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2017年2月，田园综合体作为乡村新型产业发展的亮点措施写进中央一号文件。作为乡村地区一种新的发展思路，很多地方以田园综合体建设为抓手，推动区域乡村振兴。但在构建国土空间规划体系的大背景下，田园综合体所在的乡村地区规划体系尚未完全建立，上位规划依据缺失，区域整体发展方向仍不明确。因此，有必要结合实用性村庄规划，对田园综合体规划的内涵特质及编制难点和要点进行深入分析。 7 田园综合体的内涵特征 2017年中央一号文件首次提出了田园综合体这一全新概念。根据一号文件精神，田园综合体建设的核心要求是农业、农村、农民的综合统筹以及生态、生活、生产的有序发展；在产业主导上，田园综合体体现的是一、二、三产业的融合发展；在建设主体上，田园综合体主张以企业参与、城市元素与乡村结合、多方共建的方式开发，政府为政策支持方，“农民+企业+合作社”为主要参与方，社会资本为主要资本来源。根据现有田园综合体案例，田园综合体的建设规模通常在20～50平方公里之间。 田园综合体规划编制的难点 层级定位的确定。按照概念界定，作为一种新的乡村地区发展模式，田园综合体一般位于城市开发边界外“非集建区”的规划空白地带。因此，田园综合体规划的上位规划基础先天薄弱。如何确定规划的层级定位并指导下一步规划构建，是田园综合体规划考虑的首要问题。 内容体系的构建。田园综合体规划，一方面应融合各种资源要素，引导区域生产、生活、生态得以同步改善；另一方面，也是指导具体建设项目的依据。目前，田园综合体所在的乡村地区，各类规划覆盖较少，区域总体定位、空间发展均不明晰，要充分考虑田园综合体规划内容的深度和广度。 法定化路径的明确。因位于城市开发边界外“非集建区”，田园综合体规划的编制应充分考虑规划的层级定位，将其纳入国土空间规划体系中，明确审批路径，发挥规划管控及引导作用。 田园综合体规划的编制要点 结合国土空间规划“五级三类”体系，明确规划编制的层级定位。在国土空间规划体系尚不健全的区域，可结合近期建设需求，以一个或几个行政村为单元，编制田园综合体实施规划，将其归属于乡（镇）规划下的详细规划。按照中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》要求，可将田园综合体规划定位于实用性村庄规划，作为城镇开发边界外的管控抓手和规划依据，解决现实乡村发展的迫切性问题，指导近期项目建设。同时，在有条件的地区，可借助国土空间规划编制契机，将田园综合体规划融入空间规划的顶层设计中。在乡（镇）规划层面，结合乡镇行政范围，以一个或几个行政村为单位，划定多个田园功能单元，在详细规划层面，编制乡镇级田园功能单元规划，指导单元内的田园综合体建设。 匹配实用型村庄规划，建立全覆盖的内容体系。结合生态、生活、生产融合发展理念，田园综合体规划应从生态保护、产业格局、用地布局、居民点分布、风貌体系、交通体系、发展时序等多方面构建内容体系，全面引导区域发展。一是立足生态保护，明确生态底线。在严守“三条控制线”的基础上，坚持绿色发展，通过严控区域建设容量、设定产业准入，开展生态修复及生态化建设，从源头杜绝生态环境污染。二是依托当地资源，确定产业发展格局。充分整合当地资源，引导区域业态发展，明确区域整体功能结构。从功能布局合理性及产业发展战略角度，做足“农业+”文章，综合农业产业、休闲聚集、生活居住、文化景观、综合服务等功能，细化功能分区，引入适合区域发展的产业业态，进行空间落位。三是固化发展空间，确定用地布局及建设管控。结合区域整体定位、土地利用、功能分区及产业发展、人口增长趋势等内容，明确田园综合体发展的空间载体，实现土地利用规划与空间布局规划的充分融合，保障产业发展的土地供应。四是明确村庄布点与建设风貌体系。分析影响村庄居民点布局的城镇带动、交通条件、地形地貌、历史价值、村民意愿等要素，确定保留型、发展型、拆并型等不同类型的村落居民点布局模式。同时，通过提炼村庄现有建筑风格与建筑元素，结合整体空间风貌，提出村庄建设风貌引导，形成村庄建筑建造图册，作为引导村民自行改造的参考标准。五是构建田园综合体的特色景观体系。对区域内的本土文化进行深入挖掘与梳理，创造具有地域特色的自然、人文和建筑景观。六是构建区域发展的交通支撑体系。提出匹配区域发展定位和规模的综合交通体系、绿色交通体系及特色交通体系，明确近期应优先实施的重大战略性交通工程。七是提出建设时序和运营模式的建议。安排近、中、远期的建设项目库，在政策支持、管理和运营模式等方面给予建议，充分发挥政府、农民和企业三者的主体作用，形成规划项目建设合力。 明确规划审批的法定化路径。将田园综合体规划作为乡镇级详细规划，按照“提交申请—规划报审—规划公示—规划报批”的程序，报上一级政府审批，明确规划审批的法定化路径，指导具体项目实施管控。（作者供职于武汉市土地利用和城市空间规划研究中心） |
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