曾晨 等 | 跨行政区国土空间治理的机制和路径刍议

原创 曾晨 等 中国土地科学 2022-09-02 15:09 发表于北京

由浙江大学公共管理学院和华中农业大学公共管理学院联合主办、《中国土地科学》编辑部协办的“紫金港畔与狮子山麓”系列讲座已经举办了6期。各位主讲嘉宾围绕“资源配置和生态效应”主题，聚焦粮食安全与耕地保护、宅基地制度改革与城乡融合发展、全域土地综合整治与生态修复、国土空间治理与生态文明建设等重要议题，形成了一系列有价值的观点文章。相关成果将集中刊登在《土地科学动态》2022年第4期，同时通过本微信公众号陆续推出，敬请关注。

跨行政区国土空间治理的机制和路径刍议

华中农业大学公共管理学院  曾晨 马彬彬 于瑞婧

我国“十四五”规划提出深入实施京津冀、长江经济带、粤港澳等重大区域战略，健全区域协调发展体制机制，构建高质量发展的区域经济布局和国土空间支撑体系。2021年9月，为了指导都市圈规划的编制工作，自然资源部出台了《都市圈国土空间规划编制规程》，2022年7月国家发改委印发了“十四五”新型城镇化实施方案，进一步指出在城市群和都市圈内建立跨行政区利益共享和成本共担机制，推动都市圈规划统一编制实施，探索土地、人口等统一管理。跨行政区国土空间治理已成为推进我国中长期区域发展战略的重要议题，是国家实施生态文明建设、新型城镇化建设和乡村振兴战略的重要抓手，因此本文结合相关理论和实证研究，从“跨”的机制问题和“治理”模式路径两个方面为提升国土空间治理体系和治理能力现代化提供对策建议。

一、“跨”行政区的机制问题

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“跨”的动力机制是什么？

党的十九大报告中指出新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，跨区域的合作和协调机制建设是解决这一问题的重要抓手。英国、荷兰、德国等欧盟国家在不同的历史发展时期通过空间规划，引领国家“自下而上”或“自上而下”地实现不同层级在预算投资、重大基础设施建设和民生环保等方面的跨区域合作。我国各级行政区自然资源禀赋和社会经济发展现状差异明显，国土空间规划中的“双评价”亦验证了在县域、市域、省域尺度上的空间不均衡特征，各地区资源开发利用和保护治理的权、责、利差别很大；另一方面2022年我国常住人口城镇化率接近65%，但是城乡用地空间开发利用不均衡的问题依然突出，区域、城乡之间不平衡不充分的发展问题成为近年来我国不断强调跨区域资源利用的重要源动力。但是与欧美国家相比，我国目前的跨区域国土空间治理的动力机制还存在着前瞻性、战略性和系统性不足的问题，现有的跨行政区流域治理机构、区际利益补偿机制、联防联控机制等大多是问题导向的，是出现了矛盾和问题后的解决措施，而非面向未来统筹发展战略的前瞻性战略部署，因此会造成跨行政区国土空间治理可持续性不足的问题。

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“跨”的连接机制在哪里？

国土空间治理中的“空间”从社会经济层面上与我国的行政区划体系是匹配的，从自然生态系统角度来看则更多地体现了流域、区域和全域的理念，“跨”的连接机制需要以社会经济和自然生态两大系统的历史运行规律和未来发展需求为基础。经典的中心地理论指出市场、交通和行政是支配一定区域范围内中心地体系形成的三大基本原则，也为挖掘区域内各中心地的关联机制提供了理论支撑。以 “全国-省-市-县-乡镇”五级行政区划体系为基础，央-地关系、纵向和横向的府际关系中所形成的权利束、利益链和责任机制是跨行政区国土空间治理连接的基本路径，诸如用地审批、土地出让金的分配和管理等均体现了行政手段的作用机制。交通基础设施是不同行政区之间产生实体关联的基本条件，其建设能够带动资源要素跨行政区流动，是实现“南水北调”“北粮南运”战略性资源配置需求的基础，亦是京津冀、长三角等地区持续推进区域一体化战略的核心。市场则是各行政区之间产生实质性关联的基础，不同行政区通过承载产业链中的不同功能，企业通过在不同行政区布局子公司，以及城乡通过建立统一的建设用地市场等均能够促进人才、资本和土地要素的跨行政区流通，从而实现跨行政区的国土空间治理。然而在“跨”的连接机制中存在两个重要问题。一是连接机制与均衡发展的脱节，区域不平衡发展问题在很大程度上并未通过行政、交通或市场上的关联得到明显改善，不少地区“虹吸”效应大于正向溢出效应，资源的竞争和掠夺在一定程度上强化了行政区之间的壁垒。二是跨行政区连接机制中对生态系统结构、过程和功能认识不足，大气、陆域、水域生态系统的存在和作用空间往往是跨行政区的，并通过一系列生物、物理、化学过程产生时空演变，跨行政区国土空间生态治理目前对这些特征的认识和融合还不够。

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“跨”的协调机制怎么样？

跨行政区治理是基于自然-经济区域的公共治理机制，强调协同或共同治理的模式。当前，世纪疫情和百年变局交汇，气候变化和粮食安全交融，区域及多边竞争交织，跨行政区国土空间治理中的协调功能为新发展形势下区域高质量发展奠定了基础。事实上流域国土空间治理、土地片区化开发、全域土地综合整治和生态修复等均涉及不同行政区之间社会、经济、文化，以及土地利用模式等方面的协调，各行政区之间亦在落实“十四五”规划和国土空间规划的过程中逐步明晰了定位、边界、功能和传导机制。但是在跨行政区国土空间治理中依然存在着顶层设计和布局不尽合理，行政区之间、各部门之间的分工协作不够充分，规模效应和集群效率不高的问题。行政区之间的协调机制可以通过市场、行政和交通等连接机制来实现，但是统筹不足则会造成“连接”与“协调”的脱节，从而出现产业同构、公共服务碎片化、交通堵塞等问题，难以充分发挥跨行政区协同治理的效能。另外，土地、水、森林等自然资源属于公共资源，效用和利益均具有公共属性，且边界特征不明显，生态环境的破坏、保护和治理亟需通过征收税费、生态补偿等方式建立跨行政区的协调机构、协调机制和保障体系，形成可持续的区域国土空间治理模式。

二、“跨”行政区国土空间治理的路径思考

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提升区域行政空间绩效，促进跨行政区资源优化配置

行政空间绩效是行政区划空间布局与土地行政效能耦合互动所产生的成效，建议以都市圈等跨行政区的上位规划为基础，协调不同主体在行政空间上的限制性与交通、环境、设施等用地空间的拓展性之间的矛盾。建议逐步识别市、县、镇级“区划调整—空间邻接关系调变—行政空间外溢性调节”的路径，在《行政区划管理条例》的基础上，融合行政空间外溢性对国土空间开发、利用、保护和治理产生的效应，优化行政空间的分割和合并。从劳动力、资本和技术等方面强化与土地要素的跨行政区协同作用，从用地审批权限、土地相关税费的上缴和分配机制等方面打通跨行政区土地开发和利用的渠道，从职能机构设置、人员编制调整等方面为跨区域国土空间治理提供人力资源保障，从招商引资、社会保障、户籍制度和税收制度等方面形成跨区域国土空间治理的政策支撑。建议从要素、权力、组织和政策等多个维度提高区域的行政空间绩效，构建能够与国土空间规划互促互融的资源重构体系，促进跨区域的系统性资源优化配置。

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完善区域交通网络体系，提高跨行政区资源流通能力

跨行政区的交通基础设施是实体空间实现资源互通互联的基础，建议搭建区域交通网络与国土空间开发和保护的良性互动机制，以资源环境承载力为基础优化交通网络“跨”的深度和广度，根据区域发展战略、国土空间规划和地区人口经济规模，制定阶段性和差异性的交通基础设施建设和管护策略。一方面，区分对内、对外不同类型交通基础设施在满足居民出行需求、承载区际客运和货运过程的短板，以流量定“跨越”空间，在流动空间统筹优化交通用地布局。另一方面，区分交通基础设施点、线、面不同空间形态来识别其对国土空间开发和保护所产生的外溢性影响，以外溢定“跨越”的阈值区间，在阈值范围内外形成土地梯度开发的格局，扩大交通空间外溢对区域社会经济发展的正向效应，减少对自然生态环境的负面效应。推动交通网络与永久基本农田保护红线、生态保护红线和城镇开发边界的空间耦合，将“土地利用-交通”系统有机纳入到省级、市级、县级、乡镇级国土空间规划的蓝图中，通过提升枢纽节点城市的交通运行效能，强化不同行政区交界处中小城市交通互联互通，构建区域化“枢纽+通道+网络”的立体化交通基础设施体系，多维度、多渠道降低资源流通的空间阻力，以国土空间治理能力的提升促进跨区域资源要素的流通和优化配置。

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挖掘区域生态治理模式，加强跨行政区生态系统保护

国内外的空间规划正逐步由“建设型”向“治理型”转变，建议加强建设空间外溢性视角下的跨行政区土地管理和国土空间保护、治理机制。一方面成立或加强建设突破行政区界限的流域或重点区域的生态环境保护组织机构，以自然地理要素作为保护和治理的边界，以生态系统健康作为保护和修复的基本准则，建立突破地方政府利益的权限划分机制和以流域生态保护和修复为导向的责权奖惩制度，逐步实现“自上而下”的顶层设计和“自下而上”的实施落实的协调机制。另一方面以生态功能区作为流域或区域生态治理的基本单元，弱化行政区划界限，突出各行政区的主导生态系统功能，重点突破，恢复和保障流域或区域范围内“大江”、“大湖”、“大山”生态系统的完整性。建议加强对生态环境外溢特征的认识和测度，通过分析物种迁移、污染扩散、土地利用变化、气候变化的特性、速率和路径，掌握山、水、林、田、湖、草等自然要素相互影响的途径和方式，形成具有逻辑关系链的系统性生态要素集，并联系人类活动和生态系统服务价值诊断生态环境问题。建议 构建跨行政区生态补偿机制并进行常态化动态监测，结合生态产品价值估算以及生态环境空间外溢效应，通过行政、金融、科技手段等多种途径，完善流域或区域生态补偿的具体路径，促进流域或区域范围内跨行政区的资源配置、环境保护和生态服务的动态平衡。