联省自治运动-地方自治与省宪

lcxlzw 2023-10-29 发布于山东

展开全文

两千年来，中国实行大一统的秦制，没有地方自治的理念与制度。

1906年，载泽等人考察后向清廷介绍英国的自治体制说：

“至其一国精神所在，虽在海军之强盛，商业之经营，而其特色实在地方自治之完密，全国之制，府分为乡，乡分为区，区有长，乡有正，府有官司，率有各地方自行举充，于风土民情，靡不周知熟记。凡地方民居，沟渠道路，劝工兴学，救灾恤贫诸事，责其兴办，委曲详尽，纤细靡遗。以地方之人，行地方之事，故条规严密，而民不嫌苛；以地方之财，供地方之用，故征敛繁多，而民不生怨。”

接受考察大臣的建议，慈禧太后将重建、划分中央与地方的权限作为预备立宪的内容之一，清廷开始了为立宪作准备的地方分权基础工作，决定在中央设立资政院，在各省设立咨议局。

载沣当政后继续推动地方自治运动，颁布了《城镇乡地方自治章程》和《城镇乡地方自治选法章程》，要求各地尽快完成地方自治以为立宪打好基础。

瓦解秦制与王权的地方自治也在瓦解清廷的中央权威，清廷推动的地方自治成了清王朝覆亡的原因之一。

民初，袁世凯继续推动地方自治，公布了《地方自治试行条例》和《地方自治试行条例施行规则》，在其中规定每县划分四至六个自治区域，实行地方自治，提出了分三期筹办地方自治的办法。

这时，学界主流观点认为地方自治是走向富强的正路。

学者张东荪在《地方自治之终极观》一文中提倡自治说：

“以英美之自治精神提倡于我，而不可以大陆派之帝制精神移植于中国也。何也？英美之自治出于人民之自觉。易言之，即出于道德上、政治上之义务。此政治义务为先天所赋，履行此义务即为自我实现也。大陆之自治，实不得谓之自治，盖全基于中央政府之委任，其权非固有的，而为让与的，以与英美相较，则如南北两极，绝不相侔矣。”

“中国欲图存且强，则非采用英美派之自治不为功。”

“以自治精神为今日解决地方制之终极问题之匙。”

学者丁佛言认为：

“合各地方为国家之意思以成国家，则建设巩固；集地方势力以监督政府，则政治改良，故而健全的中国政治体制要必在制定宪法时充分注重中央与地方之权限，其大要中央取列举主义，地方取概括主义。”

袁世凯之后，大总统黎元洪颁布了《地方自治令》，要求继续地方自治的进程。

不久，孙中山以“护法”为名发动叛乱，将国家拖入南北分裂。

各省期盼和平，希望通过推动地方自治来避免本省卷入战祸。

在这一背景下，梁启超提出“联省自治”，主张中央与地方的分权的模式，既反对中央权力过大，也反对地方走向分裂割据。

他写道：

“一、同人确信旧式的代议政治，不宜于中国，故主张国民总须在法律上取得最后之自决权。

二、同人确信国家之组织，全以地方为基础，故主张中央权限，当减到对外维持统一之必要点为止。

三、同人确信地方自治，当由自动，故主张各省乃至各县各市，皆宜自动地制定根本法而自守之，国家须加以承认。”

他认为，通过地方自治，“废督裁兵”、军队国家化，消除军阀割据，联合自治的各省共同组成联邦共和国可以实现和平统一，地方自治只会更加巩固、而不会破坏国家统一；诉诸武力只能带来连年的军阀混战。

在梁启超、胡适、蔡元培、章太炎、章士钊等有识之士的推动下，十多省代表在北京成立了两个全国性的民间组织——各省区自治联合会和自治运动同志会，标志中国的联省自治运动启动。

民国政府是联省自治运动的积极推动者。

在孙中山以“北伐”、“讨贼”等名义制造战乱的几年中，民国政府内务部继续主办着地方自治模范讲习所（传习所），各省区所属道县自治讲习分所也在继续运作。

1920年1月，大总统徐世昌因应各省自治的诉求，颁布了经新国会通过的《县自治法》，规定以县为自治单位，设县议会与县参事会。

直皖战争后，西南各省看到武力北伐打败北方政府军无望，为保存地盘和实力也纷纷表示拥护“联省自治”。

湘军总司令谭延闿率先通电宣布湖南自治及开始制定湖南省宪法，四川、浙江、广西、贵州等省也相继宣告自治。

1920年底，章太炎连续发表通电，建议联省自治的具体步骤为：

“各省自治为第一步，联省自治为第二步，联省政府为第三步。”

章的设计获得全国各界的一致赞同。

1921年中，陈炯明电请浙江都督卢永祥召集各省区代表到上海制定宪法。

接受陈的电请，卢永祥通电主张：

“先以省宪定自治之基础，继以国宪保统一之旧观。”

同时召集成立了浙江省宪起草委员会。

湖南省长兼湘军总司令赵恒惕，川军总司令刘湘，滇军总司令顾品珍、前陕西督军陈树藩及湖北省议会、山东省议会议长等地方领袖纷纷通电响应卢永祥，制定省宪运动在全国展开。

当年，湖南、浙江、云南、四川、广东率先制定出了省宪宪草，湖北，广西、福建、陕西、山西、贵州、江西、江苏、河南等省跟进积极酝酿省宪。

1918年初，吴佩孚指挥直皖联军击败了湘桂“护法”叛军，占领了湖南，段祺瑞政府任命皖系第七师师长张敬尧为湖南督军兼省长。

1920年5月，吴佩孚率直系第三师北撤。湖南前咨议局议长、督军谭延闿乘机纠集各路湘军，宣布复任湖南督军兼湘军总司令。

6月，湘军将领赵恒惕率部击败张敬尧，迫张退出湖南。

驱张后，谭延闿根据梁启超起草的《湖南省自治根本法草案》，通电宣布湖南自治，制订省宪法，不再接受中央政府任命，并召集官绅开会讨论湖南自治。

同月，湖南各界成立了以推动自治运动为宗旨的“联省自治会”，致力于联省自治。

会党谭延闿并非真正认同自治与立宪，只是以鼓吹自治、立宪作为谋求割据的借口。因翰林名望而被湘军拥为挂名总司令后，谭大力委任党羽，在主政几个月后被湘军将领们驱逐。

逐谭后，湖南各界举行各公团联合会议，推举赵恒惕为湘军总司令兼湖南省长。赵谓一身兼任湘军总司令和省长不妥，请省议会另选省长。省议会选出林支宇为临时省长。赵恒惕真正认同自治与立宪，发表通电响应章太炎的“联省自治”主张，宣布湖南继续实行“湘人自治”，成立了“湖南自治法筹备处”，聘请在湘的知名法学专家和学者李剑农、王毓祥、王正廷、蒋百里、彭允彝等人组成起草委员会，在岳麓书院开始起草湖南省宪法。

赵恒惕致书梁启超说：

“共和十载，政局屡更，南北纠纷，愈演愈烈，长此以往，生民益困，国本益倾，来日大难，念之心悸。湘承兵燹之后，牺牲至巨，创痛至深，恒愚谬掌军钤，愧无长策，思惟以武力勘祸乱，不如以民治奠国基，是以屡集全省军民长官协议，决定以全省自治为全国率先，庶冀于联省自治得早日实现。”

1921年7月，湘军北上援鄂，赵恒惕联络川军刘湘进攻湖北，驱逐了湖北督军王占元。

8月，吴佩孚反攻，湘军大败南撤。

赵恒惕担心吴军乘胜南下湖南，请英国住汉口领事出面调停，同时促长沙的省宪审查委员会尽快通过省宪，以湖南制宪自治的事实从法理上阻止吴军南下。审查委员们在北方大军压境的形势下达成妥协，完成审查，交全省投票公决。

11月1日，全省开始对宪法草案进行总投票。经过一个月的投票，省宪草案以1800多万的绝对多数票获得通过。

1922年1月1日，中国历史上首部地方自治宪法——湖南省宪法公布，让国人看到了息兵与联省自治立国的希望。纪念这一大事，长沙造币厂赶制了“湖南省宪成立”的纪念银币、铜币，银币上还雕上了赵恒惕的肖像以表彰赵推动立宪的功绩。

湖南宪法

《湖南省宪法》的要点为：湖南为中华民国之自治省；省议员民选；省长为最高行政长官，人选由议会提名，全省公决确定，任期四年，掌统率全省军队、管理全省军政、任免法官和行政官员等大权；省议会为立法机关，议员按人口比例直选；省高等审判厅为司法机关，长官（含检察厅）由省议会选举产生；司法审判独立进行，不受行政干预。参考美国、德国等联邦国家成法，湖南省宪以省权列举的方式体现了“将中央与各省的事权在宪法上划分”的联邦制精神。湖南省宪公布后，章太炎等人在上海发出通电，促湖南当竭尽全力维护来之不易的湖南省宪法。省议会改选后，赵恒惕以1581票的高票当选中国首位民选省长，同时赢得了湖南和全国各界的广泛支持。在积极推进湖南自治的同时，赵恒惕派人到西南各省联络“联省自治”，为中国联省自治运动作出了重大贡献。

浙江宪草

发表联省自治通电后，卢永祥召集原浙江省议员何建章、沈钧儒等人组成省制宪会议开始起草浙江省宪。1921年9月9日，浙江公布了《浙江省宪法草案》（九九宪草）共17章158条，向省内各地区征求意见。至1923年1月，制宪会议收到了各县起草的浙江宪法草案100部，列名参与起草宪法者达万余人，显示民众广泛参与。省政府经审编分类，将按100部宪草分三种体制主张用红、黄、白三种颜色纸张印出，将省制宪会议拟订的“九九宪草”和汇合各县的“三色宪草”一并分发各县，交全民讨论投票。经过长时间的修改审定的浙省宪草比湘宪、粤宪更加完善。但随着卢永祥在1924年的“齐卢战争”中兵败下野，浙江宪草案被束之高阁，未获颁布实施。

广东宪草

1920年，陈炯明回粤后立即推动地方自治，颁布了《选举县长与县议会议员暂行条例》，推动民选县长，民选县议员。1921年1月，广东省议会选出了以黄毅为主任的省宪起草委员会，开始起草省宪。陈炯明提出，要以广东为普鲁士，把中国变成“德意志式联邦”，疾呼“国本安危，在此一举”。省宪起草中，黄毅与湘宪、浙宪的主要起草人王正廷密切联络，参考湘宪、浙宪及瑞士，美，英，德，法，加拿大，奥大利，比利时，荷兰，巴西，葡萄牙，土耳其，日本等国宪法，于6 月完成省宪初稿。9月，广东民选县议会议员完成；11月，民选县长完成；12月，省议会通过了《广东省宪法草案》共15章135条。

广东宪草取消了省长对省议会决案的否决权，对省议会的开支之权作出了限制，规定每年省预算中的军费开支不超过30%，教育经费不少于20%。

这一限制条款是陈炯明针对孙中山四处挑起“讨贼”战事，在粤搜刮军费灾难而特别提议的。

广东宪草中注重教育，谋求和平发展，关注劳工权利的条文体现了陈炯明注重地方建设，反对军阀混战，强调基层自治的主张。

相比湖南省宪，浙江宪草，广东宪草更加强调保护人民生命、财产和人身自由权利，在第二章详细规定了人民的权利与义务。

著名政治学者周鲠生对广东宪草第二章评论说：

“从来宪法对于人民之自由，大都仅有原则之规定，而无具体的保障方法，其结果等于空文。或则宪法之规定，仅能防制行政部之专制，而不能限制立法部之侵害自由，今之广东省宪，则能补此种缺憾者也。比较而言，广东省宪草案却是各省宪法中最完善和可行者。”

云南的自治运动

张勋在北京发动兵变时，云南督军唐继尧出于维护西南独立的考虑通电响应了孙中山的叛乱。

在随后几年的内战中，唐继尧认识到了附孙叛乱的分裂恶果，转向拥护联省自治运动，积极推动制定省宪。

他指出，中国幅员太大，各地情况千差万别，不能，也不应中央集权，应借鉴北美，建立联邦共和国。

在“联省自治”运动中，唐继尧大力推动地方建设，开启了云南的“建设时代”。

其新政举措包括，实行新县制、注重市乡自治、兴修水利、建电力抽水站，帮助滇池周边农田实现了规模灌溉，解决了小农分散的生产方式无法解决的难题。