伊士国：强化对监察委员会检察监督的理论审思与实践进路

【内容摘要】我国现行对监察委员会监督体系的不足，凸显了强化对监察委员会检察监督的必要性。检察机关“法律监督机关”的宪法定性、我国《宪法》和《监察法》规定的“互相制约”条款、我国《刑事诉讼法》和《监察法》对检察机关“职务犯罪侦查权”的规定，则为强化对监察委员会检察监督提供了可行性。但是，由于我国国家权力体系中检察权与监察权的不平衡，强化对监察委员会检察监督还面临一些难题与障碍。为此，应进一步深化国家监察体制改革，在协调与平衡检察权与监察权关系的基础上，通过体制设计的途径，为强化对监察委员会检察监督提供实践进路，主要包括检察机关对监察委员会立案的监督、对监察委员会调查活动的监督、对监察委员会移送案件的依法审查、批准逮捕、提起公诉以及对监察人员职务犯罪进行立案侦查。

【关键词】监察权 检察权 检察监督 互相制约 法律监督机关

文章来源：《政法论丛》2023年第4期

因篇幅所限，省略原文注释及参考文献。

国家监察体制改革是“牵一发而动全身”的重大政治体制改革。从国家监察体制改革实践来看，成效比较显著，我们不仅通过修改《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）、制定《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）、《中华人民共和国政务处分法》（以下简称《政务处分法》）等，为国家监察体制改革提供了法治框架和法治保障，做到了“重大改革于法有据”，还依法整合了各种反腐资源和力量，组建了“中国特色反腐机构”监察委员会，实现了对所有行使公权力公职人员监察的“全覆盖”，构建了集中统一、权威高效的反腐体制，初步实现了“不敢腐、不能腐、不想腐”的目标。但是，与国家监察体制改革相伴随的另一个问题日益引起理论界与实务界的重视，即在监察委员会集中统一、权威高效开展反腐败工作的同时，如何对监察委员会进行有效监督，以避免出现“灯下黑”？换言之，如何对监督者进行再监督，以避免监督者滥用监督权？这一问题非常重要，既关涉到监察委员会依法规范运用监察权，也关涉到被监督者权利的保障，甚至可以说关系到国家监察体制改革的成败。为此，理论界与实务界围绕如何加强对监察委员会的监督问题进行了较为深入研究，既包括对现有几种法定监督形式的研究，也包括对新型监督形式的探索，其中，强化对监察委员会检察监督日益引起了理论界与实务界的关注。正如有学者指出：“在监检关系中，应强化检察权对监察权的法律监督。”基于此，本文对监察委员会的检察监督问题进行理论上的审思，并对如何强化对监察委员会检察监督进行体制上的设计，以为强化对监察委员会的监督提供有益的参考。

一、现有监督不足：强化对监察委员会检察监督的必要性

正如有学者指出的，“基于权力博弈逻辑，国家监察体制改革塑造了集高效、权威和强功能于一体的监察权，……导致一定程度的法治风险。”因而，为了防止和化解国家监察体制改革中出现法治风险，使监察权能够在法治轨道上正确运行，我国《宪法》和《监察法》等设计了较为严密的对监察委员会的监督体系，以通过对监督者的再监督，实现对监察委员会既“授权”又“控权”的有机统一。

（一）对监察委员会监督体系之设计

为把“国家监察体制改革进程及改革后形成的体制纳入法治轨道”，我国《宪法》和《监察法》等设计了外部监督与内部监督相结合的对监察委员会的监督体系，主要包括：

第一，人大及其常委会监督。由我国民主集中制的宪法原则和人大制度的政权组织形式所决定，我国各级监察委员会尽管与同级党的纪律检查机关合署办公，但其作为我国新型的国家机关即监察机关，必须要由同级人大及其常委会选举产生，对其负责，并受其监督。但与“一府两院”受人大及其常委会监督有所不同的是，监察委员会不向同级人大报告工作，只向同级人大常委会作专项工作报告，原因主要在于，“如果监察委员会向同级人大报告工作，很容易在事实上形成一种'权力对冲’状态，即在'权力机关监督监察机关’与'监察机关监督权力机关组成人员’之间出现一种双向牵制。”这种做法虽然有一定合理性，但可能会影响人大监督监察委员会效果。

第二，审判机关、检察机关、执法部门的制约。尽管从严格意义上讲，制约不同于监督，但从宽泛意义上讲，制约也是一种监督，且通过程序制约机制的设计，比监督的刚性更强。我国《宪法》和《监察法》规定了“互相制约”条款即“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约”，以通过“互相制约”办案程序机制的设计，发挥审判机关、检察机关、执法部门的制约作用，对监察委员会办理职务违法和职务犯罪案件的活动进行监督，以避免监察委员会违法行使监察权。

第三，民主监督、社会监督、舆论监督。根据我国《监察法》第54条之规定，监察委员会行使监察权，还要接受民主监督、社会监督、舆论监督。其中，所谓民主监督主要是指人民政协或各民主党派等主体对监察委员会行使监察权进行的监督，所谓社会监督主要是指公民、法人或其他社会组织对监察委员会行使监察权进行的监督，所谓舆论监督是指社会各界通过广播、影视、报纸、杂志、网络等传播媒介，表达意见形成舆论，对监察委员会行使监察权进行的监督。这三者的共同之处都是以非党政机关为主体开展的监督，也是非执政权或国家权力监督，与党政机关开展的执政权或国家权力监督相辅相成，共同构成了对监察委员会的监督体系。

第四，监察委员会自我监督。除了外部监督之外，我国《监察法》还建立了监察委员会自我监督机制，通过设置专门的内部监督机构，加强对监察人员执行职务和遵守法律情况的监督，并规定了对打听案情、过问案件、说情干预的报告和登记备案制度，规定了对监察人员实施回避制度，规定了对监察人员脱密期管理和辞职、退休后从业限制等自我监督的制度，通过这些自我监督机制以监督和防范监察人员滥用职权，避免出现“灯下黑”问题。

（二）对监察委员会监督体系之不足

尽管我国《宪法》和《监察法》试图构建一个完善的对监察委员会监督体系，但受各种因素影响，特别是国家监察体制改革尚处于初步阶段，一些重大理论与实践问题有待进一步研究与证实，导致对监察委员会监督体系还存在一些不足，具体言之：

其一，就人大及其常委会监督而言，尽管人大及其常委会可以监督同级监察委员会，但监察委员会有权对人大及其常委会机关的公务员进行监察，虽然从理论上说这两者并不矛盾，但从实践来看，可能会形成一种“权力对冲”的状态，影响人大及其常委会对监察委员会的监督。即一方面，监察委员会对人大及其常委会机关的公务员的监察，会在一定程度上影响人大及其常委会对监察委员会的监督；另一方面，人大及其常委会也可能利用对监察委员会的监督权，来牵制监察委员会对其机关的公务员公职行为的监察。此外，由人大及其常委会国家权力机关的身份和地位所决定，人大及其常委会只能对监察委员会进行工作监督和法律监督，而不能进行个案监督，不能对监察委员会的办案全过程进行监督，如此，监督的针对性和有效性将得不到保证。

其二，就审判机关、检察机关、执法部门的制约而言，由于监察委员会与同级党的纪律检查机关合署办公，这样就导致监察委员会的政治地位实际上高于审判机关、检察机关、执法部门，难以形成平衡的互相制约关系，且审判机关、检察机关对监察委员会的制约主要是一种“事后”的监督，在监察委员会立案、调查环节，审判机关、检察机关无法对监察委员会进行监督，这样就导致审判机关、检察机关、执法部门难以对监察委员会进行有效监督。

其三，就民主监督、社会监督、舆论监督而言，尽管民主监督、社会监督、舆论监督有利于发挥外部各级各类社会力量对监察委员会监督的优势，但由于民主监督、社会监督、舆论监督都属于非执政权或国家权力监督，因而相较而言，民主监督、社会监督、舆论监督均存在专业性不足、权威性不足的弊端，既无法凭借专业知识对监察委员会开展专业监督，也无法运用权力资源对监察委员会开展“硬碰硬”的监督。

其四，就监察委员会自我监督而言，尽管监察委员会自我监督具有熟悉情况、专业性强等优势，但监察委员会自我监督不可避免具有自我监督的一般性弊端，如内部监督主体缺乏相对独立性，难以开展监督；内部权力分工不平衡，不敢开展监督；内部监督意识不强，“不愿”开展监督等。正如有学者指出：“由于内部监督的对象是本单位同事，各种关系、人情错综复杂，极易影响到监督工作的进行，而且监察机关长期进行监察工作，掌握了大量职务犯罪的案件和经验，本身就具有一定的侦查和反侦查能力。”特别是在自我监督与外部监督不能有效衔接，并未形成权力均衡分布及相互工作程序交叉的情况下，自我监督的效果更难以得到保证。

综上所述，尽管现行对监察委员会的监督体系坚持了外部监督与内部监督相结合，实体审查与程序控制相衔接，具有一定的优势，但受制于上述各个监督主体自身的特点，各个监督均存在自身的不足，导致这一监督体系尚未形成完整的监督闭环，对监察委员会的监督存在空白或薄弱之处。如根据权威媒体报道，“2022年全国纪检监察机关对纪检监察干部立案2200余件，处分2300余人。”因而，为加强对监察委员会的监督，形成监督闭环，我们有必要强化对监察委员会的外部监督，特别是其他国家机关的权力监督和专业监督，以刚性的“权力制约”和专业的“精准监督”对监察委员会进行有效约束。而强化对监察委员会的检察监督，不失为一种好的选择。因为检察机关作为国家法律监督机关对监察委员会开展监督，既是一种其他国家机关开展的外部监督，也是一种强硬的国家权力监督，还是一种专业的“精准监督”，在监督监察委员会方面具有天然的独特优势。

二、现有法律制度资源：强化对监察委员会检察监督的可行性

要完善我国现行对监察委员会的监督体系，正如周叶中教授所指出的，“首先应从可行性和中国的国情出发，否则方案设计得多么完美都将毫无意义。其次要充分利用现有法律资源，尤其是宪法资源。”而从我国现有法律制度资源来看，强化对监察委员会检察监督，不仅具有必要性，而且还具有可行性，可以在改革代价最小、法律资源成本最低的情况下完善对监察委员会监督体系，具体说来：

（一）检察机关“法律监督机关”的宪法定性

根据我国《宪法》第134条和136条的规定，检察机关是一种独立类型的国家机关，不同于权力机关、行政机关、审判机关和军事机关，且是一种具有社会主义国家鲜明特色的法律监督机关。检察机关作为我国的法律监督机关，通过行使检察权依法对有关机关和人员的行为是否合法进行监督，以保障法律统一正确实施。但是，随着国家监察体制改革的进行，在检察机关的反贪、反渎和预防部门职能、机构转隶后，许多人认为检察机关不再是法律监督机关了。对此，笔者认为，尽管职务犯罪侦查权是检察机关最具刚性的职权，是检察机关“法律监督机关”宪法定性的主要依据之一，但其并不是检察机关的全部职权，也不是检察机关“法律监督机关”宪法定性的全部依据，因而，检察机关职务犯罪侦查权的转隶并不意味着检察机关“法律监督机关”宪法定性的丧失，且根据《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）、《中华人民共和国人民检察院组织法》（以下简称《人民检察院组织法》）的规定，检察机关目前还享有部分职务犯罪侦查权。此外，从某种程度上说，检察机关职务犯罪侦查权的转隶，还有利于强化检察机关“法律监督机关”的宪法定性。这是因为，在国家监察体制改革之前，检察机关既享有职务犯罪侦查权，也掌握职务犯罪侦查权的监督权，同时扮演着“运动员”和“裁判员”的角色，难免存在自我监督弊端。而在检察机关职务犯罪侦查权转隶后，检察机关可以专门从事检察监督，可以在很大程度上摒弃“自侦、自捕、自诉”自我监督的弊端。

那么，在检察机关“法律监督机关”的宪法定性未变的情况下，检察机关是否可以法律监督机关的身份对监察委员会开展监督呢？从法理上来说，应该是可行的。具体言之：其一，检察机关作为法律监督机关，其主要任务是以国家的名义对法律的实施和遵守进行监督，以保障法律统一正确实施。目前，根据我国《宪法》和相关法律的授权，检察机关作为法律监督机关对司法机关、行政机关实施法律的活动进行监督，而监察委员会依法行使监察权也是重要的法律实施活动，理应接受检察机关的监督，以保障《监察法》等相关法律的统一正确实施。其二，检察机关作为法律监督机关，“并不是面面俱到，事必监督。它的监督应当以是否危害国家利益为标准，只有发生了危害国家利益的行为，检察机关才予以监督。”而监察人员职务犯罪的行为从性质上说应属于危害国家利益的行为，理应由检察机关代表国家予以监督，而不能仅由监察委员会进行自我监督。其三，检察机关作为法律监督机关，其监督对象包括侦查机关，其通过对侦查机关的侦查活动进行监督，特别是通过对侦查机关违法行为的纠正纠偏，以防范侦查权对公民合法权益的侵犯，维护法律统一正确实施。所以，在国家监察体制改革前，检察机关不仅对公安机关的刑事侦查权进行监督，还对其自身享有的职务犯罪侦查权进行监督。但在检察机关职务犯罪侦查权转隶到监察委员会后，检察机关职务犯罪侦查权转化为了监察委员会调查权，却不受检察机关监督。这样就使监察委员会调查权处于法律监督的“空白状态”，也意味着检察机关不能对监察委员会的调查活动进行监督。但实际上调查权与职务犯罪侦查权大同小异、本质相似、强度相当、目的一致，即“监察委员会对于涉嫌犯罪的调查同公安机关的侦查在性质上应该是一样的”，一旦滥用，都会对公民的合法权益造成损害，理应受到检察机关代表国家的监督。这一点类似于公安机关作为刑事案件侦查机关要接受检察机关的监督。因而，为弥补对监察委员会调查权法律监督的“漏洞”，维护法律统一正确实施，理应由检察机关代表国家对其进行监督。

（二）我国《宪法》和《监察法》规定的“互相制约”条款

如前所述，为了加强对监察委员会的监督，我国《宪法》和《监察法》规定了“互相制约”条款，设计了“互相制约”的程序制约机制。从该条款的规定可以看出，在监察委员会办理职务违法和职务犯罪案件过程中，监察委员会与检察机关存在互相制约关系，也即检察机关可以对监察委员会进行监督。

根据我国《监察法》和《刑事诉讼法》等相关法律的规定，检察机关对监察委员会的制约主要体现在以下几个方面：一是对监察委员会移送起诉的已采取留置措施的案件，检察机关在对犯罪嫌疑人先行拘留后，有权依照《刑事诉讼法》关于强制措施的规定进行审查，视情况决定对被调查人是否采取强制措施以及采取何种强制措施，如逮捕、取保候审或者监视居住等。这就意味着检察机关通过对监察委员会移送案件的依法审查，避免对被调查人非法采取强制措施，以督促监察委员会依法办案。二是对监察委员会移送的案件，检察机关有权依照《刑事诉讼法》关于提起公诉的规定进行审查，视情况作出起诉或不起诉的决定。尽管监察委员会经调查后，认为案件犯罪事实清楚，证据确实、充分，应由检察机关依法提起公诉，但检察机关并不是“自然而然”地就提起公诉，而是要依照《刑事诉讼法》的规定对监察委员会移送的案件进行审查，只有在该案件符合《刑事诉讼法》规定的三个条件即“犯罪事实已经查清”、“证据确实、充分”、“依法应当追究刑事责任”时，才能作出起诉决定。另外，如果监察委员会移送的案件有《刑事诉讼法》规定的不起诉的情形时，在经上一级检察机关批准后，检察机关有权依法作出不起诉的决定。这就意味着监察委员会的调查权要服务和服从于检察机关的公诉权，并接受检察机关公诉权的监督，以避免监察委员会滥用调查权。三是对监察委员会移送的案件，检察机关有权依照《刑事诉讼法》关于证据的规定进行审查，如果发现证据不确实、不充分，需要补充核实的，有权退回监察委员会补充调查，必要时还可以自行补充侦查。这也是检察机关作为法律监督机关对监察委员会进行监督的一个重要方面，检察机关有权对监察委员会收集的证据是否达到《刑事诉讼法》规定的证据标准进行审查，并有权要求监察委员会补充调查，必要时还可以通过自行补充侦查对监察委员会进行监督。

综上所述，根据我国《宪法》和《监察法》规定的“互相制约”条款，检察机关事实上是可以对监察委员会进行监督的。但是，目前检察机关对监察委员会的监督还不够全面、系统，还存在一些不足之处：一是检察机关对监察委员会的立案无法进行监督，难以避免出现“选择性立案”的问题。而从我国《宪法》和《监察法》规定的“互相制约”条款的精神出发，检察机关应对监察委员会的立案进行监督，这样不仅有利于加强权力制约，还有利于从源头上杜绝冤假错案。例如，根据我国《宪法》和《刑事诉讼法》规定的另一个“互相制约”条款即“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律”，检察机关有权对公安机关的立案进行监督，以避免公安机关在立案方面上的“恣意”，保障公民的合法权益。正如有学者指出：“在宪法中专门对人民法院、人民检察院和公安机关的关系规定了'互相制约’，是有其特别重要意义的，这体现了对公民基本权利保障的宪法价值。”而从立法技术上讲，我国《宪法》中两个“互相制约”条款的精神应该是一致的，都体现了对国家权力的制约以及对公民权利的保障。所以，根据我国《宪法》和《监察法》规定的“互相制约”条款精神，检察机关对于监察委员会的立案应进行监督，以加强对监察委员会权力的制约以及对被调查人权利的保障。二是检察机关对监察委员会的调查活动无法进行监督，难以避免出现“违法办案”问题。如前所述，尽管检察机关可以在监察委员会调查结束后，对监察委员会移送的案件进行审查，从而达到事实上监督监察委员会调查活动的效果，但这种监督只是一种事后监督和结果监督，并不是一种事中监督和过程监督，难以对监察委员会调查过程中的违法行为及时进行纠偏，也难以对被调查人受损的权益及时进行救济。所以，根据上述我国《宪法》和《监察法》规定的“互相制约”条款精神，再加上“检察权的法律监督属性自然蕴含了对监察委员会调查行为予以监督的宪制安排，是检察权法律监督性质的自然延伸”，检察机关应对监察委员会的调查活动进行监督，以保证监察委员会的调查活动在法治轨道上运行。

（三）我国《刑事诉讼法》和《监察法》对检察机关“职务犯罪侦查权”的规定

伴随着国家监察体制改革，检察机关之前掌握的职务犯罪侦查权转化为了监察委员会的调查权，但检察机关并非不再享有任何职务犯罪侦查权。根据我国《刑事诉讼法》和《监察法》的相关规定，检察机关仍享有一定职务犯罪的侦查权，具体言之：其一，根据我国《刑事诉讼法》第19条的规定，检察机关不仅享有对司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪的立案侦查权，还享有对公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件的立案侦查权。需要说明的是，由于监察委员会对所有行使公权力的公职人员进行监察，因而，监察委员会也享有对上述案件的立案调查权。也就是说，检察机关对上述案件的立案侦查权并不是专享的，监察委员会也可以对上述案件进行立案调查。我国《刑事诉讼法》第19条中的“可以由人民检察院立案侦查”用语也说明了这一点。至于哪些案件应由检察机关立案侦查，则应依据最高人民检察院印发的《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪若干问题的规定》执行。其二，根据我国《刑事诉讼法》第170条、《监察法》第47条的规定，检察机关享有对监察委员会移送案件的补充侦查权。根据上述规定，检察机关可以对监察委员会移送的所有案件进行补充侦查，这在某种程度上意味着检察机关可以对所有职务犯罪案件进行侦查，这“似乎”拓宽了我国《刑事诉讼法》第19条规定的检察机关立案侦查范围。但是，检察机关的这一补充侦查权不是立案侦查权，且是有限制条件的：一是不能主动行使，只能对监察委员会移送的案件进行补充侦查，即检察机关只能主动对我国《刑事诉讼法》第19条规定的上述案件进行立案侦查，对其他职务犯罪案件则无权主动进行立案侦查，只能被动地进行补充侦查。并且如果是监察委员会移送的我国《刑事诉讼法》第19条规定的上述案件，检察机关也只能被动进行补充侦查。二是不能优先行使，即“退回补充调查”在顺序上优于“自行补充侦查”，且只有在“必要时”才能行使。

那么，在国家监察体制改革背景下，在检察机关职务犯罪侦查部门和职权已经转隶到监察委员会的情况下，为什么我国《刑事诉讼法》和《监察法》依然会赋予检察机关一定职务犯罪侦查权？答案主要有两个：其一，发挥检察机关优势，配合监察委员会开展反腐败工作。检察机关拥有长期的职务犯罪侦查经验，在对某些职务犯罪案件进行侦查方面具有天然的优势，通过对上述案件进行立案侦查，可以配合监察委员会开展反腐败工作。例如，我国《刑事诉讼法》第19条规定的上述职务犯罪，都是检察机关在开展法律监督工作中容易发现的职务犯罪，若由检察机关直接立案侦查，往往更为便利、更有效率、更有利于查清案件事实，且有利于节约司法资源。其二，发挥检察机关法律监督职能，对监察委员会进行监督。检察机关作为法律监督机关，其行使职务犯罪侦查权的目的，主要是服务于法律监督活动，对监察委员会进行监督。具体言之：一是检察机关的职务犯罪侦查权本身就具有监督性，这是由检察机关法律监督机关的性质决定的，这一点不同于公安机关和国家安全机关等其他国家机关享有的侦查权。检察机关作为法律监督机关，其行使的职务犯罪侦查权、批捕权、提起公诉权等所有职权，都是服务于法律监督活动的，也都是检察机关法律监督职能发挥的重要体现。二是检察机关享有对监察委员会移送案件的补充侦查权，既可以弥补监察委员会调查权不足之处，也可以对监察委员会调查权进行有效监督。尽管检察机关只有在“必要时”才能对监察委员会移送的案件行使补充侦查权，但“必要时”恰恰说明了检察机关行使补充侦查权的重要意义。一方面，检察机关在对监察委员会移送的案件进行审查时，既熟悉案件事实，也掌握证据的薄弱之处，由其行使补充侦查权，可以尽快形成完整证据链，节省司法资源；另一方面，检察机关在行使补充侦查权时，必然要涉及到对监察委员会移送案件部分事实和证据的重新审查，相当于检验监察委员会前期调查活动有无遗漏和错误，客观上达到了监督监察委员会调查活动的效果。综上所述，根据我国《刑事诉讼法》和《监察法》对检察机关“职务犯罪侦查权”的规定，无论是检察机关享有的对部分职务犯罪的立案侦查权，还是检察机关享有的对监察委员会移送案件的补充侦查权，都对监察委员会的调查权产生了一定的监督作用，都在客观上起到了监督监察委员会的效果。因而，强化对监察委员会的检察监督，既符合《刑事诉讼法》和《监察法》立法精神，也可以实现与《刑事诉讼法》和《监察法》相关规定的衔接。

三、难题与障碍：强化对监察委员会检察监督的挑战性

尽管强化对监察委员会检察监督有其必要性和可行性，但是需要我们正视的是，目前强化对监察委员会检察监督还缺乏完善的法律依据和健全的体制保障，特别是在当前国家监察体制改革的背景下，监察委员会无论在权力资源配置还是在政治法律地位方面均具有相对优势，这就致使强化对监察委员会检察监督还面临一些难题与障碍。正如有学者指出：“监察体制改革中相关立法对于监察委员会监督的举措规定较为笼统，使得具有宪法规定法律监督机关地位的检察机关，难以对政治地位相对较高、权力相对集中的监察委员会实施检察监督。”

（一）国家权力体系重新构造中检察权与监察权的不平衡

伴随着国家监察体制的改革，我国的政治体制也得到了重大变革，一方面，监察委员会作为我国新型的国家机关得以创设，并成为了与我国行政机关、审判机关、检察机关相并列的独立类型的国家机关，从而使我国的政权体系由人大之下的“一府两院”变革为了“一府一委两院”；另一方面，监察权作为我国的新型国家权力得以创制，并成为了与立法权、行政权、审判权、检察权相并列的第五种国家权力，从而使我国的国家权力体系得到重新构造，由之前的“四权”体系即立法权、行政权、审判权、检察权变革为了新“五权”体系即立法权、行政权、监察权、审判权、检察权。但是，为了实现对公权力和公职人员监督的全覆盖，并增强监督的有效性，形成集中统一、权威高效的反腐败体制，国家监察体制改革打破了原有相对平衡的“四权”结构，不仅创制出高阶而独立的监察权，还使监察权在与检察权等其他“四权”的博弈中占据了相对优势的地位，形成了内部不平衡的国家权力体系。再加上监察委员会与同级党的纪律检查机关合署办公，占据了更多的政治资源，其政治地位实际高于法律地位，这就进一步加剧了监察权与检察权等其他“四权”的不平衡状态。

具体言之：其一，监察权优位于检察权等其他“四权”，对检察权等其他“四权”形成了实质性监督。这里需要说明的是，尽管监察委员会只是对“人”即所有行使公权力的公职人员进行监察，并不能直接对其他国家机关进行监督，但监察委员会监督的是公职人员行使公权力的职务行为，一旦公职人员职务行为出现了违法或犯罪问题，便意味着公职人员行使的公权力出现了违法或犯罪问题，因而，监察委员会对公职人员的监察实际上相当于监察权对检察权等其他“四权”的监督。正是在这个意义上，可以说监察权对检察权等其他“四权”形成了实质性监督。其二，检察权等其他“四权”虽然可以在某些方面监督监察权，但如前所述，检察权等其他“四权”对监察权的监督作用还是比较有限的，不仅不能对监察权形成有效监督，还不能形成监督闭环。

（二）强化对监察委员会检察监督可能面临的难题与障碍

在检察权与监察权处于不平衡地位的情况下，强化对监察委员会的检察监督难以避免会出现一些难题与障碍。具体言之：

其一，检察机关难以对“位高权重”的监察委员会开展监督。如前所述，为了确保监察权对其他公权力的有效监督，我国国家权力体系重新构造中赋予了监察权以更优势的地位，从而造成了监察权与检察权不平衡的状态。再加上监察委员会与同级党的纪律检查机关合署办公，其实际政治地位高于检察机关。在这种情况下，检察机关自然难以对地位和职权都优于自己的监察委员会开展有效的监督。我国理论界与实务界之所以担心会出现由传统的“侦查中心主义”异化而来的“调查中心主义”，主要就是因为监察委员会“位高权重”，检察机关、审判机关、执法部门难以对其进行有效监督。

其二，检察机关对监察委员会开展监督可能面临“权力对冲”的难题。如上所述，监察委员会对检察机关公职人员的监察，相当于监察权对检察权形成了实质性监督。而在这种情况下，由监察委员会对检察机关的公职人员进行监察，再由检察机关对监察委员会开展监督，不可避免会造成“权力对冲”，影响检察机关对监察委员会的监督效果。另外，由于监察权具有复合性，内在的整合了行政监察权、检察权中对公职人员职务犯罪行为的法律监督权等，本身具有司法权的要素，呈现出准司法权的属性，再加上监察权已经嵌入到职务犯罪案件的司法程序中，并凭借其优势地位呈现出主导职务犯罪案件司法程序的态势，这就与检察机关的检察权形成了一定的“权力对冲”，会在某种程度上影响检察机关对监察委员会开展监督。

其三，检察机关对监察委员会开展监督可能面临“法法衔接不畅”的问题。由于国家监察体制改革必须在法治框架内进行，必然要涉及到大量立法或修法问题，因而，实现“法法衔接”是国家监察体制改革法治化的内在要求。但由于国家监察体制改革尚处于初步阶段，许多深层次体制问题尚未理顺，“法法衔接”还没有完全实现，导致检察机关对监察委员会开展监督可能面临“法法衔接不畅”的问题。譬如，监察委员会的立案和调查活动只适用《监察法》，而不适用其他法律，且《监察法》与《人民检察院组织法》《刑事诉讼法》等其他法律没有完全实现有机衔接，这就导致检察机关既不能依法对监察委员会的立案和调查活动进行监督，也无法形成监督闭环，自然会影响检察机关对监察委员会监督的效果。

四、体制设计：强化对监察委员会检察监督的实践进路

目前，强化对监察委员会检察监督已在理论界与实务界达成了一定共识，但是我们应如何强化对监察委员会检察监督呢？梳理理论界与实务界的相关建议，笔者认为，强化对监察委员会检察监督的体制设计主要应包括四个方面：一是现有的由检察机关对监察委员会移送的案件进行依法审查、批准逮捕、提起公诉。二是由检察机关对监察委员会立案进行监督。三是由检察机关对监察委员会调查活动进行监督。四是由检察机关对监察人员职务犯罪进行立案侦查。由于前面已对第一个方面的内容进行了阐述，这里仅对后三个方面内容进行论述，具体说来：

（一）由检察机关对监察委员会立案进行监督

立案是监察委员会办理职务违法和职务犯罪案件的前提和首要环节，如果能对监察委员会的立案进行监督，就会有效杜绝“该立案而不立案”、“不该立案而立案”的问题，就会从源头上防范监察委员会滥用监察权。但是，根据我国《监察法》和《刑事诉讼法》的相关规定，目前检察机关无权对监察委员会的立案进行监督，只能通过事后监督的方式对监察委员会立案进行间接监督，这就使监察委员会的立案缺乏有效的外部监督，可能出现违法立案或不立案的问题。所以，为强化对监察委员会检察监督，有必要对监察委员会立案进行监督。正如有学者指出：“在监察与司法衔接环节，应当重点强化检察权对监察权的再监督，明确规定检察机关对监察机关展开立案监督。”但是，为了保障监察委员会能够集中统一、权威高效的开展反腐败工作，检察机关对监察委员会立案的监督应保持适度谦抑和尊重的态度，不能对监察委员会所有的立案都进行监督，只能在一些特殊情形下对监察委员会立案进行监督，且检察机关对监察委员会立案的监督只是一种程序性的监督，而不是基于领导关系的一种实体性监督，其监督的效果只能启动监察委员会内部的纠错程序，而不能自行处置决定。

那么，检察机关如何对监察委员会立案进行监督呢？笔者认为，可以借鉴《刑事诉讼法》第113条的规定，进行如下设计：检察机关认为监察委员会对应当立案调查的案件而不立案调查的，或者审判机关、公安机关、审计机关等国家机关认为监察委员会对应当立案调查的案件而不立案调查，向检察机关提出的，检察机关应当要求监察委员会说明不立案的理由。检察机关认为监察委员会不立案理由不能成立的，应当向监察委员会提出立案的检察建议。这就涵盖了检察机关可以对监察委员会立案进行监督的几种特殊情形。具体言之：一是检察机关认为监察委员会对应当立案调查的案件而不立案调查的，此时检察机关可以对监察委员会立案进行监督。根据我国《监察法》第34条的规定，检察机关在工作中发现公职人员涉嫌职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当移送监察委员会，由监察委员会依法调查处置。此时，检察机关可以依据自己掌握并移送到监察委员会的公职人员涉嫌职务违法或者职务犯罪的问题线索，对监察委员会是否应立案调查做出判断。如果检察机关认为监察委员会对应当立案调查的案件而不立案调查的，检察机关就可以对监察委员会立案进行监督。但由于检察机关并不掌握所有的公职人员涉嫌职务违法或职务犯罪的问题线索，其并不能从一般意义上对监察委员会是否应立案调查做出判断，所以检察机关不能对监察委员会所有的立案都进行监督。二是审判机关、公安机关、审计机关等国家机关认为监察委员会对应当立案调查的案件而不立案调查，向检察机关提出的，此时检察机关可以对监察委员会立案进行监督。根据我国《监察法》第34条规定，审判机关、公安机关、审计机关等国家机关在工作中发现公职人员涉嫌职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当移送监察委员会，由监察委员会依法调查处置。但如果监察委员会经审查后不予立案调查的，而审判机关、公安机关、审计机关等国家机关认为监察委员会应当立案调查的，此时可以向检察机关提出，由检察机关对监察委员会立案进行监督。最后，需要指出的是，检察机关对监察委员会立案进行监督，应当要求监察委员会说明不立案的理由，如果认为监察委员会不立案理由不能成立的，应当向监察委员会提出立案的检察建议，启动监察委员会内部的纠错程序。而不应像监督公安机关刑事立案一样，直接通知监察委员会立案，以保障监察权运行的权威性和高效性。

（二）由检察机关对监察委员会调查活动进行监督

为了避免出现由过去“侦查中心主义”异化而来的“调查中心主义”，就必须强化检察权对调查权的监督，即应由检察机关对监察委员会调查活动进行监督，以防范监察委员会在调查活动中违法行使职权，保障被调查人合法权益。但根据我国现行法律规定，监察委员会调查活动只适用《监察法》，而不适用其他法律，检察机关无权对监察委员会调查活动开展监督。在这种情况下，监察委员会的调查活动就成为了监察委员会的内部活动，尽管其有严格的内部监督制约机制，但在缺乏外部有效监督的情况下，其就有可能出现滥用调查权、侵犯被调查人合法权益的情形，特别是在监察委员会可以采取限制人身自由的留置措施的情况下，更可能会如此。因而，将监察委员会调查活动纳入检察监督范围，不仅符合权力制约原则的要求，也符合检察机关法律监督机关定位。且“从检察机关充分履行法律监督职能来讲，……检察机关应当依法有权对反腐败特别调查实施监督。”

那么，检察机关如何对监察委员会调查活动进行监督呢？笔者认为，考虑到监察委员会的特殊性以及我国反腐败工作的严峻性，再加上部分职务犯罪案件敏感程度较高、政治性较强，不宜对监察委员会所有的调查活动都进行监督。否则，如果对监察委员会“掣肘”太多，可能就会影响监察委员会集中统一、权威高效开展反腐败工作。借鉴检察机关对公安机关侦查活动的监督模式，检察机关可以通过以下途径对监察委员会的调查活动进行监督：其一，通过在监察委员会留置场所设立派驻检察室，对监察委员会留置期间的调查活动进行监督。由于留置是监察委员会能够采取的最强有力的调查措施，其虽不属于《刑事诉讼法》规定的强制措施，但是其限制被调查人人身自由，且最长可达六个月，在强度上与《刑事诉讼法》规定的强制措施并无二致，需要接受外部监督。然而，根据我国《监察法》等规定，一旦被调查人被监察委员会采取留置措施，在留置期间，律师不能介入，其他国家机关也无法介入，这样就使得监察委员会在留置期间的调查活动不受外部监督，就可能会发生以威胁、引诱、欺骗及其他非法方式收集证据，侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚被调查人和涉案人员等情形。对此，可以考虑借鉴检察机关在看守所设立派驻检察室的做法，在监察委员会留置场所设立派驻检察室，由其以派出检察机关名义开展检察监督工作，通过畅通被调查人举报、控告、申诉渠道，及时发现监察委员会在留置场所开展的非法调查活动，并以发放《纠正违法通知书》《检察建议书》等方式，建议监察委员会及时纠正非法调查活动，以保障被调查人的合法权益。其二，检察机关通过对监察委员会移送案件的依法审查、批准逮捕、提起起诉，发现监察委员会的调查活动存在违法情况的，可以发放《纠正违法通知书》《检察建议书》等方式，建议监察委员会纠正违法情况。其三，根据《关于加强和完善监察执法与刑事司法衔接机制的意见（试行）》，进一步健全检察机关提前介入职务犯罪案件的衔接程序机制，使检察机关根据案件需要，派员参加监察委员会对于重大、疑难、复杂职务犯罪案件的调查活动，既可以帮助监察委员会提前审查和固定证据，也可以对监察委员会调查活动进行监督。如果检察机关发现监察委员会在调查活动中的违法行为，应当及时通知监察委员会予以纠正。其四，检察机关通过审查监察委员会移送的证据，严格适用非法证据排除规则，可以对监察委员会调查活动进行实质性监督。如果检察机关发现监察委员会在调查活动中有非法收集证据行为的，应当及时向监察委员会提出纠正意见。

（三）由检察机关对监察人员职务犯罪进行立案侦查

为了强化对监察委员会的检察监督，除了应由检察机关对监察委员会的立案和调查活动进行监督外，还应借鉴我国《刑事诉讼法》第19条的规定，依法赋予检察机关对监察人员职务犯罪的立案侦查权，即由检察机关对监察人员的职务犯罪进行立案侦查。其理由主要在于：其一，可以有效解决监察委员会自我监督的弊端。根据我国《监察法》第15条的规定，监察人员涉嫌职务违法和职务犯罪的，由监察委员会自己进行立案调查，这就不可避免具有自我监督的弊端。而引入外部监督主体，由检察机关对其立案监督、调查活动监督以及诉讼监督中发现的监察人员利用职权实施的犯罪进行立案侦查，则可以发挥检察机关法律监督机关优势，通过检察权制约监察权的途径，加强对监察委员会的有效监督，有效避免监察委员会自我监督的弊端。需要说明的是，由于监察委员会办理的职务违法案件并不需要移送检察机关依法审查、提起起诉，而是根据自己调查结果，依法作出相应处置，因而，监察人员涉嫌职务违法的，仍应由监察委员会依法立案调查。如果监察委员会在调查过程中，发现监察人员涉嫌职务犯罪的，则应移送检察机关立案侦查。其二，有利于强化检察机关法律监督机关的地位与权威。2018年我国《刑事诉讼法》修改时，之所以依法赋予了检察机关部分职务犯罪侦查权，就是为了发挥检察机关作为法律监督机关对诉讼活动实行法律监督的职能与优势。而如果由检察机关对监察人员的职务犯罪进行立案侦查，不仅符合检察机关法律监督机关的定位，还可以使检察机关监督的触角进一步延伸，监督的领域进一步拓展，从而有利于强化检察机关法律监督机关的地位与权威，平衡检察权与监察权的关系。其三，有利于节省司法资源。检察机关在开展法律监督工作中容易发现监察人员涉嫌职务犯罪的问题线索，此时若由检察机关直接立案侦查，往往条件更为便利，效率更强，证据更容易搜集，案件事实更容易查清，可以节省大量司法资源。其四，可以增强检察机关对监察委员会监督的刚性，确保对监察委员会检察监督取得实效。如果检察机关只能通过发放《纠正违法通知书》《检察建议书》等方式，建议监察委员会自行纠正违法情况的话，其很可能会面临监督乏力、监督效果不能保证的困境。过去检察机关作为法律监督机关，其监督效果之所以能得到保证，重要原因之一就是检察机关掌握着职务犯罪侦查权，可将职务犯罪侦查权作为法律监督的保障手段。所以，检察机关通过对监察人员职务犯罪进行立案侦查，就能对监察人员是否依法履行职务进行监督，就能增强检察机关对监察委员会监督的效果。

结语

党的二十大报告指出：要“加强检察机关法律监督工作。”而强化对监察委员会检察监督则是加强检察机关法律监督工作的重要体现。但是，强化对监察委员会检察监督不能妨碍监察委员会集中统一、权威高效的开展反腐败工作，否则，国家监察体制改革的目标就无法实现。因而，我们必须要正确处理好强化对监察委员会检察监督与保障监察委员会依法独立行使监察权的关系，既要保障监察委员会依法独立行使监察权，能够集中统一、权威高效的开展反腐败工作，又要使监察委员会受到有效的监督，避免监察权的滥用。这就要求我们进一步深化国家监察体制改革，对国家权力体系再配置、再优化，平衡监察权与检察权等其他“四权”的关系，贯彻落实我国《宪法》和《监察法》规定的“互相制约”条款，以对监察权形成实质约束。

作者简介

伊士国（1982-），男，河北永年人，法学博士、博士后，河北大学国家治理法治化研究中心研究员，武汉大学党内法规研究中心特聘研究员，主要研究方向为宪法学。

本文原载《政法论丛》2023年第4期。转载时请注明“转载自《政法论丛》公众号”字样。