家，占59.2%，外包食堂62家，占40.8%。目前，湖北省机关食堂餐饮行业中已建立了市场导向、多元并存的服务机制，积极推行管理服务市场化、社会化改革，形成了“小食堂、大服务、高效率”工作格局，促进了机关食堂餐饮服务行业健康发展，有效地保障了机关运行。 （一）人力资源对比。机关自办食堂相对外包食堂社会化程度略低，管理人员主要来机关事业单位，随着食堂规模不断扩大，在职管理人员在整个食堂管理人员的占比增大。购买服务的劳动力人数相对较多，相对外包食堂购买服务中的劳务人员数量多，厨师职称较高，工资支出高。而外包食堂，在职管理人员主要参与宏观性的指导管理，随着食堂规模不断扩大，占比下降，对人员的管理倾向工作效率管控，节省一定的人力资源，体现机关食堂餐饮行业具有较高的服务社会化程度。 （二）成本消耗对比。机关自办食堂无论是在固定资产的消耗，还是日常能源及卫生工具的消耗相对较低，随着食堂规模的扩大，固定资产、能源消耗及日常开支成倍数增长；而外包食堂由于在管理效能上有差距，固定资产的消耗则相对较高，在食物采购成本上相对较低。随着食堂规模的扩大，食物采购的成本总体呈现下降趋势。 （三）管理方式对比。机关自办食堂管理中，除了传承传统的管理模式，包括集中教育、规范服务、专项检查、技能比赛之外，还经常探索创新管理模式，按现代管理的要求推进食堂法治化、标准化、信息化建设。随着机关事务集中统一管理不断推进，食堂规模不断增大，食堂实现法治化、标准化、信息化的占比越来越大。外包食堂管理中只在一定规模中加大管理措施，在食堂管理中法治化、标准化、信息化建设推进相对较慢，主要原因是投入资源少，缺少相关的人才。 （四）服务对象满意度对比。服务对象对食堂的管理水平、服务态度、卫生状况、食材配置、烹调技术、进餐费用、环境布置等都有明确的评价。机关自办食堂随着规模的扩大，服务对象满意度处于上升趋势；机关外包食堂随着规模的扩大，服务对象满意度处于下降趋势。其中食堂的管理水平、烹调技术和服务态度评价成为服务对象关注的焦点。 三、机关自办食堂与外包食堂利弊分析 机关自办食堂与外包食堂是机关食堂餐饮行业实现社会化改革后的两种不同的运营方式。在社会化程度、人力资源配置、采购链条、成本消费取舍、运营的管理方式、取得效益等方面都产生了一定的差异，各有利弊。 （一）社会化程度与人力资源配置上有一定差异。机关自办食堂社会化程度略低，但人力资源配置上可以按岗位购买服务，配置适应岗位需要的各类人员，尽可能展现个性化的人力资源配置。食堂所在单位直接进入人才市场，按照规定程序，采取比选落实、契约管理等方式购买服务，精准到需要的每一个人员，实现人尽其才、按岗用才。而机关外包食堂一般“组团式”承包，常常采取公开竞标、协商定价。承包商为了降低成本，往往购买廉价劳动力，还会认为机关食堂是“皇帝的女儿不愁嫁”，从而产生“当家人当家水平低、管家人管理能力弱、服务人员素质参差不齐”的现象。 （二）在助力供给侧结构性改革作用上形成反差。机关自办食堂由于在运营中有较好把控权，大力推进绿色采购、阳光采购，充分利用党政机关自身掌握信息多的优势，广集供应商参与，降低供应商参与门槛、强化市场竞争、执行食材配置标准，采取直购统购、批量采购方式，实现机关降低餐饮食材成本，推进节约型机关建设，助力推进供给侧改革。而机关外包食堂由于一味追求降低成本，简单的“看”“砍”市场价格，在需要的食材、物品中往往以最低成本为标准，不会广集供应商参与，粗略感知市场变化，基本不参与市场竞争。 （三）在保障机关运行和落实法规要求中重点不一。机关食堂餐饮服务具有一定政治性。机关自办食堂由于管理主体和财务收支均属机关单位，将机关运行中的要求放在首位逐一落实，带头执行绿色环保、节能节支、反食品浪费等，在全社会起到良好的辐射作用。而机关外包食堂由于管理主体和财务收支均属承包商，在食堂运营中会把满足服务对象用餐、降低食材成本作为首要任务，把绿色环保、节能节支、反食品浪费等要求放在次要位置。 （四）在食堂餐饮服务管理效能中呈现不同的特点。管理是食堂餐饮服务的灵魂。机关自办食堂由于机关管理人员理念紧靠前沿，往往在传承传统管理模式中寻求现代管理效能，具有4个鲜明的特点：一是坚持以市场为导向，根据现实需要主导改革；二是坚持标准化，创新食堂伙食管理机制；三是手段智能化，建设智慧数字保障平台；四是服务具有延伸性，成为社区中央厨房。而机关外包食堂由于运营管理基本处于传统模式，产生的管理效能也主要呈现4个不同的特点。一是个体私营管理模式，倡导“既口下粮”，服务规范，但使机关餐饮服务单一化，淡化机关保障政治性；二是传统式的管理模式，确保运营健康，保障到位，但创新管理机制滞后，使机关餐饮服务容易与机关运行节奏不合拍；三是运营管理的重点放在餐饮“色香味”，保证了餐饮服务关键环节到位，但容易出现管理盲区，导致各种隐患发生；四是管理方向性单一，有效保障机关就餐，但很难有组织地拓展其服务范围，个性化服务能力较低。 四、机关食堂改革的建议及对策 （一）坚持机关食堂餐饮服务社会化改革，有效减轻政府成本。应积极稳妥推进机关食堂服务社会化改革，通过委托承办、委托管理、社会合作、直接购买服务、连锁直销同售等形式建立市场导向、多元并存的服务保障新模式，做到管理企业化、服务个性化、改革社会化、保障信息化，形成“小食堂、大服务、高效率”的服务工作格局，最大限度降低成本。实施过程中，应当控制食堂规模，坚持以小做大做强，以连锁实体同服务同发展，并严格按照按食堂规模适当选定社会化保障的形式，做到自办为主、管理从严、效率优先，积极稳妥推进。要强化机关食堂资源集中统管，建立健全机关食堂服务经费供给机制，将食堂服务运行所需资金纳入财政统一预算，做到合法合规、公开透明，提高资金使用效率。 （二）规范机关食堂餐饮服务质量与标准，重点保障机关运行。统筹制度和标准建设，加快构建机关食堂餐饮服务标准体系，做到保障依标准、采购按规程、管理靠制度。结合机关事务工作实际，修订完善物资采购、服务流程管理、工作操作规范等系列制度标准，层层明确工作职责，从原料采购到成品出品，严格按照标准执行，明确供应商准入方式、日常采购、验收、索证、结算等各类物资采购活动的组织实施，通过统一制度、统一标准、阳光采购，规范餐饮服务管理日常行为，落实科学有效的服务质量管控。强化标准监督执行，建立基于标准的日常考核和问责机制，扎实抓好厉行节约反对食品浪费工作，建设绿色食堂，保障机关运行，进一步提升干部职工满意度。 （三）建设机关食堂餐饮服务智慧化平台，提升食堂管理效能。机关食堂应当顺应时代发展，按照“一统四化”（集中统一管理，标准化、信息化、法治化和专业化）管理要求，建设智慧食堂，实现管理整体规范、合规性强、功能间布局规划合理、菜品丰富、价格亲民，服务对象满意度较高。一是建好智慧管理系统。可采用3C智慧食堂管理系统，实现物品定位管理、视频抓拍管理行为、快速检测管理原料质量，实现食堂管理智能化，提高工作效率，降低运营成本，提升服务能力，保障机关运行。二是通过智慧食堂为特殊人群带来个性化服务。落实营养健康体系规范，通过增设营养显示屏、菜品营养标识、营养评价报告等智慧数字化管理，将合理膳食理念和个性化套餐服务融入食堂服务中。 （四）拓展机关食堂餐饮服务范围与要求，成为共同缔造纽带。机关食堂实现餐饮行业多元化服务需要创新服务模式，成为社会共同缔造美好生活的场所。一是“智能取餐柜”实现就餐自助。在食堂设置“智能取餐柜”，也可以在机关事业单位、社区老年人服务中心和公务住宅区放置“智能取餐柜”，实现顾客自取，安全高效。二是助餐配送服务实现送餐到家。机关食堂是公益性事业，利用互联网进行“线上”点餐，实现进小区服务和上门送餐，解决老年人就餐需要。三是中央厨房+卫星厨房拓展机关食堂餐饮服务保障范围。随着食堂的逐步改造完善，应当形成以机关食堂为核心的社区连锁管理模式，融入“1+N智慧食堂”（中央厨房+卫星厨房）设计理念：“1”是指以“中央供餐点”“中央厨房”“中央配送中心”三位一体的智慧食堂为核心；“N”指通过社区共享厨房、周边配餐点、机关智能化供餐点等辅助设施，覆盖机关所在社区的散、小供餐食堂或供餐点，实现以中央食堂辐射周边社区的嵌入式餐饮服务保障。 （文/湖北省机关事务管理局 管俊 吕关学 杜芳新） |
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