行政相对人不履行行政协议，行政机关如何主张权利？

问    题

行政相对人不履行行政协议，行政机关如何主张权利？

解答精要

若行政协议约定强制执行条款，行政机关可以申请人民法院强制执行。若未约定强制执行条款，行政机关可以作出要求履行协议的书面决定，进而向人民法院申请强制执行。

具体内容

修正后的《行政诉讼法》第12条第1款将行政协议争议纳入行政诉讼受案范围。但是，该条款只规定作为行政协议一方主体的行政机关不依法履行行政协议的可以提起行政诉讼，而将行政相对人不履行行政协议的情形排除在行政诉讼受案范围外。对于行政相对人不履行行政协议时，行政机关如何主张权利，目前有两种观点。

第一种观点，行政机关向法院提起民事诉讼。理由为：

一、行政协议为双务行为，契约双方当事人法律地位平等，行政机关不得以强制手段迫使行政相对人履行行政协议，否则违背契约自由精神。二、既然行政相对人可以对行政机关不履行行政协议提起行政诉讼，按照权利义务对等原则，也应当允许行政机关通过民事诉讼主张相关权利。三、我国现行法律有行政机关提起民事诉讼的相关规定，司法实践中也有相关裁判。

第二种观点，行政机关应当通过向人民法院申请非诉强制执行的方式寻求救济。我们赞成该观点。主要理由如下：

一、行政协议虽然带有双方法律行为的特点，行政机关在形式上通过与民事主体订立协议的柔性方式实现公共行政目的，但行政协议实质上仍然属于行政行为，行政性才是行政协议的本质属性。在《行政诉讼法》修正后，行政协议争议已经正式纳入行政诉讼审查范围，行政相对人不履行协议约定同样属于行政协议争议，作为同一行政争议不宜再通过行政诉讼与民事诉讼两种不同途径解决，以避免行政协议“因公法遁入私法方式逃避依法行政原则之羁束”。非诉执行制度作为行政诉讼制度的重要组成部分，一方面发挥合法性审查的优势，保障行政相对人的合法权益不致因其未提起诉讼而受到违法行政行为的侵害，另一方面，通过非诉审查,使合法的行政行为得以有效地进入执行阶段，帮助行政机关及时实现行政目的。在行政相对人不履行行政协议的约定，又不对行政协议提起诉讼的情形下，行政机关可以通过非诉执行程序的方式寻求司法救济。在福建省国土资源厅与福建省清流长灌煤矿有限公司行政非诉执行案中，福建省清流长灌煤矿有限公司未按期履行《福建省采矿出让合同》约定的支付采矿权出让款的合同义务，在该公司既不对行政协议提起诉讼，又不履行协议的情况下，福建省国土资源厅对其进行书面催告，听取其陈述和申辩后，向法院申请强制执行，法院经审查认定该合同为行政协议性质，在确认行政协议合法性的基础上，准予申请人强制执行。

二、不能因缺乏强制执行名义而阻止行政协议进入非诉执行审查程序。《行政强制法》第53条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”通常认为，强制执行的名义是行政机关的作出的行政决定。这里的行政决定往往带有单方行政行为特征。但这并不是说行政协议的履行一概不能通过强制执行加以实现。在德国，根据《联邦行政程序法》第61条规定，当事人均可通过接受公法合同所规定的即时强制执行来实现不经诉讼的迳行执行。德国学者也因此认可行政合同的执行属于行政执行的补充形式。我国台湾地区“行政程序法”第148条规定，行政契约得约定债务人不为给付时，债权人得以该契约为强制执行之执行名义。于此情形，准用“行政诉讼法”有关强制执行之规定。通过对域外法的比较观察可以发现，行政协议也确实可以通过约定自愿接受强制执行条款而取得强制执行的名义。

三、行政协议的非诉执行审查在程序设置上也具有可行性。在行政协议约定自愿接受强制执行条款的情况下，行政协议相对人未按照约定履行义务，经催告后仍不履行，人民法院经审查认为协议合法有效、内容明确且具有可执行性、符合协议约定执行条件的，应当作出准予执行的裁定。行政协议未约定强制执行条款的，行政协议相对人未按照约定履行义务，经催告后仍不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定，并在决定中明确履行义务的具体内容，行政协议相对人收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政机关向可人民法院申请强制执行。（撰稿：高宏亮）

来源：天津高院法官智典、津法善行