监察立法三问（下）

【监察体制改革属于一项中国宪法制度层面的重大政治改革，必须极为慎重】

□胡锦光

 2.覆盖公职人员的责任范围。行使公权力的公职人员所要承担的责任包括职务犯罪责任、违法责任（以往所称的“违纪责任”）和违反内部规则责任。

（1）职务犯罪责任。监察委员会整合了检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能。原由检察机关查处的公职人员的职务犯罪，完全交由监察委员会办理。因此，公职人员的职务犯罪部分的法律责任应当由监察委员会追究。

（2）违法责任和违反内部规则责任。国家权力分工原则是现代国家治理的基本原理。将国家权力分解为立法权、行政权、司法权及军事权等其他权力，相互独立，各自依据宪法的授权行使相应的权力，以立法作用、行政作用、司法作用及其他作用的方式，从不同角度共同处理社会公共事务，以完成国家治理和社会治理的目标。宪法和法律为保证国家机关各自独立有效地行使公权力，除对社会或者外部特定当事人享有各种保障公权力有效运行的原则和制度外，还享有维持内部秩序的自律权，如内部规则制定权、财物管理权、纪律处分权、人事任免权等。

为监督人大代表，选举法、代表法对选民监督人大代表履职情况作出了具体规定，为维持人大及其常委会的会议秩序，全国人大于1989年制定了《全国人民代表大会议事规则》，全国人大常委会于1987年制定了《全国人大常委会议事规则》，地方各级人大也分别制定了相应的议事规则，对人大代表及其常委会委员在会议期间的活动进行规范。

2007年6月1日起施行的《行政机关公务员处分条例》第二条规定，行政机关公务员违反法律、法规、规章以及行政机关的决定和命令，应当承担纪律责任的，依照本条例给予处分。

1998年，最高人民法院制定了《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》，其中第四章为“违法审判责任的确认和追究”，第二十七条规定，人民法院的判决、裁定、决定是否错误，应当由人民法院审判组织确认。第二十八条规定，各级人民法院监察部门是违法审判责任追究工作的职能部门，负责违法审判线索的收集、对违法审判责任进行调查以及对责任人员依照有关规定进行处理。

1998年，最高人民检察院制定了《人民检察院错案责任追究条例（试行）》。其中，第四章为《错案责任确认》。第十九条规定，错案由人民检察院依照有关法律、规定和发生法律效力的判决、裁定、决定或者对违法事实、后果的认定文书予以确认。第二十条规定，追究错案中凡需要对案件事实、证据进行复查的，由控告申诉部门受理。凡需要对违反法定诉讼程序的行为查处的，由监察部门或者检察长指定的部门受理。控告申诉部门、监察部门或者检察长指定的部门复查、调查终结后，应当写出复查、调查报告，报送本院检察委员会审查决定。第二十二条规定，追究错案责任，应当由责任人所在人民检察院依照检察官管理权限和有关规定的程序办理。第二十三条规定，上级人民检察院有权调查、追究下级人民检察院错案责任人的责任或者责成下级人民检察院调查、追究错案责任人的责任。

 

如何监督监察委员会

 

未来的监察委员会是在整合人民政府的监察厅（局）、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能的基础上设立的，同时，还保留了党的纪律检查机关的权力。依据草案规定，监察委员会履行监督、调查、处置职责，可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。基于绝对的权力必然产生绝对腐败，有权力必然滥用的普遍规律，不得不引起社会普遍关注的一个问题是，如何有效地监督权力如此巨大的监察委员会？

1.草案第八条第四款规定，中华人民共和国监察委员会对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责,并接受监督。第九条第四款规定，县级以上地方各级监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督。条款没有规定监察委员会要向本级人大报告工作。依据宪法和相关法律规定，在人大会议期间，人大常委会及“一府两院”必须向人大报告工作。向人大报告工作的意义在于，国家机关是由人大代表人民产生的，向人大报告工作就是向人民报告工作，通过报告一年的工作，接受人民的监督。如果不向人大报告工作则必须具有正当理由，监察委员会不报告工作的正当性或者说豁免理由，并不充分。

 2.草案第五十三条规定，监察机关应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督。各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察机关的专项工作报告,根据需要可以组织执法检查。县级以上各级人民代表大会及其常务委员会举行会议时,人民代表大会代表或者常务委员会组成人员,可以依照法律规定的程序就监察工作中的有关问题提出询问或者质询。宪法、人大及其常委会议事规则、人大常委会监督法对这一条款的内容已有明确规定，完全适用于人大及其常委会对监察委员会的监督。这一条款易于被认为人大及其常委会对监察委员会的监督只限于所列举的几种方式，而实际上，人大及其常委会对监察委员会的监督还包括其他一些手段和途径。

3.检察机关能否监督监察委员会？草案第四十七条规定，人民检察院对于有刑事诉讼法规定的不起诉的情形的,经上一级人民检察院批准,依法作出不起诉的决定。监察机关认为不起诉的决定有错误的,可以要求复议。依据宪法规定，检察机关依法独立行使检察权，因此，检察机关作为宪法规定的行使国家公诉权的机关，应当有权独立对是否构成犯罪作出判断。同时，检察机关的宪法性质是专门的法律监督机关，即有权对所有国家机关及其工作人员是否依法行使权力进行监督。据此，检察机关有权对公安机关的刑事侦查行为、对刑罚的执行行为、对行政机关行使行政职权行为、对法院的审判活动进行法律监督。从这一性质出发，检察机关应当有权对监察委员会在行使监察权过程中的行为进行法律监督，而草案中对此并未涉及。

4.监察委员会所能够采取的措施涉及被调查人员的人身自由和财产权，同时，其可能被追究刑事犯罪责任。虽然其取名为“调查”，而没有称为“刑事侦查”，但其调查活动毕竟可以分解为对违法行为的调查和对职务犯罪行为的调查。其对职务犯罪部分的调查权，是从检察机关整合而来，本质上属于刑事侦查。因此，应当属于刑事诉讼法的调整范围，按照刑事诉讼法规定的程序实施。按照刑事诉讼法的规定，被刑事侦查的犯罪嫌疑人所聘请的律师有权介入调查程序，以保护被调查人的合法权利。草案中回避了这一问题。因此，事实上，监察委员会的调查程序并不适用刑事诉讼法的规定，而这并不妥当。

 

（作者为法学博士、教授、博士生导师，中国人民大学法学院副院长）