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——施某借用管理和服务对象钱款案 覃 巍 【内容提要】 关于党员领导干部纵容、同意或者默许其亲属向其管理和服务对象借款，而非党员领导干部本人向管理和服务对象借款，能否按照《中国共产党纪律处分条例》第九十条第一款予以认定的问题，本文认为，实践中应充分考虑借款系建立在双方不平等的主体关系之上，领导干部利用的是公权力对出借人的影响和制约，出借人看中的则是公权力能够为其谋取利益，借款实质是以权谋私、利益交换的结果等因素，认定为借用管理和服务对象钱款违纪行为。 【基本案情】 施某，2012年至今担任某局局长，2017年至2021年期间，工程老板严某多次承揽该局工程建设项目，施某未从中收取财物。2019年施某的侄子急需用钱，向严某提出欲借款20万元。严某要求必须由施某的妻子徐某担保才肯借款。后施某的侄子请求施某出面帮忙，经协商，徐某经施某同意提供担保，约定借款期限为5年，每年需支付利息1万元，且借款必须要转至徐某账户，本金和利息也经由徐某归还。徐某签订书面协议后，严某将20万元转至徐某的银行账户。2021年案发后，徐某才将20万元还给严某，施某的侄子一次性支付2年利息合计2万元。 【分歧意见】 本案中，对施某的行为如何定性存在两种不同意见。 第一种意见认为，施某的侄子向严某借款是正常民间借贷行为，与施某无关，虽然有担保人徐某进行担保，但最后借款方向出借方偿还了本金和利息，双方是正常的民事借款行为，施某不构成违纪。 第二种意见认为，施某的侄子向施某的管理和服务对象严某借款，借款前后严某曾多次承揽该局多项工程建设项目，且严某要求施某的妻子徐某进行担保才予以借款，且施某对此知情，已经可能影响施某公正执行公务，可以视为施某本人的借款行为。施某的行为损害了职务廉洁性，属于违反廉洁纪律违规借用款物违纪行为。 【分析意见】 笔者同意第二种意见，理由如下。 （一）借贷双方不是正常的民间借贷关系 施某和严某是管理和被管理、服务和被服务的关系，在借款前，严某曾多次承揽施某的某局工程建设项目，双方的地位不平等，施某的侄子明知严某多次承揽施某担任局长的某局工程建设项目，在此情况下提出借款，实质上并非以平等民事主体的身份借款。一方面，严某愿意借钱给施某的侄子，主要是看中施某手中的职权，其愿意出借资金，是为了感谢施某的帮助，也为以后能够继续承揽某局的工程建设项目，谋求以此与施某建立良好关系。从案件具体情况来看，在借钱后严某也确实继续承揽到了该局工程建设项目。另一方面，严某与施某的侄子日常无经济往来，严某通过将20万元转账给徐某以完成出借，足见严某与施某侄子之间明显不具备基本的信任基础。严某要求施某之妻提供担保，更加说明了严某同意借款完全是出于施某对其的职权影响，严某是迫于施某的身份和地位，考虑到以后还想得到施某的关照而同意借款。因此，在施某出面协商后，严某实施借款的目的是为了讨好施某，为的是给施某“面子”，而不是为了满足施某侄子的需求。 以上可以看出，严某与施某的侄子之间并非正常的民间借贷关系，而是以权力为筹码，严某出借钱款的目的是为了承揽工程而非为了赚取利息。 （二）施某同意侄子向管理和服务对象借款，施某应承担党纪责任 首先，要区分违规借用款物与正常民间借贷行为的不同之处。向管理和服务对象借用款物行为，是指党和国家机关工作人员或者其他从事公务的人员中的党员借用管理和服务对象的钱款、住房、车辆等，影响公正执行公务，情节较重的行为。该违纪行为与正常民间借贷行为的核心区别在于“影响公正执行公务”。其次，对于管理和服务对象的认定。一般应从出借人从事的业务是否可能或已经受到该公职人员职权的影响或制约，只要具备影响或制约的可能性即可认定。严某从2017年至2021年多次承揽施某所在单位工程建设项目，可以认定严某为施某的“管理和服务对象”。再次，对于影响公正执行公务的认定。党员领导干部利用职权或者职务上的影响为管理服务对象谋取利益，无论谋利前、谋利中还是谋利后借用钱物，均侵犯了党员干部职务行为的廉洁性，都可以认定为影响公正执行公务。本案中，严某多次承揽施某所在单位的工程谋取利益，施某借此同意其侄子向严某借款，严某正是希望求得施某在职务上的帮助，才愿意借款。施某的职务行为与严某提供的借款实际上是一种交换关系，影响公正执行公务，损害了党员领导干部的职务廉洁性。 只要借贷双方确实构成管理和被管理、服务与被服务的关系，可能影响公正执行公务即可认定，这也是“违规借用”与“正常借用”的区别之处。因此，这是一起以民间借贷为表象的违纪行为。 本案的焦点在于借钱的是施某的侄子，能否追究施某的纪律责任。有观点认为钱款不是借给施某，所以施某不存在违纪行为，其实不然。施某作为某局局长，严某作为该局工程建设项目的承包商，系施某的管理和服务对象，施某的职权能够对严某产生直接的影响和制约。因此，在施某知道侄子向严某提出借款、严某要求必须由施某妻子徐某担保时，施某具有劝阻、制止的义务。但施某没有劝阻其亲属向管理和服务对象借款，而是同意并安排其妻子担任担保人，积极促成借款。虽然借款人是施某的侄子，但此类行为在党员干部利用公权力谋取私利、侵害党员干部职务廉洁性方面，与施某直接向严某借款没有实质区别。该行为本质上同样是公权力的异化和滥用，同样会扰乱市场经济秩序、破坏公平竞争原则、影响经济社会发展，而且会败坏党风政风，损害党和政府的形象，损坏营商环境，滋生腐败问题。 因此，笔者认为，施某作为党员领导干部，同意其亲属与管理服务对象之间发生借贷关系，施某的行为属违规借款，违反了廉洁纪律。但因直接借款人不是施某，应依据《中国共产党纪律处分处分条例》第一百一十一条之规定，给予相应的党纪处分。 需要注意的是，一是要注意违规借款与以借为名收受他人财物的区别，主要区别是主观上是否具有非法占有财物的故意，违规借用违纪行为是以“借用”为前提，有归还的本意，并没有占有财物的故意。如果施某的侄子具备归还能力，却根本没有归还的意思，严某也没有讨要的念头，那么施某的行为可能构成利用职务便利为他人谋取利益，指定其他亲属以借为名收取财物行为；二是要关注新旧条例条款的引用，党员领导干部违规借用管理和服务对象的钱款是2018年《中国共产党纪律处分条例》新增加的违纪行为，在此之前并没有具体明确规定。违规借贷行为若发生在2018年10月1日之前，且未持续或者继续到2018年10月1日以后的，鉴于该行为损害了职务廉洁性，属于违反廉洁纪律性质，应当依据2015年《中国共产党纪律处分条例》第一百零四条或2003《中国共产党纪律处分条例》第八十二条违反廉洁纪律兜底条款定性处理；如违规借贷状态持续至2018年10月1日以后的，应适用《中国共产党纪律处分处分条例》九十条第一款之规定定性处理。 【相关规定】 1.《中国共产党纪律处分条例》（2018年） 第九十条 借用管理和服务对象的钱款、住房、车辆等，影响公正执行公务，情节较重的，给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分。 通过民间借贷等金融活动获取大额回报，影响公正执行公务的，依照前款规定处理。 第一百一十一条 有其他违反廉洁纪律规定行为的，应当视具体情节给予警告直至开除党籍处分。 2.《中国共产党纪律处分条例》（2015年） 第一百零四条 有其他违反廉洁纪律规定行为的，应当视具体情节给予警告直至开除党籍处分。 3.《中国共产党纪律处分条例》（2003年） 第八十二条 有其他违反廉洁自律规定的行为，情节较轻的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分。 |
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