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【问题的由来】 实践中，对于征收决定实施后，在征收人尚未对被征收人依法安置的情况下，自然资源主管部门与第三人签订的土地使用权出让合同是否对被征收人的权利义务产生直接影响存在不同认识，故对于此类行为的可诉性存有争议。 【不同观点】 一种观点认为，征收决定实施后，在征收人未对被征收人依法补偿安置的情况下，被征收人对于后续的土地出让行为仍然具有利害关系。为充分保护被征收人的合法权益，应当允许其对签订土地出让合同在内的后续转让行为提起行政诉讼。 另一种观点认为，虽然在征收人未对被征收人依法补偿安置的情况下，被征收人对于后续的土地出让行为具有利害关系，但是土地出让合同本身并没有直接对其权利义务产生影响，故而不可诉。 【裁判思路与裁判规则】 对自然资源主管部门与第三人签订的土地使用权出让合同，是否对被征收人的权利义务产生直接影响这一问题的回答，涉及负担行为和处分行为的关系问题。所谓负担行为，德国学者将之定义为：“是指使一个人相对于另一个人（或另若干个人）承担为或不为一定行为义务的法律行为。负担行为的首要义务是确立某种给付义务，即产生某种“债务关系＇。”也有学者将它称为义务行为，其行为的法律后果是“义务的产生（或确认），是使所有的合同当事人承担一项给付义务。”史尚宽先生认为，义务行为并不直接产生处分权利的结果，它只是产生处分的义务，表现为债权行为。也就是说，负担行为是义务人为自己设定义务的行为，从债权人的角度看，它产生债上的请求权。负担行为并不直接发生权利变更的法律后果，它仅在债权人和债务人之间依据意思自治的原则设定给付义务，产生债的请求权，因此，负担行为针对的是债权人和债务人之间的法律关系，而不是对物的法律关系。处分行为则是指直接作用于某项现存权利的法律行为，如变更、转让某项权利，在某项权利上设定负担和取消某项权利等，处分的对象永远是一项权利或一项法律关系。负担行为设立的负担义务只是对义务人利益的观念上的处分，不生权利变动效果，在义务人未为权利之处分行为之前，权利人仅享有要求义务人为给付行为的请求权，对义务人的财产没有任何支配权。而表现为处分行为的物权行为则通过处分的合意和具体的处分权利行为的融合，实现权利变更的法律效果。也就是说，一个涉及物权的交易行为，其过程可以划分为两个阶段、两个行为关系，即债务行为（负担行为）过程和物权行为（处分行为）过程。 根据上述理论，自然资源主管部门在出让征收后的国有土地的过程中，与第三人签订的土地出让合同，一般来说仅仅是设立其与第三人之间权利义务的负担行为，是一种债务行为，并不会直接对被征收人可能依然享有的相应土地的物权产生实际影响。因此，通常情况下，被征收人没有必要对此提起诉讼。被征收人的权益，可以在处分行为阶段，也就是通过对给第三人颁发土地权属证书的行为，以及对第三人的实际使用行为提出撤销或者排除妨害的方式进行救济。 需要说明的是，在民法上，合同的相对性并非绝对不能突破，对于负担行为也不是一概不能提起诉讼。《合同法》第七十四条【因债务人放弃其到期债权或者无偿转让财产，对债权人造成损害的，债权人可以请求人民法院撤销债务人的行为。债务人以明显不合理的低价转让财产，对债权人造成损害，并且受让人知道该情形的，债权人也可以请求人民法院撤销债务人的行为】规定的债权人撤销之诉就是一个典型的就债务人与第三人之间负担行为提起的形成之诉。同理，在土地出让合同明显损害被征收人利益的情况下，不排除被征收人就此提起撤销或是确认无效之诉的可能性。但是，这里撤销权行使的前提，是债务人的行为必须危害债权人的债权。而在现行法律框架下，集体土地征收领域被征收人的补偿主体是市、县级人民政府，也可以说是以国家为补偿主体的，因此，一般不存在因为出让行为使被征收人受偿利益受损的情况，相应地，也就不存在对出让合同直接提起诉讼的必要性。 【需注意的问题】 从土地出让合同签订的实践情况来看，在国有土地使用权出让中，出让的土地应当是“净地”，“毛地”出让被严格禁止。一般理解中的“毛地”“净地”，最主要的区别在于政府在出让时是否已经完成该地块的土地平整，完成全部拆迁安置补偿工作。如《闲置土地处置办法》第二十一条规定：“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。”《关于加大闲置土地处置力度的通知》（国土资电发〔2007〕36号）第二条规定：“实行建设用地使用权“净地＇出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费。”据此，能够进入土地出让环节并签订土地出让合同的土地使用权，一般而言应该是已经安置补偿到位，且完成了拆迁和平整开发工作，符合土地出让条件的宗地。该宗土地的使用权应当已经与被征收前的土地所有权和使用权完成了法律关系上的割裂，因此，通常不存在被征收人与进入出让程序的土地使用权存在直接利害关系的情形。 当然，实践中也不排除存在被征收人未被依法安置，土地即进入出让环节的个别情形，但是其在没有对权利义务产生直接影响的前续行政行为，如征地补偿安置行为提起复议或者诉讼的情形下，直接对后续的土地出让合同签订行为提起诉讼难以成就法律上保护的必要性。对此，自然资源主管部门作为行政复议机关在审理申请人不服自然资源主管部门与第三人签订的土地使用权出让合同提起的行政复议申请时，以及人民法院在审理类似案件时，通常会以该合同与申请人没有直接利害关系为由作出不予受理决定（裁定）或者驳回决定（裁定）。 【相关案例】 基本案情：郝某等诉称，其持有的《林权证》《荒山承包合同书》《六安·悠然南山生态旅游度假区二期项目合同书》、2018年4月9日排除妨害纠纷案开庭传票，足以证明其与六安市金安区人民政府和重庆市兴茂产业发展（集团）有限公司签订的《六安·悠然南山生态旅游度假区二期项目合同书》具有利害关系，被诉项目合同书侵犯了原告的土地使用权，请求法院确认无效。 裁判摘要：本案中，被诉的《六安·悠然南山生态旅游度假区二期项目合同书》缔约双方是六安市金安区人民政府和重庆市兴茂产业发展（集团）有限公司，郝某等并非案涉合同的当事人。案涉合同虽然约定了土地的范围，土地将通过公开出让和土地流转（租赁）两种方式取得等，但并未直接对郝某等人的权利义务产生影响。对郝某等人的权利义务产生影响的应该是具体的征收行为、流转（租赁）行为等，因此，郝某等与案涉合同之间并无利害关系，其起诉不符合法定起诉条件。 参阅：最高法院判例：征收决定实施后签订的土地使用权出让合同是否可诉——郝景诗等诉金安区政府行政协议无效案【（2019）最高法行申494号】 |
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