检察院如何监督监委？

转自：法官隔壁

开篇引言

目前，强化对监察委员会检察监督已在理论界与实务界达成了一定共识，但是我们应如何强化对监察委员会检察监督呢？梳理理论界与实务界的相关建议，笔者认为，强化对监察委员会检察监督的体制设计主要应包括四个方面：

一是现有的由检察机关对监察委员会移送的案件进行依法审查、批准逮捕、提起公诉。二是由检察机关对监察委员会立案进行监督。三是由检察机关对监察委员会调查活动进行监督。四是由检察机关对监察人员职务犯罪进行立案侦查。

由于前面已对第一个方面的内容进行了阐述，这里仅对后三个方面内容进行论述，具体说来：

一、由检察机关对监察委员会立案进行监督

立案是监察委员会办理职务违法和职务犯罪案件的前提和首要环节，如果能对监察委员会的立案进行监督，就会有效杜绝“该立案而不立案”、“不该立案而立案”的问题，就会从源头上防范监察委员会滥用监察权。

但是，根据我国《监察法》和《刑事诉讼法》的相关规定，目前检察机关无权对监察委员会的立案进行监督，只能通过事后监督的方式对监察委员会立案进行间接监督，这就使监察委员会的立案缺乏有效的外部监督，可能出现违法立案或不立案的问题。

所以，为强化对监察委员会检察监督，有必要对监察委员会立案进行监督。正如有学者指出：“在监察与司法衔接环节，应当重点强化检察权对监察权的再监督，明确规定检察机关对监察机关展开立案监督。”

但是，为了保障监察委员会能够集中统一、权威高效的开展反腐败工作，检察机关对监察委员会立案的监督应保持适度谦抑和尊重的态度，不能对监察委员会所有的立案都进行监督，只能在一些特殊情形下对监察委员会立案进行监督，且检察机关对监察委员会立案的监督只是一种程序性的监督，而不是基于领导关系的一种实体性监督，其监督的效果只能启动监察委员会内部的纠错程序，而不能自行处置决定。

那么，检察机关如何对监察委员会立案进行监督呢？笔者认为，可以借鉴《刑事诉讼法》第113条的规定，进行如下设计：检察机关认为监察委员会对应当立案调查的案件而不立案调查的，或者审判机关、公安机关、审计机关等国家机关认为监察委员会对应当立案调查的案件而不立案调查，向检察机关提出的，检察机关应当要求监察委员会说明不立案的理由。检察机关认为监察委员会不立案理由不能成立的，应当向监察委员会提出立案的检察建议。这就涵盖了检察机关可以对监察委员会立案进行监督的几种特殊情形。具体言之：

一是检察机关认为监察委员会对应当立案调查的案件而不立案调查的，此时检察机关可以对监察委员会立案进行监督。

根据我国《监察法》第34条的规定，检察机关在工作中发现公职人员涉嫌职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当移送监察委员会，由监察委员会依法调查处置。此时，检察机关可以依据自己掌握并移送到监察委员会的公职人员涉嫌职务违法或者职务犯罪的问题线索，对监察委员会是否应立案调查做出判断。

如果检察机关认为监察委员会对应当立案调查的案件而不立案调查的，检察机关就可以对监察委员会立案进行监督。但由于检察机关并不掌握所有的公职人员涉嫌职务违法或职务犯罪的问题线索，其并不能从一般意义上对监察委员会是否应立案调查做出判断，所以检察机关不能对监察委员会所有的立案都进行监督。

二是审判机关、公安机关、审计机关等国家机关认为监察委员会对应当立案调查的案件而不立案调查，向检察机关提出的，此时检察机关可以对监察委员会立案进行监督。

根据我国《监察法》第34条规定，审判机关、公安机关、审计机关等国家机关在工作中发现公职人员涉嫌职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当移送监察委员会，由监察委员会依法调查处置。但如果监察委员会经审查后不予立案调查的，而审判机关、公安机关、审计机关等国家机关认为监察委员会应当立案调查的，此时可以向检察机关提出，由检察机关对监察委员会立案进行监督。

最后，需要指出的是，检察机关对监察委员会立案进行监督，应当要求监察委员会说明不立案的理由，如果认为监察委员会不立案理由不能成立的，应当向监察委员会提出立案的检察建议，启动监察委员会内部的纠错程序。而不应像监督公安机关刑事立案一样，直接通知监察委员会立案，以保障监察权运行的权威性和高效性。

二、由检察机关对监察委员会调查活动进行监督

为了避免出现由过去“侦查中心主义”异化而来的“调查中心主义”，就必须强化检察权对调查权的监督，即应由检察机关对监察委员会调查活动进行监督，以防范监察委员会在调查活动中违法行使职权，保障被调查人合法权益。

但根据我国现行法律规定，监察委员会调查活动只适用《监察法》，而不适用其他法律，检察机关无权对监察委员会调查活动开展监督。在这种情况下，监察委员会的调查活动就成为了监察委员会的内部活动，尽管其有严格的内部监督制约机制，但在缺乏外部有效监督的情况下，其就有可能出现滥用调查权、侵犯被调查人合法权益的情形，特别是在监察委员会可以采取限制人身自由的留置措施的情况下，更可能会如此。

因而，将监察委员会调查活动纳入检察监督范围，不仅符合权力制约原则的要求，也符合检察机关法律监督机关定位。且“从检察机关充分履行法律监督职能来讲，……检察机关应当依法有权对反腐败特别调查实施监督。”

那么，检察机关如何对监察委员会调查活动进行监督呢？笔者认为，考虑到监察委员会的特殊性以及我国反腐败工作的严峻性，再加上部分职务犯罪案件敏感程度较高、政治性较强，不宜对监察委员会所有的调查活动都进行监督。否则，如果对监察委员会“掣肘”太多，可能就会影响监察委员会集中统一、权威高效开展反腐败工作。

借鉴检察机关对公安机关侦查活动的监督模式，检察机关可以通过以下途径对监察委员会的调查活动进行监督：

其一，通过在监察委员会留置场所设立派驻检察室，对监察委员会留置期间的调查活动进行监督。由于留置是监察委员会能够采取的最强有力的调查措施，其虽不属于《刑事诉讼法》规定的强制措施，但是其限制被调查人人身自由，且最长可达六个月，在强度上与《刑事诉讼法》规定的强制措施并无二致，需要接受外部监督。

然而，根据我国《监察法》等规定，一旦被调查人被监察委员会采取留置措施，在留置期间，律师不能介入，其他国家机关也无法介入，这样就使得监察委员会在留置期间的调查活动不受外部监督，就可能会发生以威胁、引诱、欺骗及其他非法方式收集证据，侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚被调查人和涉案人员等情形。

对此，可以考虑借鉴检察机关在看守所设立派驻检察室的做法，在监察委员会留置场所设立派驻检察室，由其以派出检察机关名义开展检察监督工作，通过畅通被调查人举报、控告、申诉渠道，及时发现监察委员会在留置场所开展的非法调查活动，并以发放《纠正违法通知书》《检察建议书》等方式，建议监察委员会及时纠正非法调查活动，以保障被调查人的合法权益。

其二，检察机关通过对监察委员会移送案件的依法审查、批准逮捕、提起起诉，发现监察委员会的调查活动存在违法情况的，可以发放《纠正违法通知书》《检察建议书》等方式，建议监察委员会纠正违法情况。

其三，根据《关于加强和完善监察执法与刑事司法衔接机制的意见（试行）》，进一步健全检察机关提前介入职务犯罪案件的衔接程序机制，使检察机关根据案件需要，派员参加监察委员会对于重大、疑难、复杂职务犯罪案件的调查活动，既可以帮助监察委员会提前审查和固定证据，也可以对监察委员会调查活动进行监督。如果检察机关发现监察委员会在调查活动中的违法行为，应当及时通知监察委员会予以纠正。

其四，检察机关通过审查监察委员会移送的证据，严格适用非法证据排除规则，可以对监察委员会调查活动进行实质性监督。如果检察机关发现监察委员会在调查活动中有非法收集证据行为的，应当及时向监察委员会提出纠正意见。

三、由检察机关对监察人员职务犯罪进行立案侦查

为了强化对监察委员会的检察监督，除了应由检察机关对监察委员会的立案和调查活动进行监督外，还应借鉴我国《刑事诉讼法》第19条的规定，依法赋予检察机关对监察人员职务犯罪的立案侦查权，即由检察机关对监察人员的职务犯罪进行立案侦查。其理由主要在于：

其一，可以有效解决监察委员会自我监督的弊端。根据我国《监察法》第15条的规定，监察人员涉嫌职务违法和职务犯罪的，由监察委员会自己进行立案调查，这就不可避免具有自我监督的弊端。而引入外部监督主体，由检察机关对其立案监督、调查活动监督以及诉讼监督中发现的监察人员利用职权实施的犯罪进行立案侦查，则可以发挥检察机关法律监督机关优势，通过检察权制约监察权的途径，加强对监察委员会的有效监督，有效避免监察委员会自我监督的弊端。

需要说明的是，由于监察委员会办理的职务违法案件并不需要移送检察机关依法审查、提起起诉，而是根据自己调查结果，依法作出相应处置，因而，监察人员涉嫌职务违法的，仍应由监察委员会依法立案调查。如果监察委员会在调查过程中，发现监察人员涉嫌职务犯罪的，则应移送检察机关立案侦查。

其二，有利于强化检察机关法律监督机关的地位与权威。2018年我国《刑事诉讼法》修改时，之所以依法赋予了检察机关部分职务犯罪侦查权，就是为了发挥检察机关作为法律监督机关对诉讼活动实行法律监督的职能与优势。

而如果由检察机关对监察人员的职务犯罪进行立案侦查，不仅符合检察机关法律监督机关的定位，还可以使检察机关监督的触角进一步延伸，监督的领域进一步拓展，从而有利于强化检察机关法律监督机关的地位与权威，平衡检察权与监察权的关系。

其三，有利于节省司法资源。检察机关在开展法律监督工作中容易发现监察人员涉嫌职务犯罪的问题线索，此时若由检察机关直接立案侦查，往往条件更为便利，效率更强，证据更容易搜集，案件事实更容易查清，可以节省大量司法资源。

其四，可以增强检察机关对监察委员会监督的刚性，确保对监察委员会检察监督取得实效。如果检察机关只能通过发放《纠正违法通知书》《检察建议书》等方式，建议监察委员会自行纠正违法情况的话，其很可能会面临监督乏力、监督效果不能保证的困境。

过去检察机关作为法律监督机关，其监督效果之所以能得到保证，重要原因之一就是检察机关掌握着职务犯罪侦查权，可将职务犯罪侦查权作为法律监督的保障手段。所以，检察机关通过对监察人员职务犯罪进行立案侦查，就能对监察人员是否依法履行职务进行监督，就能增强检察机关对监察委员会监督的效果。

作者：伊士国，河北大学国家治理法治化研究中心研究员、武汉大学党内法规研究中心特聘研究员。

来源：《政法论丛》2023年第4期；节选自《强化对监察委员会检察监督的理论审思与实践进路》一文，注释从略。