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第九章 清朝官僚体系 插叙一下清朝的官僚体系，因为接下来我们可能会与各种官职接触，有必要弄明白其大概关系，以免掉进古代官僚体系的迷宫中。清朝作为最后一个封建王朝，是中国古代官僚体系最完善的时期，官位的设置、制度的运行、内部的制衡有效地维护和加强着皇权，强臣专权、后宫干政、宦官乱政、地方割据等威胁皇权的东西，在鸦片战争前清王朝近二百年统治中较少发生。如果向后看，与历朝历代相比，这是拱卫皇权的最好成绩；如果向前看，成熟到极致，也就成了窒息进步的最顽固堡垒。 清朝中央政府由议政王大臣会议、南书房、内阁、军机处、六部、各院寺监府、各种皇室机构组成，其中前四个机构可以算作是中央决策机关，而其他机构可以归入执行机关。议政王大臣会议、南书房、内阁在清朝不同时期里都发挥过一定作用，但都不太有利于皇权专制的加强，皇帝最终选择了军机处作为服务自己决策的机构。 军机处为皇帝决策提建议、做咨询，秉承皇帝意旨草拟和下发命令。它是一个不太正式、不太规范、非常灵活的机构，它无专官，无僚属，无衙署，官员从其他机构临时抽调，合用则留，不合用则去，它只有三四十人。它身处内廷，就在皇帝眼前，随时接受皇帝召见，接收皇帝意旨，皇帝指哪儿打哪儿，行动迅速有力。它是不受约束的皇帝意志表达的最好形式，它一经建立，就深受清朝诸帝钟爱，对它的任何改变都遭否决。和军机处相对应的还有一项制度，就是密折制度。清朝没有像明朝那样建立厂卫特务机关，而是允许中高级官员直接向皇帝密折陈奏。正常的奏陈叫题奏本章，这是公开的，要经过几个部门才能到皇帝那里，因此官样文章较多。而皇帝要想了解真实情况，只有通过密折陈奏。它比厂卫特务机关覆盖面更广，同时可以防止厂卫特务的滥用职权。 六部——管官员选拔黜陟的吏部、管钱粮收支的户部、管兵政武器的兵部、管工程营造的工部、管教育文事的礼部、管刑狱审判的刑部——是中央主要执行机构，有行动权，自古皆然，但它们也不是任意施为，权力受到很大削弱，许多核心权力——高级官吏的人事权、军队调度指挥权、重要工程的建造等——直接掌握在皇帝及其军机处手中。 中央政府还有一批其他机构：督察院是清朝最大的监察机关，其六科给事中和十五道监察御史监察中央六部和地方各省的一切情况；大理寺是历朝历代的最高法院，负责复核全国刑狱案件，它经常与刑部、督察院以及其他部门组成审判机关，处理地方上报的重大案件；理藩院是少数民族事务管理机构，蒙古、新疆、西藏、西南土司等少数民族地区皆在其管辖范围，清朝是对少数民族管理比较成功的一个王朝；内务府是一个拥有数千人的庞大衙门，管理皇家庄园、皇室财务、皇室吃穿用度和生活起居等；至于翰林院、国子监、宗人府、詹事府、太常寺、光禄寺、太仆寺、鸿胪寺等是文史编修、学校教育、皇家族谱、宗庙祭祀、外宾礼仪、皇家马政等杂七杂八事务的管理机构。 清朝的地方政府分省、道、府、县四级。省有总督、巡抚、布政使、按察使等官员。总督和巡抚都是一省统辖军政民各项事务的封疆大吏，总督品级高于巡抚，巡抚只管一省之事，总督很多时候统辖数省之事；总督侧重于军务，巡抚侧重于民政，总督侧重于外，巡抚侧重于内；当然以上职责分工也不是绝对的，总督掌握一省兵权，巡抚也有一定的军队调用权，而民政事务也不是巡抚专管，总督也可以管。实际上，很多事情都是督抚共同出面主持，包括联名向皇帝奏事。皇帝正是利用他们职权侧重又重叠来实现相互制衡，防止地方割据势力的坐大。布政使和按察使是督抚的下属，分掌一省民政赋税和刑狱审判，他们实际上是既受督抚领导，也受中央部门指挥，处于双重领导下。至于道、府、县各级，我们就不详述了，情况大致差不多。 清朝实行八旗和绿营相互独立又相互牵制的军事体制。八旗军队直接掌握在皇帝手中，分为两部分，即驻扎在京城的京营八旗和驻扎在全国各地的驻防八旗。各省的驻防八旗由将军、都统、副都统、参领、协领、佐领等各级将官指挥，一般来说它只服从皇帝的调遣，独立于地方当局，因而也是地方当局的监视者。绿营是各省的地方部队，但最高统帅依然是皇帝，只是各省可以更灵活调动它。本省有事，地方大员可以一面调兵，一面向皇帝汇报。而全国有事，皇帝可以征调各省绿营军队，命将出战。指挥和管理本省绿营部队的主要是如下几位大员：总督、巡抚、提督、总兵，他们各自直接掌握一批绿营部队，分别是督标、巡标、提标、镇标。督抚对本省所有绿营部队有节制权（指挥调动权），但他们毕竟是文事武事的全管，还得有人专管武事，这就是提督。提督是一省最高武官，本省军备后勤和人事考核，皆归他管，在指挥权方面，他除了管本标人马，还节制各镇总兵的人马。一省一般有2-7位总兵，除了督抚提督的直辖部队外，剩下的人马基本都归他们管，他们受总督和提督双重节制。在上述几位统兵大员下，还有副将、参将、游击、都司、守备、千总、把总等中下级武官。绿营编制除了标外，还有协、营、汛等。 鸦片战争前，清朝有八大地方总督：即直隶总督、两江总督（江苏、江西、安徽）、闽浙总督（浙江、福建）、湖广总督（湖北、湖南）、陕甘总督（陕西、甘肃）、四川总督、两广总督（广东、广西）、云贵总督（云南、贵州），还三位专业性总督：管运河漕运的漕运总督，管河道治理的东河总督和南河总督；有十八位巡抚掌管十八行省；有二十位提督，即十五位陆路提督、二位水师提督、三位水路兼辖提督，广东、福建既有陆路提督也有水师提督，一省两提督，浙江、江苏（江南）是水路兼辖提督；还有九位八旗驻防将军：山西绥远城将军、陕西西安将军、甘肃宁夏将军、江苏江宁将军、浙江杭州将军、福建福州将军、湖北荆州将军、四川成都将军、广东广州将军。另外，东北三省这块清王朝龙兴之地和新疆地区实行由八旗将军——盛京将军、吉林将军、黑龙江将军、伊犁将军——直接管辖的军政合一体制。这些封疆大吏位高权重，独当一面，同时在各种制衡和约束下，规规矩矩地效忠清王朝，为其守卫着江山社稷。正如历任两广总督一样，他们也和整个清王朝一样走向腐败腐朽，当然也不乏如林则徐这样的积极作为、勠力变革者。 |
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