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在公共管理的研究和实践过程中，除了要思考谁实施管理，谁来管理，我们还要思考的一个重要问题就是对什么实施管理，管理什么，这实际上涉及的就是公共管理的客体问题。本章主要介绍了作为公共管理客体的公共事务的基本知识，阐述了基于公共管理客体的中西方管理思想的演变过程，进而剖析了当今时代公共组织所采取的能本管理的理念和制度安排，同时指出了它对于提升公共事务执行力的重要价值。
第一节 公共管理的客体：一切公共事务
1．何谓公共事务
简单来说，公共事务就是指那些在社会发展过程中所出现的与国家、集体、个人共同利益相关的社会性事务，主要表现为向国家、集体及个人提供相应的公共物品和公共服务。由此可见，公共事务的最大特征就在于它的公共性。对现实社会中存在的纷繁复杂的公共事务进行分类，主要可以划分为以下三种:
（1）国家公共事务。这种国家公共事务主要包括维护国家主权统一和领土完整，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。
（2）政府公共事务。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。
（3）社会公共事务。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。
2．何谓公共利益
在对公共利益的界定中，首先要明确利益的内涵。在我国，人们一般认为，利益与需要有着内在的关联，离开了需要就无所谓利益。而需要无非是主体对外部环境的摄取状态或依赖关系，在形式上则是主体对对象的生理或心理上的求取趋向。可见，上述关于利益的界定其实都是以主体与客体之间的某种特定关系为出发点的，都体现了客体对主体的某些有用性和有益性。从而，利益对每个人的生存、发展都是至关重要的。
公共利益是社会上大多数人共享的利益。因此，本教材对公共利益作如下的界定：公共利益是符合社会全体或大多数成员需要，体现他们的共同意愿，让他们共享的那类利益。具体来看，公共利益具有如下特征：
第一，公共利益的开放性或非排他性。公共利益辐射的人群范围是非常广泛的，它能够将尽可能的受益人包括在内，而不能任意排除单个人或一部分人的享有机会，应体现为社会共享性。也就是说，公共利益的受益人在数量上是很难做到具体化和精确化，它是一种不特定多数人的利益。
第二，公共利益的内容广泛性。公共利益源于社会成员的公共需要，没有公共需要的形成也就没有公共利益可言。由于社会成员的公共需要是多样的，包括政治、经济、社会、文化等各个层面的不同需要，而且随着社会的进步和经济的发展，人们的公共需要也在日益增长，这就使得公共利益的内容显得异常广泛。
第三，公共利益的层次性。公共利益不是绝对的利益，而是比较性的相对利益。按照高低层次，公共利益可分为国际性或全球性公共利益、全国性公共利益、地方(包括省、市、县、乡)性公共利益和基层性(包括街道、社区、村)公共利益四大类。 第二节 社会公共事务的特征
社会公共事务表现出了明显的公共性、社会性、层次性以及发展变化性的特征。
1．公共性。公共性是社会公共事务最基本而突出的特征，具体表现在以下两个方面：第一，从社会公共事务的承担者来看，这些事务主要是由公共组织及其成员来提供和管理的。第二，从社会公共事务的存在价值来看，这些事务集中了全体社会成员的共同利益。
2．社会性。社会性是社会公共事务的最本质特征。
3．层次性。社会公共事务所要解决和满足的是不同层次的公共问题和公共需求，所涉及的社会成员的范围也有大有小，由此，社会公共事务可相应的划分为全球性社会公共事务、全国性社会公共事务、地方性社会公共事务和社区性社会公共事务等不同层次。
4．发展变化性。由于公共问题和公共需求的变动性和阶段性，从而就使得社会公共事务具有了发展变化性的特征。 第三节 基于公共管理客体的管理思想的演变
1．西方基于公共管理客体的管理思想的演变
总得来看，西方国家的管理思想主要经历了“物本管理”、“人本管理”、“能本管理”的三个发展阶段。在每个发展阶段，由于人们关于公共事物管理效果的决定因素在理解上存在差异，从而各个阶段表现出了不同的管理特点。而造成这种理解差异性的主要原因，则在于每个阶段对于“人性”认识的不同。
公共事务管理思想的第一阶段，就是物本管理阶段。物本管理思想的形成主要是基于“经济人”的人性假设。这一假设最初是由英国著名古典经济学家亚当·斯密（Adam Smith）提出并加以详细阐述的。他认为：人的本性是自私的，一切经济现象都根源于人的利己本性。处于市场交易中的每个人都心怀“自利的打算”，最终的目的是追求自身利益的最大化。后来，这一假设逐渐成为了经济学研究的基本假设之一，同时经过理论界的不断推演，它也逐渐被应用到了政治学、管理学以及社会学等学科的研究之中，成为了各个学科对人的心理和行为进行分析的逻辑起点。
公共事务管理思想的第二阶段，就是人本管理阶段。人本管理思想的形成主要是基于对人性的“社会人”假设。“社会人”假设的提出源于梅奥著名的霍桑实验。1933年，梅奥在《工业文明中的人性问题》一书中正式提出了“社会人”假设，该假设主要包括以下几层含义：（1）从根本上说，人是由社会需求而引起工作动机的，并且通过与同事的关系中获得认同感；（2）工业革命与工作合理化的结果，使工作本身失去了意义，因此人更多地从工作上的社会关系去寻求意义；（3）人对同事们的社会影响力，更比对管理者所给予的经济诱因更为重视；（4）人的工作效率随着管理者能满足他们社会需求的程度而改变。可见，人本身的因素对于工作的复杂影响逐渐得到了管理者的高度重视。显然地，梅奥提出的“社会人”假设对人的认识要比“经济人”假设更为深入和全面，它的提出使得管理中对“人”的问题的研究进入了一个新的阶段，并最终确立了人在管理实践中的主导地位。在公共事务管理活动中，管理者也逐渐肯定了人的因素对于管理效率的决定作用，最终确立了人本管理的思想。一般而言，人本管理的最基本内涵表现为：（1）坚持以人为中心，把人放在组织的核心地位，将人看作是组织最重要的资源，注重人的行为和心理对于管理效果的影响；（2）注重满足人的心理和社会需求以及人的全面发展，充分发挥人在管理中的主动性和能动性；（3）对人实行物质刺激和金钱激励的同时，同时也把对人的精神激励放在同等重要的位置；（4）注重人的综合素质的开发，注重组织文化的培养。
在人本管理的基础上，当前在公共事务管理中西方管理学者又提出了“能本管理”思想，这在本章的第四节将有详细论述。
2．中国基于公共管理客体的管理思想的演变
纵观我国管理思想的演变，对于如何更好地实现公共事务的管理，公共组织（有时表现为国家）始终都是围绕着人的因素而展开的。也就是说，人的因素一直是公共组织关注的焦点。从发展的时间上进行划分，主要可以划分为传统管理思想和现代管理思想。
传统管理思想产生于我国的封建社会时期，虽然这一时期国家主要是统治阶级进行阶级统治的工具，但国家也承担着一定的社会职能，对公共事务也进行了必要的管理。总得来看，这一时期公共事务管理的重点主要表现为对民生问题的解决。
那么，对于这些人民所关心的公共事务的管理思想是什么呢？我们说，可以被认为是一种“组织人本主义”。所谓“组织人本主义”是指组织目标的实现是建立在作为组织基础上的人之上的，组织依赖于人，人是构成组织的基本要素，因此，人必须要受到组织的高度重视。可见，这表明了在公共事务的管理过程中对人的意义和价值的充分肯定。从而，这接近于西方所提出的“人本管理”。但是，我国“组织人本主义”对人的探讨的角度与西方存在着明显的差别。具体而言，主要体现在以下几个方面：
（1）关于人的行为规律的研究
早在两千多年前，春秋战国时期，我国古代的思想家就提出了要研究人的问题。荀况在《荀子·非相》中提出：“人之所以为人者，何已也？曰：以其有辨也。”其意思是：人之所以为人，同其他万物的区别就在于人有意识。孙武在《孙子兵法》中提出：“人情之理，不可不察”。韩非在《韩非子·南面》中提出：“任理去欲，举事有道。”其意思是，要根据一定的规律去掉主观的人的欲望，办事情才能符合客观实际。
（2）关于发挥人的主观能动性的研究
荀况在《荀子·天论》中指出：“从天而颂之，孰与制天命而用之？”“天有其时，地有其财，人有其治，夫是之谓能参。舍其所以参，而愿其所参，则惑矣。”其意思是：顺从天而且颂扬它，哪赶得上掌握它的变化规律并且加以利用它呢？天有四季的变化，地有蕴藏的财富，人有掌握天时、使用地利的办法，这就叫做善于同天地配合。如果放弃人的努力，期望天地的恩赐，那就太糊涂了。
（3）关于“人的本性”问题的研究
荀况在《荀子·性恶》中指出：“人之性恶，其善者伪也。”“今人之性，饥而欲饱，寒而欲暖，劳而欲休，此人之情性也。”他认为人的本性是恶的，而性善则是人为的。荀子的这种性恶论类似西方所提出的“X理论”。他还进一步指出：“若夫目好色、耳好声、口好味、心好利，骨体肤理好愉佚，是皆生于人之情性者也。”孟轲在《孟子·告子上》中说：“人之善也，如水之下也。”“无隐之心，非人也；无善恶之心，非人也；无辞让之心，非人也；无是非之心，非人也。恻隐之心，仁之端也；羞恶之心，义之端也；辞让之心，礼之端也；是非之心，智之端也。人之有四端也，犹其有四体也。”孟子认为仁义礼智“四端”与生俱来，是善的开端和萌芽，也是人与禽兽的分水岭。可见，孟子的这种性善轮类似于西方所提出的“Y理论”。在汉代，有人认为性的善恶事混杂的，由点类似“Z理论”。到了清代，王夫之又提出了人性“日生日成”的学说，即人的本性不是天生的，而是在新故相推的环境中变化发展的。他根据环境影响人的本性的理论，认为要教育改造人的思想和行为，必须从改造现实环境入手，做好“适其性”的工作。王夫之的观点具有辩证唯物主义的思想。
（4）关于人的欲望和需要问题的研究
《荀子·礼论》中提出：“人生而有欲，欲而不得，则不能不求；求而无度量分界，则不能不争；争则乱，乱则穷。”其意思是：人生来就有欲望，有欲望得不到满足，就不能没有需求，有所需求，没有一定的标准限度，就不能不发生争夺；争夺起来就会混乱，混乱就导致贫穷。所以，荀子接着在《礼论》篇中又提出要“养人之欲，给人以求。使欲必不穷乎物，物必不屈于欲，两者相持而长。”其意思是：要研究人的欲望，满足人的需求。使人的欲望绝不会由于物资缺乏而无法照顾，物资也一定不会因为满足欲望而用尽，物资和欲望，两者在相互制约中增长。管仲在《管子·牧民》中指出：“仓禀实而知礼节，衣食足而知荣辱。”这可以说是管仲的需要层次论，说明人们在衣食丰足之后就要考虑荣辱等，即人在满足了生理需要以后，就会有心理方面的需要、社会方面的需要。《韩非子·五蠹》中指出：“民之政计，皆就安利，如辟危穷。”人总是追求着安全和利益而避开危险和贫困。
（5）关于奖惩和惩罚问题的研究
《荀子·富国》中指出：“赏不行，则贤者可不得而进也；罚不行，则不肖者不可得而退也。贤者不可得而近，不肖者不可得而退，则能不能不可得而官也。若是，则万物失宜，事变失应……”。其意思是：没有赏罚，有才德的人就得不到提拔，没有贤能的人就不能被斥退，于是有能力的人和没有能力的人都得不到恰当的人用，这样一来，万事都安排得不恰当，事态的发展变化也不能适应。诸葛亮在《诸葛武侯文集》中指出：“赏以兴功，罚以禁奸，赏不可不平，罚不可不均。赏赐知其所施，则勇士知其所死，刑罚知其所加，则邪恶知其所畏”。
（6）关于群体行为和组织行为的研究
《荀子·富国》中指出：“离居不相待则穷，群而无分则争。”“人之生不能无群，群而无分则争，争则乱，乱则穷矣。”这里，荀子提倡的就是集体行为，他认为群性是人类本性之一。《荀子·王制》中指出：“人有气，有生，有知，亦且有之，故最为天下贵也。力不若牛，走不若马，而牛马为用，何也？曰：人能群，彼不能群也。人何以能群，曰：分、分何以能行，曰义。故义以分则和，和则一，一则多力，多力则强，强则胜物……故人生不能无群，群而无分则争。争则乱，乱则离，离则弱，弱则不能胜物。”就是说，人有力气，有生命，有意识，而且有道德，所以说人是世界上最宝贵的。和谐相处就能团结起来，团结一致就能有力量，力量大就显得强，强就能战胜万物。因此，人为了生存不能没有组织。
（7）关于用人问题的研究
《荀子·王制》中还提出：“王者之论，无德不贵，无能不官，无功不赏，无罪不罚。朝无幸位，民无幸生，尚贤使能，而等位不遗。”就是说，人事制度是：凡是有德行的人，没有不给以尊贵地位的；凡是有才能的人，没有不给以惩罚的。朝中没有不称职而侥幸捞到管职的，百家中没有侥幸而苟且偷生的。诸葛亮提倡“为官择人”，即要根据职务去挑选人才，要因职配人，而反对“为人择官”，即不能因人设“庙”，不要为某一个人找到好的职位而设职位。
综上可见，我国传统的管理思想对于人的探讨是极其丰富的，这对公共事务的管理有着极大的帮助，影响着管理过程中管理原则、管理方式的形成。
就现代管理思想而言，可以说，尚没有形成一个清晰而完整的发展脉络。在西方管理思想的灌输和影响下，当前我国的管理思想既有传统管理思想的痕迹，同时又体现出与西方国家的管理思想融合的趋势。也就是说，当前我国的管理思想本身是一个复杂的系统，同时存在“组织人本主义”、西方“人本主义”和“能本管理”的某些特征。但可以肯定的是，随着我国公共事物管理研究和实践的日益深入，我国必然会形成一套能够体现自身管理特色并符合时代要求的管理思想体系。
第四节 能本管理是时代的召唤
1．能本管理理念
“能本管理”是一种以人的能力为本的管理，是人本管理发展的新阶段，它主要是建立在“能力人”假设的基础之上的。所谓“能力人”假设，主要包含以下几层含义：（1）人以能力的充分发挥和不断提高为自己的首要价值追求；在其他价值追求与其发生冲突时，个人愿意牺牲其他利益来促进提高能力这一首要价值追求的实现；（2）个人把为组织和为社会发挥能力作为其基本道德，个人有着为组织和社会贡献能力的强烈意愿，并在发挥自身能力为组织和社会做贡献中获得满足；（3）为个人提高能力和充分发挥能力创造条件，是对个人最主要的激励手段，这一激励手段对个人最具有激励作用。由此可见，与“社会人”假设相比，“能力人”建设不仅注重人，而且更注重人自身的能力。
那么，何谓能力呢？一般而言，能力所反映的是人的综合素质，它主要是由人的知识、智力、技能和实践及创新能力所组成的。具体而言，能本管理主要包括以下几层含义：（1）把组织成员所具有的能力作为管理的首要对象，这改变了“人本管理”笼统地把抽象的“人”作为管理对象的传统，使管理对象更加明确具体。（2）把以能力为本位作为管理理念，即把人的能力作为管理工作的根本出发点，把人的能力看作是管理内容中起决定性作用的因素。（3）把提高和发挥人的能力作为管理工作的首要追求目标，并把人的能力的提高和发挥程度作为评价组织绩效的首要标准。（4）把提高和发挥能力作为主要激励手段，改变传统管理的激励方式。
以能本管理作为组织人力资源管理的主要理念，意味着组织的运作和发展都将体现能力本位，重视能力的培养和使用将成为组织文化的核心价值。具体来看，这主要体现在以下几个方面：
（1）就组织文化价值观而言。在组织文化价值观建设过程中，要始终让能力价值观的建设占据主导地位。为此，组织要坚持以能力价值观来支撑和统摄其他价值观(如利益、个性、主体性、自由、平等、民主、创新等) 。
（2）就组织和成员之间的关系而言。从组织的角度来说，组织要把提高组织成员的个人能力作为组织目标的重要组成部分，不仅要倡导每个成员充分发挥个人能力，而且还要引导它们将能力的发挥与组织的发展统一起来，进而促进个人的价值和组织的目标的双重实现；同时，组织还要为每个成员提供发挥其能力的有效平台，使他们能够有机会和条件充分施展个人的才华。从组织成员的角度来说，每个成员在工作中都要注重自身能力的发挥，不断通过工作业绩来证明自身的能力，而且还要通过持续的自觉学习和实践不断提高自身的能力，以进一步为组织发展服务。只有实现这样的良性互动，才能促进组织和个人的共同发展。
（3）就组织的特征、形态和目标而言。组织要积极将自身打造成一个“能力型组织”，使组织的管理体制、规章制度、业务流程、发展战略和日常管理等，都要依照有利于组织成员能力的充分而有效的发挥来制定和运作。为此，这就需要消除维持型组织，逐步建立起一个创新型组织，不断实现组织在结构、文化、制度和技术等方面的合理变革；需要消除经验型组织，逐渐将组织打造成一个学习型组织，使组织成员能够不断获取和掌握新的知识和技能，进而提高他们自身的综合素质，以增进他们处理各种新事务的能力。
2．能本管理的制度安排
一般来看，进行能本管理的制度安排主要应从以下几个方面着手：
（1）建立“按能选才”的录用制度
在人力资源管理过程中，组织首先要把好入口关，建立一套“按能选才”的录用制度。这要求组织选才用人应严格按照岗位的需求和人的才能进行。
（2）建立“能者有其岗”的任用制度
要有效履行或胜任每个岗位的职责，就需要安排到不同岗位上的人具备相应的能力。
（3）建立完善的绩效考核制度
一套完善的绩效评估制度的建立和实施，能够有助于组织对每个成员的实际绩效进行准确而全面的考察，进而有助于组织了解和掌握每个成员的真实能力水平；同时，这也为组织制定薪酬、培训、任用、奖惩等各项人事政策提供了客观依据。
（4）建立有效的激励制度
能力的发挥与激励程度存在着正相关的关系。当对组织中的每个成员进行有效的激励时，就会使他们潜在的能力得到更大程度的发挥；当激励不充分、不恰当甚至是无激励的时候，就会影响他们潜在能力的发挥水平。可见，要不断提高组织成员的能力，必须要建立有效的激励制度。
（5）建立良好的培训制度
随着知识经济时代的到来，信息量正在不断扩大，现代科学技术和知识更新的速度也异常迅猛，从而组织成员对于新技术和新知识的掌握情况往往影响和决定着他们的能力水平。因此，组织成员要不断通过学习来完善自身的知识和技能的储备。这既需要组织成员不断加强自主学习，而且也需要组织安排各种形式的培训为组织成员深入学习提供一个良好的平台。
3．提升执行力：能本管理的目标追求
因此，执行力的提升就成为了公共组织通过能本管理而要不断追求的目标。
（1）执行力的内涵及其特征
“执行力”这一概念最早被运用于行政法学领域，普遍被认为是指对具体行政行为予以强制执行的强制力或法律效力。罗豪才就认为：“行政行为的执行力是指行政行为的内容如果是命令相对人为一定行为或不为一定行为，则相对人必须执行；如果相对人不履行其义务时，行政机关可依法定程序强制执行，有时还可申请人民法院通过民事诉讼程序强制执行。”这里的行政行为执行力，即指其可强制执行的法律效力。
当前，“执行力”这一概念也逐渐被引入到了公共管理领域。作为公共管理意义上的执行力，它是指执行主体在准确理解执行目标及方向的基础上，能够精心设计执行的方案和计划，并通过对各种组织资源包括人财物、信息、法例、制度等的使用、调度和控制，有效地执行各项公共事务以达致既定目标的内在能力和力量。具体来看，执行力有如下特征：
首先，执行力是一种关于“执行”的“能力”。
其次，执行力是一种“合力”。
最后，执行力是一种“成效力”或者“效应力”。它是指执行主体本身所存在的能够促使事物产生良性效应的力量，或者指执行主体通过有效执行后已经在事物身上发生的富有成效的正面效果。
（2）执行力提升在当前公共事务管理中的必要性
一般而言，执行力的高低与公共事务管理的效果之间存在着正比例关系，当执行主体具备较高的执行力的时候，公共事务管理就能取得良好的效果；相反地，当执行主体的执行力较低或者不足的时候，公共事务管理就难以取得理想的成效。也就是说，在公共事务管理的过程中，良好的执行力是公共事务管理取得成功的重要保障。就当前来看，更是如此。
（3）能本管理与执行力提升的相关性
要深刻把握能本管理与执行力提升之间的相关性，必须要理解以下两个方面：
第一，执行主体因素对于执行力的影响
通过对影响执行力高低的各种因素进行归纳和总结，可以发现，执行主体、执行资源、执行环境、执行流程、执行制度等因素都是决定执行力是否高效的关键。良好的执行环境对执行力的影响也是显而易见的。就执行流程而言，它是指执行主体在执行公共事务时的一系列有序和完善的操作过程。可见，完善的执行流程是执行主体有计划、有步骤的执行各项公共事务的重要保障，它能够有效地避免执行过程的混乱和无序，从而使执行主体以较少的时间和成本为代价，换得执行效率的最大化。因此，执行流程对执行主体执行力的发挥也同样有着重要影响。就执行制度而言，它是指一种对所有执行主体都具有约束力的行为准则和执行规范，包括问责制度、监督制度、绩效评估制度等。完善的执行制度的建立，能够在很大程度上规范执行主体的价值取向和行为方式，进而促使执行主体的执行力的更好发挥；相反地，执行制度建设滞后或者不完善，则难以规范执行主体的自利动机以及不合理的行为方式，进而会阻碍执行主体执行力的发挥程度。
可见，这些因素都在以不同的方式和力量制约着公共组织及其成员执行力的发挥。但是必须清醒地意识到，执行主体因素是影响执行力的最本质因素。相对于执行主体来说，执行资源、执行流程、执行环境、执行制度等都是影响执行主体执行力发挥的外在因素。在这些因素不完善的情况下，作为公共事务执行过程中最具能动性的执行主体完全可以通过自身不断的努力适应、甚至改造和完善公共事务执行的环境、资源、流程以及制度等，使之可以更有利于公共事务的执行，从而创造性地完成执行任务；相反地，如果执行主体的综合素质以及能动性发挥不充分，则有可能因为无法因应环境和条件的变化而采取不同措施，或者因为执行资源不足而无法抓住执行机遇，或者因为流程以及制度的不完善而无法有效变通，等等，最终致使公共事务的执行以失败而告终。
第二，执行主体的能力与执行力的相关性
通过上面的分析，让我们认识到了执行主体因素对于执行力的重要影响，因此，这也就不难理解执行主体的能力与执行力之间的内在联系了。就执行主体本身而言，他们的执行态度、道德水准和能力对执行力的高低都有着决定性作用。其中，他们自身能力的强弱对于执行力高低的决定性作用更是明显。
综合以上两点，可以说，执行主体的能力建设对于执行力的提升是异常重要的。尤其是在科技与信息量突飞猛进的现代社会，知识经济已初见端倪，公共事务的执行也正朝着专业化、技术化的方向发展，这就给执行主体提出了更高的素质和能力要求。只有使执行主体自身的能力不断提高，才能使其执行力得到更大程度地提升，进而才能出色的完成执行任务。因此，通过能本管理不断加强能力建设，以实现组织及其成员能力的提高，这对于执行力提升的价值是不言而喻的。也是因为如此，执行力的提升也就成为了能本管理的主要目标追求。
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