作者：郎晓波 来源：甘肃行政学院学报 发布时间：2013-07-24 17:43
【摘 要】我国城市社区治理自上世纪90年代起经历了三个主要的探索阶段，实践成效来看，并没有从根本上实现社区行政管理与社区自治管理、社区行政管理与社区公共服务的真正分离，因而各地仍在探索合理的替代性选择。杭州通过创建社区公共事务分类治理，政府、社区和社会组织合作共治，多种机制综合运用的治理模式，走出了一条具有杭州特色的社区建设之路。杭州社区建设的实践证明，根据社区公共事务的属性差异界定主体边界是社区治理的基本前提，“三位一体”的复合模式与“多中心”的外部网络是社区治理的组织保证，行政、准市场、志愿和自治等多种治理机制的有机结合是社区治理的内在动力。
【关键词】城市社区公共事务；分类治理模式；社区治理模式；杭州模式
【中图分类号】C912.81；D035 【文献标识码】A 【文章编号】1009-4997（2010）06-0027-09
收稿日期：2010－10－20
作者简介：郎晓波（1981-），女，浙江杭州人，杭州行政学院社会学教研部讲师，研究方向：政治社会学。
基金项目：2009年浙江省社会科学界联合会一般课题(编号2009N39)、2009年杭州市哲学社会科学规划课题（编号B09SH11）的最终成果。
社区是当前城市最重要的社会组织方式，也是政府履行社会管理和公共服务的基础平台。社区体制的顺畅与否关系到整个基层社会管理体制改革的成败。在当前的社区治理中，政府过强的行政管理与社区过弱的基层自治之间呈现出明显的不平衡态势，使得社区居委会的政府化、居民的被组织化、社区管理和社区服务的行政化问题较为严重。党的十七大报告从民主政治建设、基层党组织建设、依法行政和依法自治四个纬度对社区建设提出新的要求，这四个纬度实质上涉及两个问题：（1）行政管理和社区自治的法理权力边界在哪里？（2）应该选择何种发展路径和运行机制把行政管理和社区自治有效衔接起来？本研究带着对这两个关键问题的思考，重新回顾和审视上世纪90年代以来我国城市社区治理的改革历程和主要模式，并以杭州城市社区公共事务分类治理模式为主要探讨对象，系统分析杭州社区治理的理论形态、组织架构和运转机制，据此得出对当前社会管理体制改革和和谐社区建设具有参考价值的理论和实践经验。
一、社区治理模式及其变革的动力机制
（一）社区治理模式的内涵
在对社区治理模式的内涵进行厘清之前首先要界定社区治理这个概念。国内不少学者均对社区治理的内涵做出界定，其中较有代表性的观点认为：“社区治理是指在一定区域范围内，政府与社区组织、社区公民共同管理社区公共事务的活动。社区治理要求社区组织和社区公民与政府共同承担社区建设的责任，负责任的政府与有责任感的公民在社区治理中具有同等重要的地位。”[1]美国政治学学者埃莉诺·奥斯特罗姆也曾提出：“社区治理通过借助既不同于国家，也不同于市场的制度安排，可以对某些公共资源系统成功地实现开发与调适。”[2]可见，社区治理的主体是多元的，既包括政府、社区组织，又包括社区公民；社区治理的客体是社区公共事务，而社区治理的实质就是在多元主体共同参与的情况下对社区公共事务进行的一系列管理活动。借鉴上述观点，我们将社区治理定义为：政府与非政府部门、辖区单位、社区组织、社区居民等，以社区为平台，共同参与社区的公共事务，相互博弈、合作、妥协、消除分歧，以求社区资源得到最大合理化配置，从而满足社区居民需求、促进社区发展的过程。社区治理的核心是对社区的公共事务进行治理的过程中各类组织之间的权利关系结构。社区治理模式也即指社区治理体系中组织结构、职权划分和运行机制的总和。治理主体的组织结构包括市区街政府组织、社区组织(社区法定组织、社区民间组织)、其他社会组织(公营部门、社会中介组织等)；职权划分是指政府组织、社区组织、其他社会性组织管理职责与权限的确定；治理机制是指社区公共事务管理的运作方式。治理组织、治理对象、治理机制构成社区治理模式的基本要素。
（二）社区治理模式变革的动力机制
根据社会学“结构—功能”理论，当社会系统的运行或人们的共同生活产生出一定的功能需要时，就要求有某种结构性的社会组织和社会活动来承担这一功能；而为达到这一目的，又需要进行相应的社会组织和社会制度的设计，实现社会和谐。随着经济运行机制由计划化转向市场化，政治运行机制由集权化转向分权化，也要求社会运行机制由单位化转向社区化。社区治理模式变革的动力机制主要包括：
1.经济转型带来“社会问题社区化”。市场经济的推进直接导致单位制解体，单位人变社会人。由于长期以来我国的社会组织发育滞后，经济建设之初的政府组织也无暇顾及社会管理，社区弥补了城市基层社会管理空间，于是社会人变成了社区人。社会问题沉积社区，社区成为社会问题集中的场域。聚集于社区的问题复杂多样，诸如弱势群体救助问题、养老服务问题、公共治安问题、市场污染问题、设施短缺问题、居民参与问题等等，都是社区面临的现实问题，单就每一类而言，还可以进一步细分，仅弱势群体救助就涉及弱势群体的生活救助、医疗救助、住房救助、子女教育救助、再就业救助、法律救助等等。据不完全统计，目前居委会承担的工作有九大类过百项，其内容包括社区环境卫生、社区治安、物业管理、民政帮困、计划生育、民间纠纷调解、宣传教育、迎检考核评比、收款、人口普查等方方面面。伴随着市场化和城市化进程的加快，城市的规模也在急剧增大，城市功能得到了迅速的扩展，新的城市问题又大量涌现，例如外来民工、流动人口的管理问题；企业改制而出现的下岗、失业问题；旧区改造、新区建设和城市文明观念传播过程中的社会动员问题等。这些问题的解决关乎民生，关乎社会基层稳定，进而关乎到我们改革开放大业能否可持续深入进行。由此，社区真正成为进行基层社会管理、维护社会基本稳定的最前沿。
2.分权改革导致“政府职能社区化”。经济转轨之后的社会建设也要求政府转型，中央向地方分权也带动着地方政府内部的分权。城市管理结构从“一级政府、一级管理”转向“两级政府、两级管理”；伴随区街分权，城市治理结构又从“两级政府、两级管理”转向“两级政府、三级管理”；随着政府赋权社区组织，社区组织获得一定的自治权，城市治理结构进一步从“两级政府、三级管理”逐步转向“两级政府、四级管理”。[3]各级政府为将工作延伸至社区，实现更贴近居民的管理和服务，通过购买公益性岗位的方式，聘用了大量社区管理和服务工作者进驻社区，成立新型社区组织网络，开展管理和服务工作。例如武汉市江汉区，政府聘用的专职工作者按设立顺序包括社区计生专干、低保专干、社保专干、安保队员、城市管理协管员、外来人口协管员、门前“三包员”、自行车巡逻员、网格化监督员等九种之多，达3 000多人，远远超过了社区居委会成员总数。政府进行社会管理和公共服务的行为模式从政府职能单位化转向了政府职能社区化，社区成为政府履行社会管理和公共服务的基础平台。
3.民间组织的兴起驱使“社区治理单元多元化”。随着利益群体分化和社区分化，社区需求逐步多样化和差异化。由于政府和社区主体组织的内在逻辑就是从大多数人的共同性需求出发，提供一般性产品，难以满足居民的多元化需求，在公共领域存在政府失灵，也存在主体组织失灵。[4]得益于政府放权的制度性空间，来源于居民满足自身需求的内在动力，大量旨在提供公共物品的民间组织获得了合法性来源和生长前提，也推动着城市基层社会治理单元的多元化。主体组织在其管辖范围内满足居民共同性或普遍性需求，民间组织满足居民的差异性和多样化需求。前者集中提供共同性产品，后者集中提供差异性产品，两者间在功能上的互补是双方合作的基础。民间组织使居民得以在公共领域集体行动、表达共同理念与集体福祉，弥补主体组织在整合与代表功能上的不足，推进社区治理模式的优化。
二、当前我国城市社区治理模式的实践历程与主要类型
（一）第一轮改革（上世纪90年代初—1999年）：“两级政府、三级管理”
改革首先在遇到问题尤为突出的特大城市上海和北京开始。1997年1月，上海通过了《上海市街道办事处条例》，强化政府在街道层面（第三级）的行政权力和行政职能，从而实现基层社会有效管理。实现途径是推动市、区两级政府及职能部门的权力下放和分权，实现管理重心下移。上海社区治理的主要做法:（1）建立街道行政社区，即以街道行政区域为社区边界，街道办事处的行政区划与社区重叠，成为城市社会管理基本单元。（2）加强基层党组织建设，党群组织重心下沉，直接面向社区居民开展党建工作和群众动员工作。（3）创新街道管理体制，街道党工委、办事处对辖区地区性、社会性、群众性、公益性工作负全面责任，区政府职能部门派往街道的工作机构接受区政府职能部门和街道办事处的双重领导；扩大街道办事处职权，在权力配置上，区政府明确授予街道办事处部分城市规划权、分级管理权、综合协调权、属地管理权，建立综合执法队，扩充街道机构、人员编制、财政实力；在行政组织结构上，建立市政委员会、社会发展委员会、社会综合治理委员会、财政经济委员会和行政办公室，实现街道行政权力的整合，避免“各自搭台、分头唱戏、自成体系”。上海模式的主要特点是为把政府行为与社区行为紧密结合起来，政府通过行政性分权，使街道行政权力渗透和行政功能扩展，吸纳所有社会组织，对社区的干预较为直接和具体。在社区发展中行政性较强、官方色彩较浓，政府通过对社区组织的物质支持和行为引导，掌控着整个社区发展的大局。学者称之为“行政主导模式”或“行政覆盖模式”。[5]
（二）第二轮改革（1999年—2000年）：政府组织与社区组织的分权①
“上海模式”实现了市区街政府部门内部的行政性分权，没有走向政府与社区分权。基层政府资源、信息和能力有限，社区治理既需要利用政府组织资源，也需要利用社区组织和其他社会组织的力量。在这种背景下，1998年民政部在全国选定26个国家级社区建设实验区，开展社区建设实验和社区体制改革，并于1999年—2000年先后出现了“沈阳模式”和“江汉模式”。1999年，沈阳市探索出了“社区组织自治模式”：（1）社区处于“小于街道办事处、大于居委会”的范围，既不同于上海的街道行政社区，也不同于过去的居委会辖区。（2）按照“议行分设”原则，重新构建社区组织结构—社区党组织、社区成员代表大会、社区协商议事委员会、社区委员会。（3）2000年开始，取消社区委员会下属的各工作委员会，建立各种居民协会，促使社区领域与国家领域的分离。沈阳的“自治型治理模式”提出了政府与社区分权的课题，但是没有破题。当时全国社区体制普遍存在的突出问题是:居委会没有自治性，仅仅是区街政府的“一条腿”。
2000年初，国家民政部批准武汉市江汉区为最后一个“全国社区建设试验区”，要求江汉区政府在理顺政府与社区关系问题上作出突破性探索。“江汉模式”②的主要做法:（1）明确关系，把区政府职能部门、街道办事处与社区居委会的关系界定为指导与服务、协助与监督。（2）分解职责，江汉区以满春街为样本，划分街道办事处与社区居委会的职责，将有关社区管理和社区服务的40项工作逐条进行分解。（3）划分权力，社区拥有居委会成员选免权、内部事物决定权、财务自主权、民主管理监督权、不合理摊派拒绝权、协管权。（4）重心下沉，区政府职能部门通过“五个到社区”(工作人员配置到社区、工作任务落实到社区、服务承诺到社区、考评监督到社区、工作经费划拨到社区)，实现政府管理和服务工作重心“下沉”社区。（5）“民评官”，即设立制度规则，赋予社区组织和居民代表评价街道办事处、社区居委会和社区干事职能转变、服务承诺履行状况的权利。与沈阳模式相比，“江汉模式”注意从初始制度的创设上就着力消除沈阳模式没有触及的“体制瓶颈”问题，是探索有中国特色的城市基层社会管理体制的一次有益尝试。
（三）第三轮改革（2000年至今）：“社区工作站模式”的探索③
“江汉模式”提出了“政府依法行政与社区依法自治结合、政府行政功能与社区自治功能互补、政府行政资源与社区民间资源整合、政府行政力量与社区自治力量互动”的科学理念和价值取向，在实践中取得了初步成效，但由于没有触动城市行政体制，随着政府职能社区化进程的加快，出现了许多新问题、新情况。源于此，2000年以来有的城市开始了社区体制改革的新探索，试图弥补江汉区社区体制改革的不足。理论界把这一新的探索成果称之为“社区工作站模式”。[6](P491)从学术角度来看，社区工作站模式即是政府职能社区化模式。社区工作站是为了实现政府职能社区化，在社区设置承接社区行政事务和社区公共服务的制度安排。2002年底北京市西城区首先设立社区工作站的组织体制、2003年宁波市海曙区在社区居委会内设社区工作办公室、2004年北京市东城区和平里街道兴化成立社区公共服务社、2005年深圳市盐田区开创“居站分离”模式、2005年广州市创建“一委两中心”模式、2006年深圳市罗湖区实行“一站多居”体制。可以说，许多城市都纷纷掀起了创建社区工作站的浪潮。以社区工作站为圆点，根据社区工作站与社区居委会、区街政府部门的不同关系，政府职能社区化模式主要有公司治理模式、社站内置模式、居站并行模式和居站分离模式等四种。与“沈阳模式”、“江汉模式”相比较，社区工作站新模式表现出极大的创新勇气，不同程度地理顺了政府与社区关系，但并没有从根本上实现社区行政管理与社区自治管理、社区行政管理与社区公共服务的真正分离。具体而言，公司治理模式、居站分离模式、居站并行模式中的社区工作站都是行政性组织，社站内置模式中的社区居委会实际上是一个行政化的综合组织；而作为自治组织的社区居委会在居站并行模式、居站分离模式和公司治理模式中都被边缘化。这样，社区空间成为政府组织独占性活动空间，并被进一步制度化。其结果是：政府对资源、权力和空间的垄断性占有阻碍了社区居委会自治功能的发挥，窒息了社区民间组织和社会中介组织的发育，强化了居民对政府或行政性的社区居委会的依附性，社区层面上公民社会发育也就无从谈起。因而，走出社区行政化困境需要探索合理的替代性选择。
三、分类治理：社区建设成功实践的“杭州模式”解读
杭州是全国最早开展社区建设工作的城市之一，也是开展社区建设比较成功的城市之一。杭州市曾率先将传统社区调整重组为新型社区、率先在社区设立帮扶救助服务站和劳动保障服务室、率先将志愿者队伍和志愿者活动延伸到社区，成功创建了全国社区建设示范市，5个老城区实现创建全国社区建设示范区“满堂红”。2001年和2007年胡锦涛总书记就曾先后两次在杭州考察社区建设工作，充分肯定杭州的社区建设成效，并对杭州社区建设提出了“全省示范、全国领先”的要求。为保持杭州社区建设走在全国全省前列，同时针对公共服务覆盖到社区、社区行政化倾向等实际紧迫问题，杭州积极探索社区治理的新模式。在多年的探索过程中，杭州社区建设得出的基本结论是：只有政府组织的行政管理与社区组织的自治管理相分开、政府组织“掌舵”与其他社会组织“划桨”相分离才能顺利推进基层社会管理体制的改革创新，才能真正实现社区的和谐发展。在这一理念的指引下，杭州通过创建社区公共事务分类治理，政府、社区和社会组织合作共治，多种机制综合运用的治理模式，走出了一条具有杭州特色的社区建设之路。
（一）细分社区公共事务类型，界定责任主体的功能边界
奥斯特罗姆夫妇认为，公共事务治理就是公共产品的供给和生产，“生产是指物理过程，据此公益产品或者服务得以成为存在物，而提供则是消费者得到产品的过程”。[7]也就是说，治理过程存在两类重要的行为者：公共服务的提供者（购买者、“掌舵者”）和公共服务的生产者（服务者、“划桨者”）。奥斯特罗姆夫妇关于公共产品或服务的提供与生产分开的观点为我们理解和划清社区公共事务治理责任主体提供了理论指导：政府行政管理与社区自治管理应当分开。④社区公共事务的治理主体包括政府组织（包括市区政府和街道办事处）、社区组织（包括社区党组织、社区居委会及社区居民代表大会和社区居民议事委员会）和其他社会组织（包括各类公营组织、社会民间组织、驻社区单位以及物业服务公司等）。根据社区公共事务的属性以及责任主体的双重标准，将社区公共事务分为三大类：社区行政事务、社区公共服务和社区自治事务。
1.社区行政事务。亦称社区行政工作，是指以社区为单元由特定的执法主体和法定的行政主管部门提供的管理型公共产品的组合。行政工作最大的特点是只有政府组织才能作为管理主体。我国法律规定的由各政府部门承担的管理、执法、监督活动均属于社区行政事务，如社区内建筑物规划、社区环境管理、市容监察、计划生育与人口管理、治安与消防管理、医疗卫生管理、社会保障管理、基础设施的管理、执法、监督等。⑤根据事务属性特点，社区行政工作又可以分为三小类：社区行政管理事务、社区行政执法事务和公共信息采集事务。社区行政管理事务指政府对社区公共事务的规划、审批、筹资、监管等，如公安部门、综治办、计划生育和人口管理部门对出租屋的安全检查及重点人群的监管；社区行政执法事务指对社区居民违规行为的纠错和处罚，如取缔无证行医、拆除违法建筑等事务；公共信息采集事务，包括城市管理监督信息采集和人口房屋基本信息采集。社区行政事务的责任主体只能是政府组织。
2.社区公共服务。是指社区之上的各层公共服务体系以社区及其成员为受益对象提供的公共服务与社区内自己生产的公共服务之和，具体包括社区行政服务、社区便民服务和社区公益服务。社区行政服务主要包括：（1）属于社会管理性质的行政事务类服务，如办理失业证、援助证等；（2）涉及到与生存权和基本发展权息息相关的民生服务，如发放失业救济金、助老助残等；（3）涉及到与大多数居民日常生活密切相关的服务，如除四害、办理老年卡等。这些服务政策性强、与老百姓生活质量直接关联、受惠面最大，服务做好了，老百姓能直观感受到政府执政为民，做得不好，容易造成老百姓与政府对立，甚至影响到基层政权的稳定性，因此，社区行政服务的责任主体为政府组织。社区便民服务特指微利、以方便居民生活为主任务的居民收费服务，包括家政服务、医疗服务、物业服务以及其他生活服务等。社区便民服务的责任主体为社区社会组织，例如各类公营组织、社会中介组织和物业公司等。社区公益服务是指除上述两类服务以外，在“小政府、大社会”原则指引下由社会团体、协会、志愿组织、共建单位等社会组织提供的无偿公益服务。以杭州市湖滨街道为例，湖滨地区各类社区社会组织达108家，公益服务覆盖协会、文艺团体、志愿者组织、自治组织等四大类。第一类是对应政府某方面职能衍生出来的主要负责咨询、指导、协调的社会组织团体，如计划生育协会、老年人协会、残疾人协会等；第二类是由热心于社会公益事业人士发起的志愿服务、慈善帮扶机构，如该街道社区的志愿者服务协会、“爱心银行”、企业慈善协会、“吴山路社区爱心连连坊”等；第三类是以共同兴趣爱好为纽带的群众文艺团体，如湖滨文体艺术协会、企业退休人员阳光俱乐部、健身腰鼓队、木兰队、老年书法队、夕阳红歌唱团等；第四类是结合新形势下和谐社会建设需要的居民自治组织，如湖滨地区精神文明建设研究会、东平巷社区楼道事务管理中心、青年路社区老钱热线、东坡路社区议事广角等。
3.社区自治事务。社区公共事务分离出社区行政事务和社区公共服务事务后，剩下的事务属于社区自治事务，由社区组织承担。根据职责主体不同，可以把社区自治事务进一步细分为社区法定组织事务和社区邻里互助事务。社区法定组织事务主要是指由社区党组织和社区居委会会完成的社区公共事务。20多年来，杭州社区发展始终与党建工作紧密相连，社区党建成为社区建设的工作重心。杭州通过党委、党支部“设在社区、单位、楼道、单元，流动群体、协会群体”组织体系；通过“先锋工程”，流动党员“安家工程”、困难党员帮扶救助工程、“领头雁工程”，以及“党员会客厅”、“三帮六必谈”、“阳光服务站”等面对面服务方式；通过“社区民情恳谈会、民事调解会、民意听证会、民主评议会”的四会制度，承担起了组织建设、纪检信访、党员管理、统战侨务和工青妇等社区组织事务。社区居委会承担的组织事务则主要包括五个方面：（1）向政府部门、公营事业部门、其他社会组织反映居民需求和意见；（2）培育居民中介组织，动员居民开展邻里互助活动，增强居民自治能力；（3）开展民间调解活动，和谐邻里关系；（4）代表居民或组织居民对政府管理、公营事业部门、其他社会组织的管理或服务进行监督；（5）组织开展社区民主活动，依法制定《社区自治章程》和《居民公约》，通过居民大会或居民代表大会等开展民主决策活动，通过居务公开和居民论坛等形式开展民主管理活动，通过社区民主评议等方式开展民主监督活动。社区邻里互助事务主要由居民通过集体行动来提供的服务，如邻里交往与精神互助、邻里关照与生活互助、邻里生产互助、邻里资金互助等活动。
社区公共事务分类表及其责任主体
（二）重塑社区公共事务治理结构，建构多中心治理秩序
无论是社区功能的日益完善还是社区资源的日益整合都是社区发展的趋势，借助合作主义理论的视角，指向社区共治。[8](P178)社区共治要求一种治理方式的变革，即从过去仅仅依靠政府实施的“单极治理”走向多种社会主体共同推进的“联合治理”。从某种意义上说，联合治理才是真正意义上的“善治”，也就是各种公共或私人机构和个人管理其共同事务，使不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。[9]社区公共事务三分为介入社区公共事务的各类社会组织角色和功能的重塑提供了基本前提，然而，仅仅从认识论上讨论共治并不能从根本上解决问题，重要的是“谁与谁以何种形式”进行治理，即治理的结构和秩序问题。
1.社区治理“三位一体”复合模式的架构。政府职能社区化是当前社会发展的必然趋势，为更好地承接政府下沉至社区的行政事务和公共服务，使社区居委会回归自治的本原，各地都在探索社区工作站的建立模式。在借鉴和吸收公司治理、社站内置、居站并行和居站分离四种模式的基础上，杭州创建了社区党组织、社区居委会和社区公共服务工作站（社区工作站）“三位一体”的复合模式。2008年，杭州市先后出台《关于进一步推进和谐社区建设的若干意见》（市委[2008]20号）和《关于社区公共服务工作站建设的若干意见》（市委办发[2008]169号），开始社区公共服务工作站试点建设工作，推进“三位一体”社区治理复合模式的探索和实践，截至2009年12月底，全市870个社区全面建立“社区公共服务工作站”。在两年多的不断探索和实践中，杭州市民政部门综合区政府、街道、社区及高校的集体智慧，完成80多篇调查报告，及时总结和完善社区治理的组织架构和工作机制，形成交叉任职、分工负责，条块结合、合署办公的复合模式，并取得了理想的成效。（1）所谓交叉任职就是社区党组织、社区居委会、社区公共服务工作站三套机构成员之间实行交叉任职，社区党组织书记、社区居委会主任一肩挑的社区，由书记、主任兼任社区公共服务工作站站长，社区党组织副书记、社区居委会副主任兼任副站长；社区党组织书记、社区居委会主任分设的，由社区党组织书记兼任站长，社区居委会主任、社区党组织副书记或居委会副主任兼任副站长。（2）所谓分工负责是指，社区党组织负责对社区各类组织和各项工作实行领导；社区居委会负责履行社区自治组织功能；社区公共服务工作站是政府部门社区行政事务（包括社区行政管理事务、社区行政执法事务和公共信息采集事务）和社区行政服务的综合协调、任务承载、组织实施的主体。（3）所谓条块结合、合署办公是指除了社区警务室、卫生服务站以外，“条条”在社区设立的其他站（室）全部进入社区公共服务工作站，同时对由上级部门主管、独立设置的社区警务室、卫生服务站负有指导监督职能，必要时可协调这些站（室）参与社区工作。社区治理复合体的架构有助于增强社区党组织的领导核心地位，防止居委会“被边缘化”和“行政化”，同时最大限度地整合了社区资源，避免机构重复设置和社区资源浪费，也充分承担起政府下派的社区行政事务和行政服务。
2.复合模式运转的制度保障。“三位一体”复合模式面对的是一个复杂的工作系统，复杂的工作系统催生了“谁干事？”“干的职责范围如何划分？”“干事的经费是否保障？”等问题。杭州市解决这一问题的有效措施是实行严格的“准入制”、全面落实“人随事转、费随事转、权随事转”。（1）解决“谁干”的问题，有两个保障：1）根据服务站、居委会工作需要，确立人员编制，保障专职党务工作者、专职社区工作者配置基本到位，根据需要逐步招聘；2）制定制度，实行全员岗位交叉，根据考核结果晋级晋升，避免人浮于事。（2）解决“干哪些”问题，1）把政府下派的行政性事务控制在最小范围之内。市委、市政府明确，凡进入社区的行政性事务都必须按程序报经市、区两级社区建设领导小组审批核准。凡不合理、没有必要或不符合相关条件的，一律不得进入社区。2）经审批核准进入社区的行政事务，落实“三转”，同时社区自身对基本的管理制度进行细化，制定更详细职责范围和工作要求，避免职责不清。社区经费一方面来自市区下拨的财政经费（包括社区建设经费和行政事务准入经费），另一方面是社区根据自身发展需要而拓展增资渠道。从运转成效来看，经过两轮的行政事务准入清理，社区承担的行政事务已经从2006年的26项减少到12项，82.5％的社区认为“政府下派任务做到了费随事转”。⑥各个社区在具体实践中也摸索出大量行之有效的工作机制，如杭州市拱墅区的“212”循环工作方法、上城区“四方联动”的做法、下城区“66810”为民服务工作法以及江干区的“三分三新”（分清职责，创新社区管理体制；分块管理，创新社区管理模式；分类建档，创新社区服务体系）的新型治理模式等。
3.构建“多中心”治理秩序。从国外公共管理理论和实践看，人们对公共事务治理主体秩序的认识经历了从“单中心”到“多中心”的转换。“多中心”的治理秩序主要表现在：（1）空间上的多中心，形成政府、市场和社会第三部门共同治理公共事务的三维空间；（2）管理主体的多中心，各种公共的和私人的机构都可能成为各个共同层面上的管理主体和权力中心；（3）权力向度上的多中心，公共事务权力从强调单向的自上而下的运作转变为上下互动。“多中心”意味着有许多在形式上相互独立的决策中心，“它们在竞争性关系中相互重视对方的存在，相互签订各种各样的合约，并从事合作性的活动，或者利用核心机制来解决冲突，在这一意义上大城市地区各种各样的政治管辖单位可以连续的、可预见的互动行为模式前后一致地运作。[10](P11-12)社区公共事务治理结构的重建必然带来政府组织、社区组织、其他社会组织关系的重塑。在社区公共事务分类治理主体秩序中，社区组织是社区公共事务分类治理主体关系网络的中心与圆点。具体而言，各组织之间的关系是：（1）政府与社区组织是指导与协助，服务与监督的关系。一方面，政府指导社区居委会培育社区民间组织，组织居民开展社区自治活动，另一方面社区公共服务工作站承接政府行政管理和公共服务活动。（2）社区组织与社区民间组织是指导与配合的关系。社区组织的首要职能是指导和支持社区民间组织的发育，争取政府资源为其提供设施和空间；社区民间组织通过自治管理和自治服务，提升志愿和互助服务能力，配合社区组织开展社区工作。（3）社区组织与各类公营组织、社会中介组织及物业公司等组织的关系是支持与配合，监督与服务的关系。一方面，这三类组织为社区居民提供高质量的便民服务，社区组织给以积极的支持；另一方面，社区组织代表居民经常化地监督这些组织服务承诺的履行情况，组织居民代表开展对其的年度评议工作，并把评议结果反馈给政府。
（三）创新社区公共事务治理机制，探索分类治理的可行路径
社区公共事务分类旨在重新界定治理主体之间的功能边界，社区公共事务治理结构的重建旨在调整治理主体之间的权利关系以建立和谐、可持续的运转秩序。杭州市根据社区公共事务分类治理的理念，进一步创新了针对不同的社区公共事务采取不同机制的实践形式。从经济学的角度理解社区公共事务治理机制，主要是指消费者、供应者、生产者通过什么样的方式连接起来，实现消费、供应、生产环节的有机组合。[11]根据社区公共事务供应者与生产者的组合方式，杭州市目前社区公共事务治理机制主要有行政机制、准市场机制、志愿机制和自治机制四种，其中社区行政事务和行政服务采取行政机制，社区便民服务主要采取准市场机制，社区公益服务采取志愿机制，社区自治事务采取自治机制。
1.社区行政事务与社区行政服务采用行政机制。所谓行政机制是指政府自上而下建立起自己的生产位，与生产单位之间建立垂直性、依附性的权利关系机构，并通过等级命令制供给公共产品，政府安排公共产品的数量和质量，并承担具体的服务过程。政府既是公共产品的供给者，又是生产者。行政机制是公共事务治理的传统机制，美国学者萨瓦斯曾提出公共产品供给的10种制度安排中，前三种就是行政机制。[12](P69)杭州市社区公共服务工作站作为承接社区行政事务和行政服务的基础平台，主要采用行政机制进行管理。从市级、区、各街道、社区自上而下抓好平台建设，推进社区公共服务工作站规范化进行。市政府加强领导、加大投入、配备人员，2008—2010年，杭州市财政以每年拨付1 000万用于社区配套用房建设，每400户配备一名社区工作者，建党委的社区配2-3名专职党务工作者，目前全市各社区专职社区工作者10-13名。成立由区、镇主要领导挂帅的社区公共服务工作站建设领导小组，明确社区公共服务工作站建设的管理职责、主要职能和工作任务，同时不同职能部门将帮扶救助、劳动保障、卫生城管、计划生育及其他行政事务和行政服务统一纳入社区公共服务工作站的工作范围，进行一站式受理。
2.社区便民服务采用准市场机制。传统观点认为，公共服务属于福利性的社会服务领域，不能引入市场原则。上世纪90年代以后，受“第三条道路”思潮的影响，将公共服务的提供者和生产者分开，由提供者去选择可替代的生产者，成为了公共服务领域内的世界性改革走向。[13]与纯粹的市场机制不同，公共服务采用的是一种“准市场”[14](P118-119)机制。前者必需遵循“相互交换规则”、“自愿交换规则”，后者不一定完全遵守上述两个规则，也许只遵循其中一个规则，公共产品的供求、价格、竞争和自主选择等均受到限制。社区便民服务中引入准市场机制，对政府而言在减轻财政负担的同时也提高了服务效率，对社区和居民而言可以更加自由地选择多元化的优质服务，因而是一个“共赢”的结果。准市场机制的具体应用主要表现为政府向各类社会组织以合同承包、特许经营、补助补贴、凭单（券）制等形式向各类社会组织购买服务。例如杭州市上城区政府设立了30万扶持资金，采取事前委托或招标、事中监管、事后验收的方式，加大政府购买服务的力度。目前，杭州市上城区社会组织已呈现良好的发展势头，经登记的社区社会组织已达46家，备案的有580多家，涌现出一批先进典型，如湖滨街道的“帮一把”服务社，针对老旧社区的特点，积极开展准物业等服务，得到了群众的好评；望江街道的“在水一方互助会”，开办老年公寓，经营社区食堂，开展居家养老服务，受到了良好的社会效益和经济效益；上羊市街的“大管家”服务社、南星街道“大爱无疆”服务社、海月桥“亲亲宝贝俱乐部”等也在不断发展壮大。
3.社区公益服务采用志愿机制。公益服务在现代社会是一种普遍的社会服务活动，社会大众在自动、自发和自觉的动机驱动下，协助他人克服生活困难，开展公益活动，创造美好的社区生活环境。杭州市围绕社区扶贫帮困，开展了“五进家门”助残、“情暖社区青春行”帮困、“金晖行动”敬老助老、为低保家庭送温暖、“爱心拍卖行”、“一助一”家庭志愿者结对等社区志愿服务活动。围绕繁荣社区文化，开展了“抗高温·送清凉”纳凉晚会、社区“大家乐”文艺演出、社区科普知识宣传等丰富多彩、健康有益的社区文化、体育、科普、娱乐志愿服务活动。围绕发展社区教育，开展了“爱心助成长”社区德育志愿行动、“青春健康”知识讲座、失足青少年帮教、“花之伞”义务家教、法律知识培训咨询等志愿服务。
4.社区自治事务采用自治机制。社区居民基于平等原则，在自我教育、自我管理、自我服务、自我约束的基础上，通过面对面的协商、讨论，合作供给公共产品。社区组织在党的领导下和政府职能部门的指导下，开展民主自治活动。政府主要是从事宏观管理，提供良好的制度、政策、体制环境和财政支持，依法指导社区居民开展自治活动，不干预社区组织事务。社区居委会在党的领导下和政府职能部门的指导下，主要职责是了解居民需求和社区问题，确定解决问题的先后顺序，向政府组织传递居民需求；培育和指导社区民间组织；监督政府组织和其他社会组织。
四、“杭州模式”之启示：城市社区公共事务分类治理的理论价值及实践路径
杭州市社区公共事务分类治理的实践经验为实现城市政府职能的根本转变、重塑政府角色和功能提供了现实路径；为解决社区居委会的“大包大揽”和社区行政化倾向提供了理论与实践依据；也为发育和发展社会中介组织和社区民间组织留下了充足的空间、资源和机会。具体而言：
（一）基本前提:根据社区公共事务的属性差异界定主体边界
治理组织的功能边界问题一直是当前困扰我国几大城市社区建设的主要问题。介入社区公共事务的各类社会组织缺乏合理的社会分工，缺乏明晰的功能边界，存在“过大的政府”、“过大的社区组织”、“过小的社会中介组织”的现象。政府组织包揽太多的事务，既从事行政管理又从事公共服务；社区居委会既协助政府从事行政管理事务，又协助提供公共服务，还从事社区组织事务；不少社会中介组织存在行政化问题。借鉴传统公共行政观点，政府在社区建设中习惯“一统到底”，把社区作为政府开展行政管理和提供公共服务的基本单元，直接导致社区居委会的超负荷状态。与传统公共行政不同，新公共管理和新公共服务理论认为：政府与社会既要分开，也要合作，公共权力部门、非政府组织和公众都是公共事务治理主体。社区治理的关键点是重新划分政府组织、社区组织和其他社会组织(社会中介组织、公营部门)的功能边界。界定这三大类组织功能边界的一个重要前提假设是各类组织都有其特定的功能和角色，不同组织各司其职。学界也普遍采用政府、社会（社区）和市场的分析框架来划分治理社区公共事务的责任主体，即政府为管辖区域的居民提供社会公共产品，社区为本社区居住范围内的居民提供社区公共产品，市场组织则为社会提供私人产品。这一分析框架根据责任主体的目标任务从宏观上粗略地划分了三个领域的功能边界，在微观层面可操作性不强。杭州从社区公共事务的属性差异出发，由此划分治理主体组织边界的做法有效化解了上述困境。与目前较为普遍的做法不同，杭州社区公共事务的治理采用了逆向思维。由于社区行政事务、社区公共服务和社区自治事务的性质、内容差异性更明显，因而从社区事务本身出发，界定各自的责任主体比宏观上划分三大组织的功能边界更具有可操作性。这一创新做法也是社区治理成功开展的基本前提。
（二）组织保证:“三位一体”的复合模式与“多中心”的外部网络
当前社区治理中另一个突出的问题是社区居委会的地位和职能定位问题。作为最具中国特色的群众基层组织，社区居委会在社区体制深化改革中，面临“两难困境”：“过度行政化”和“再度边缘化”。一方面，政府职能社区化趋势及我国行政部门垂直型组织结构的惯性使得许多政府部门甚至公营部门都将自己的“触角”延伸到社区，形成“上面千条线、下面一根针”的结构，出现居委会兼职多、社区挂牌多、居委会“万能章”等诸多问题。居委会参加的会议多、提交的汇报材料多、整理的档案多、签订的目标责任书多、迎接的上级检查多，陷入“过度行政化”的境地；另一方面，随着社区工作站的普遍建立，社区居委会在权力和资源分配上处于弱势地位，居委会与政府之间的相互依赖关系逐步削弱甚至消失，居委会在群众中的威信降低，动员居民的能力减弱，使得社区居委会“再度边缘化”。借鉴其他城市的做法，杭州首创了社区党组织、社区居委会、社区工作站“三位一体”的复合模式，既有效承接了政府的行政事务和行政服务，也克服了社区居委会“再度边缘化”的困境。杭州复合型模式给我们的启示是：组织的增减或人员的调整不是体制变革的治本之策，体制变革的突破口是权力的调整和机制的变革，在制度设计上寻找“第三条道路”，真正使社区居委会在“过度行政化”与“再度边缘化”之间获得平衡。
从社区治理的外部组织建设上来看，基于不同社区公共事务的治理主体不同，参与社区公共事务的组织多种多样，如何协调组织关系并形成可持续的运转秩序是问题的关键。杭州社区治理在理顺组织关系的前提下，逐步建立起“多中心”的治理秩序，奠定了社区公共事务分类治理的组织保证。“多中心”秩序不是简单地将各种独立的组织结合或合并在一起，而是在保持法人地位的基础上相互嵌入（包括结构和功能的嵌入），建立起相互合作的规范与共识、交涉与协作机制，进而实现不同组织在功能上的互补、行动上的协调和资源上的整合。当然，在不同组织的发育程度、资源状态以及社会动员能力不均衡的条件下，政府在“多中心”秩序中的地位显得比较突出，但并不代表政府对社区组织、其他社会组织的吞没，而是一种全新的组织架构、运作机制以及治理模式。
（三）内在动力：行政、准市场、志愿和自治等多种治理机制的有机结合
公共服务供给的各类组织性质不同，提供服务的手段和方式也都不同，而社区公共事务也并非都是纯粹意义上的公共物品，因此只有通过政府、企业、社会组织、个人的合作（和体制再造），使得行政的、市场的以及社会的机制形成互补和互促，才能形成有效的供给。[15]
从传统的公共经济学理论来看，社区行政事务和社区行政服务由于具有非排他性和非竞争性特点，不太可能由私营部门来提供，而政府却可以有效地整合和调配大量的社会资源，形成有效的供给和达成帕累托最优，同时政府以社会福利最大化为己任，有了提供公共物品的独特优势，因此这两类物品的生产和供给任务交由政府采用行政机制来完成是最高效的。与政府包揽生产和供给的行政机制不同，杭州在社区便民服务和社区公益服务这两大公共事务的治理上采用了“生产与提供分离”的动力机制。生产与提供的分离是制度分析学派在公共物品供给问题上的一大创举，主要思想是由多个竞争性的公共部门以及市场和非营利组织进行公共物品的生产，其核心在于促进公共物品生产过程中的不同生产部门之间的竞争，以提高公共物品的供给效率，降低供给成本，提高供给质量，最后由政府把这些公共物品根据公众的需要统一提供给公众，以满足公众的需求。生产和提供相分离的供给方式使得准市场化供给和志愿供给机制成为了可能，改变了政府单一供给机制的缺陷和弊端。同样，社区党组织和社区居委会等社区内部组织采用自治机制治理社区自治事务也有助于还原社区自治的本原，实现社区治理从行政主导真正回归居民自治。
多种机制有机结合是杭州社区治理的内在动力，扩大了社区公共事务的供给主体范围,丰富了供给方式和途径，提高了公共物品的供给效率，具备充分的可行性和构建的必要性。值得注意的是，任何机制都必须考察其发挥作用的具体环境，杭州社区公共事务多种治理机制的综合运用有赖于“多中心”的外部组织网络，尤其是社会民间组织和志愿团体的成熟发育。因此，不同的环境条件下保持多种治理机制综合运用的基本原则外还应对一些具体的运行机制进行适当变通。
注释：
①有学者将我国社区建设的第二轮改革归纳为“街道社区化”（始于21世纪初至今），代表类型为“青岛浮山后模式”、“青岛江苏路模式”、“南京白下区淮海路模式”、“北京鲁谷社区模式”、“武汉江汉模式”和“武汉百步亭花园社区模式”（参见窦泽秀、刘小利等：《街道体制改革与城市社区治理模式变迁研究》，2009年）。本文未采用同类划分法的原因有：第一，上述模式中北京鲁谷、武汉江汉并未撤消街道办事处，与上述其他模式有本质区别，合并为同一改革阶段不妥；第二，“街道社区化”是特定阶段特定城市在特定环境下对城市基层管理体制作出的回应，虽然有利于减少城市行政层级，符合行政体制改革目标，但在我国社会自治组织数量较少和发育缓慢的整体形势下，取消街道办事处为时尚早。因此，本文根据时间顺序以及社区治理主体的变化，将历程分为三个阶段，第三阶段实际是对江汉模式运行方式的突破，但从社区治理的主体上看仍属于混合治理模式。
②在学界“江汉模式”又被称为“混合模式”或“合作型模式”，强调政府推动与社区自治相结合，以此有别于行政主导的“上海模式”和强调社区自治的“沈阳模式”。
③各地对社区工作站的提法不一，例如有社区公共服务社、社区公共服务委员会、社区工作办公室、社区工作站、社区服务站、社区工作委员会、社区公共服务工作站等。本文统称社区工作站。
④杭州的具体做法是实行“管干分离”、“议行分设”。
⑤目前社区行政事务治理的主要模式为“条属模式”：即在每个社区设立社区警务站、社区卫生站、社区劳动保障站等，作为政府职能部门在社区的办事机构，其工作人员由政府派出，由派出单位考核、管理。社区居委会和职能部门派出机构之间相互协助、配合，对这些组织机构进行指导和监督。该种模式最早产生于浙江，其主要的弊端是“条属模式”容易将行政权力无限制地下沉到社区，不利于增强社区自我管理功能。
⑥数据来源：杭州市民政局。
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【关键词】城市社区公共事务；分类治理模式；社区治理模式；杭州模式
【中图分类号】C912.81；D035 【文献标识码】A 【文章编号】1009-4997（2010）06-0027-09
收稿日期：2010－10－20
作者简介：郎晓波（1981-），女，浙江杭州人，杭州行政学院社会学教研部讲师，研究方向：政治社会学。
基金项目：2009年浙江省社会科学界联合会一般课题(编号2009N39)、2009年杭州市哲学社会科学规划课题（编号B09SH11）的最终成果。
社区是当前城市最重要的社会组织方式，也是政府履行社会管理和公共服务的基础平台。社区体制的顺畅与否关系到整个基层社会管理体制改革的成败。在当前的社区治理中，政府过强的行政管理与社区过弱的基层自治之间呈现出明显的不平衡态势，使得社区居委会的政府化、居民的被组织化、社区管理和社区服务的行政化问题较为严重。党的十七大报告从民主政治建设、基层党组织建设、依法行政和依法自治四个纬度对社区建设提出新的要求，这四个纬度实质上涉及两个问题：（1）行政管理和社区自治的法理权力边界在哪里？（2）应该选择何种发展路径和运行机制把行政管理和社区自治有效衔接起来？本研究带着对这两个关键问题的思考，重新回顾和审视上世纪90年代以来我国城市社区治理的改革历程和主要模式，并以杭州城市社区公共事务分类治理模式为主要探讨对象，系统分析杭州社区治理的理论形态、组织架构和运转机制，据此得出对当前社会管理体制改革和和谐社区建设具有参考价值的理论和实践经验。
一、社区治理模式及其变革的动力机制
（一）社区治理模式的内涵
在对社区治理模式的内涵进行厘清之前首先要界定社区治理这个概念。国内不少学者均对社区治理的内涵做出界定，其中较有代表性的观点认为：“社区治理是指在一定区域范围内，政府与社区组织、社区公民共同管理社区公共事务的活动。社区治理要求社区组织和社区公民与政府共同承担社区建设的责任，负责任的政府与有责任感的公民在社区治理中具有同等重要的地位。”[1]美国政治学学者埃莉诺·奥斯特罗姆也曾提出：“社区治理通过借助既不同于国家，也不同于市场的制度安排，可以对某些公共资源系统成功地实现开发与调适。”[2]可见，社区治理的主体是多元的，既包括政府、社区组织，又包括社区公民；社区治理的客体是社区公共事务，而社区治理的实质就是在多元主体共同参与的情况下对社区公共事务进行的一系列管理活动。借鉴上述观点，我们将社区治理定义为：政府与非政府部门、辖区单位、社区组织、社区居民等，以社区为平台，共同参与社区的公共事务，相互博弈、合作、妥协、消除分歧，以求社区资源得到最大合理化配置，从而满足社区居民需求、促进社区发展的过程。社区治理的核心是对社区的公共事务进行治理的过程中各类组织之间的权利关系结构。社区治理模式也即指社区治理体系中组织结构、职权划分和运行机制的总和。治理主体的组织结构包括市区街政府组织、社区组织(社区法定组织、社区民间组织)、其他社会组织(公营部门、社会中介组织等)；职权划分是指政府组织、社区组织、其他社会性组织管理职责与权限的确定；治理机制是指社区公共事务管理的运作方式。治理组织、治理对象、治理机制构成社区治理模式的基本要素。
（二）社区治理模式变革的动力机制
根据社会学“结构—功能”理论，当社会系统的运行或人们的共同生活产生出一定的功能需要时，就要求有某种结构性的社会组织和社会活动来承担这一功能；而为达到这一目的，又需要进行相应的社会组织和社会制度的设计，实现社会和谐。随着经济运行机制由计划化转向市场化，政治运行机制由集权化转向分权化，也要求社会运行机制由单位化转向社区化。社区治理模式变革的动力机制主要包括：
1.经济转型带来“社会问题社区化”。市场经济的推进直接导致单位制解体，单位人变社会人。由于长期以来我国的社会组织发育滞后，经济建设之初的政府组织也无暇顾及社会管理，社区弥补了城市基层社会管理空间，于是社会人变成了社区人。社会问题沉积社区，社区成为社会问题集中的场域。聚集于社区的问题复杂多样，诸如弱势群体救助问题、养老服务问题、公共治安问题、市场污染问题、设施短缺问题、居民参与问题等等，都是社区面临的现实问题，单就每一类而言，还可以进一步细分，仅弱势群体救助就涉及弱势群体的生活救助、医疗救助、住房救助、子女教育救助、再就业救助、法律救助等等。据不完全统计，目前居委会承担的工作有九大类过百项，其内容包括社区环境卫生、社区治安、物业管理、民政帮困、计划生育、民间纠纷调解、宣传教育、迎检考核评比、收款、人口普查等方方面面。伴随着市场化和城市化进程的加快，城市的规模也在急剧增大，城市功能得到了迅速的扩展，新的城市问题又大量涌现，例如外来民工、流动人口的管理问题；企业改制而出现的下岗、失业问题；旧区改造、新区建设和城市文明观念传播过程中的社会动员问题等。这些问题的解决关乎民生，关乎社会基层稳定，进而关乎到我们改革开放大业能否可持续深入进行。由此，社区真正成为进行基层社会管理、维护社会基本稳定的最前沿。
2.分权改革导致“政府职能社区化”。经济转轨之后的社会建设也要求政府转型，中央向地方分权也带动着地方政府内部的分权。城市管理结构从“一级政府、一级管理”转向“两级政府、两级管理”；伴随区街分权，城市治理结构又从“两级政府、两级管理”转向“两级政府、三级管理”；随着政府赋权社区组织，社区组织获得一定的自治权，城市治理结构进一步从“两级政府、三级管理”逐步转向“两级政府、四级管理”。[3]各级政府为将工作延伸至社区，实现更贴近居民的管理和服务，通过购买公益性岗位的方式，聘用了大量社区管理和服务工作者进驻社区，成立新型社区组织网络，开展管理和服务工作。例如武汉市江汉区，政府聘用的专职工作者按设立顺序包括社区计生专干、低保专干、社保专干、安保队员、城市管理协管员、外来人口协管员、门前“三包员”、自行车巡逻员、网格化监督员等九种之多，达3 000多人，远远超过了社区居委会成员总数。政府进行社会管理和公共服务的行为模式从政府职能单位化转向了政府职能社区化，社区成为政府履行社会管理和公共服务的基础平台。
3.民间组织的兴起驱使“社区治理单元多元化”。随着利益群体分化和社区分化，社区需求逐步多样化和差异化。由于政府和社区主体组织的内在逻辑就是从大多数人的共同性需求出发，提供一般性产品，难以满足居民的多元化需求，在公共领域存在政府失灵，也存在主体组织失灵。[4]得益于政府放权的制度性空间，来源于居民满足自身需求的内在动力，大量旨在提供公共物品的民间组织获得了合法性来源和生长前提，也推动着城市基层社会治理单元的多元化。主体组织在其管辖范围内满足居民共同性或普遍性需求，民间组织满足居民的差异性和多样化需求。前者集中提供共同性产品，后者集中提供差异性产品，两者间在功能上的互补是双方合作的基础。民间组织使居民得以在公共领域集体行动、表达共同理念与集体福祉，弥补主体组织在整合与代表功能上的不足，推进社区治理模式的优化。
二、当前我国城市社区治理模式的实践历程与主要类型
（一）第一轮改革（上世纪90年代初—1999年）：“两级政府、三级管理”
改革首先在遇到问题尤为突出的特大城市上海和北京开始。1997年1月，上海通过了《上海市街道办事处条例》，强化政府在街道层面（第三级）的行政权力和行政职能，从而实现基层社会有效管理。实现途径是推动市、区两级政府及职能部门的权力下放和分权，实现管理重心下移。上海社区治理的主要做法:（1）建立街道行政社区，即以街道行政区域为社区边界，街道办事处的行政区划与社区重叠，成为城市社会管理基本单元。（2）加强基层党组织建设，党群组织重心下沉，直接面向社区居民开展党建工作和群众动员工作。（3）创新街道管理体制，街道党工委、办事处对辖区地区性、社会性、群众性、公益性工作负全面责任，区政府职能部门派往街道的工作机构接受区政府职能部门和街道办事处的双重领导；扩大街道办事处职权，在权力配置上，区政府明确授予街道办事处部分城市规划权、分级管理权、综合协调权、属地管理权，建立综合执法队，扩充街道机构、人员编制、财政实力；在行政组织结构上，建立市政委员会、社会发展委员会、社会综合治理委员会、财政经济委员会和行政办公室，实现街道行政权力的整合，避免“各自搭台、分头唱戏、自成体系”。上海模式的主要特点是为把政府行为与社区行为紧密结合起来，政府通过行政性分权，使街道行政权力渗透和行政功能扩展，吸纳所有社会组织，对社区的干预较为直接和具体。在社区发展中行政性较强、官方色彩较浓，政府通过对社区组织的物质支持和行为引导，掌控着整个社区发展的大局。学者称之为“行政主导模式”或“行政覆盖模式”。[5]
（二）第二轮改革（1999年—2000年）：政府组织与社区组织的分权①
“上海模式”实现了市区街政府部门内部的行政性分权，没有走向政府与社区分权。基层政府资源、信息和能力有限，社区治理既需要利用政府组织资源，也需要利用社区组织和其他社会组织的力量。在这种背景下，1998年民政部在全国选定26个国家级社区建设实验区，开展社区建设实验和社区体制改革，并于1999年—2000年先后出现了“沈阳模式”和“江汉模式”。1999年，沈阳市探索出了“社区组织自治模式”：（1）社区处于“小于街道办事处、大于居委会”的范围，既不同于上海的街道行政社区，也不同于过去的居委会辖区。（2）按照“议行分设”原则，重新构建社区组织结构—社区党组织、社区成员代表大会、社区协商议事委员会、社区委员会。（3）2000年开始，取消社区委员会下属的各工作委员会，建立各种居民协会，促使社区领域与国家领域的分离。沈阳的“自治型治理模式”提出了政府与社区分权的课题，但是没有破题。当时全国社区体制普遍存在的突出问题是:居委会没有自治性，仅仅是区街政府的“一条腿”。
2000年初，国家民政部批准武汉市江汉区为最后一个“全国社区建设试验区”，要求江汉区政府在理顺政府与社区关系问题上作出突破性探索。“江汉模式”②的主要做法:（1）明确关系，把区政府职能部门、街道办事处与社区居委会的关系界定为指导与服务、协助与监督。（2）分解职责，江汉区以满春街为样本，划分街道办事处与社区居委会的职责，将有关社区管理和社区服务的40项工作逐条进行分解。（3）划分权力，社区拥有居委会成员选免权、内部事物决定权、财务自主权、民主管理监督权、不合理摊派拒绝权、协管权。（4）重心下沉，区政府职能部门通过“五个到社区”(工作人员配置到社区、工作任务落实到社区、服务承诺到社区、考评监督到社区、工作经费划拨到社区)，实现政府管理和服务工作重心“下沉”社区。（5）“民评官”，即设立制度规则，赋予社区组织和居民代表评价街道办事处、社区居委会和社区干事职能转变、服务承诺履行状况的权利。与沈阳模式相比，“江汉模式”注意从初始制度的创设上就着力消除沈阳模式没有触及的“体制瓶颈”问题，是探索有中国特色的城市基层社会管理体制的一次有益尝试。
（三）第三轮改革（2000年至今）：“社区工作站模式”的探索③
“江汉模式”提出了“政府依法行政与社区依法自治结合、政府行政功能与社区自治功能互补、政府行政资源与社区民间资源整合、政府行政力量与社区自治力量互动”的科学理念和价值取向，在实践中取得了初步成效，但由于没有触动城市行政体制，随着政府职能社区化进程的加快，出现了许多新问题、新情况。源于此，2000年以来有的城市开始了社区体制改革的新探索，试图弥补江汉区社区体制改革的不足。理论界把这一新的探索成果称之为“社区工作站模式”。[6](P491)从学术角度来看，社区工作站模式即是政府职能社区化模式。社区工作站是为了实现政府职能社区化，在社区设置承接社区行政事务和社区公共服务的制度安排。2002年底北京市西城区首先设立社区工作站的组织体制、2003年宁波市海曙区在社区居委会内设社区工作办公室、2004年北京市东城区和平里街道兴化成立社区公共服务社、2005年深圳市盐田区开创“居站分离”模式、2005年广州市创建“一委两中心”模式、2006年深圳市罗湖区实行“一站多居”体制。可以说，许多城市都纷纷掀起了创建社区工作站的浪潮。以社区工作站为圆点，根据社区工作站与社区居委会、区街政府部门的不同关系，政府职能社区化模式主要有公司治理模式、社站内置模式、居站并行模式和居站分离模式等四种。与“沈阳模式”、“江汉模式”相比较，社区工作站新模式表现出极大的创新勇气，不同程度地理顺了政府与社区关系，但并没有从根本上实现社区行政管理与社区自治管理、社区行政管理与社区公共服务的真正分离。具体而言，公司治理模式、居站分离模式、居站并行模式中的社区工作站都是行政性组织，社站内置模式中的社区居委会实际上是一个行政化的综合组织；而作为自治组织的社区居委会在居站并行模式、居站分离模式和公司治理模式中都被边缘化。这样，社区空间成为政府组织独占性活动空间，并被进一步制度化。其结果是：政府对资源、权力和空间的垄断性占有阻碍了社区居委会自治功能的发挥，窒息了社区民间组织和社会中介组织的发育，强化了居民对政府或行政性的社区居委会的依附性，社区层面上公民社会发育也就无从谈起。因而，走出社区行政化困境需要探索合理的替代性选择。
三、分类治理：社区建设成功实践的“杭州模式”解读
杭州是全国最早开展社区建设工作的城市之一，也是开展社区建设比较成功的城市之一。杭州市曾率先将传统社区调整重组为新型社区、率先在社区设立帮扶救助服务站和劳动保障服务室、率先将志愿者队伍和志愿者活动延伸到社区，成功创建了全国社区建设示范市，5个老城区实现创建全国社区建设示范区“满堂红”。2001年和2007年胡锦涛总书记就曾先后两次在杭州考察社区建设工作，充分肯定杭州的社区建设成效，并对杭州社区建设提出了“全省示范、全国领先”的要求。为保持杭州社区建设走在全国全省前列，同时针对公共服务覆盖到社区、社区行政化倾向等实际紧迫问题，杭州积极探索社区治理的新模式。在多年的探索过程中，杭州社区建设得出的基本结论是：只有政府组织的行政管理与社区组织的自治管理相分开、政府组织“掌舵”与其他社会组织“划桨”相分离才能顺利推进基层社会管理体制的改革创新，才能真正实现社区的和谐发展。在这一理念的指引下，杭州通过创建社区公共事务分类治理，政府、社区和社会组织合作共治，多种机制综合运用的治理模式，走出了一条具有杭州特色的社区建设之路。
（一）细分社区公共事务类型，界定责任主体的功能边界
奥斯特罗姆夫妇认为，公共事务治理就是公共产品的供给和生产，“生产是指物理过程，据此公益产品或者服务得以成为存在物，而提供则是消费者得到产品的过程”。[7]也就是说，治理过程存在两类重要的行为者：公共服务的提供者（购买者、“掌舵者”）和公共服务的生产者（服务者、“划桨者”）。奥斯特罗姆夫妇关于公共产品或服务的提供与生产分开的观点为我们理解和划清社区公共事务治理责任主体提供了理论指导：政府行政管理与社区自治管理应当分开。④社区公共事务的治理主体包括政府组织（包括市区政府和街道办事处）、社区组织（包括社区党组织、社区居委会及社区居民代表大会和社区居民议事委员会）和其他社会组织（包括各类公营组织、社会民间组织、驻社区单位以及物业服务公司等）。根据社区公共事务的属性以及责任主体的双重标准，将社区公共事务分为三大类：社区行政事务、社区公共服务和社区自治事务。
1.社区行政事务。亦称社区行政工作，是指以社区为单元由特定的执法主体和法定的行政主管部门提供的管理型公共产品的组合。行政工作最大的特点是只有政府组织才能作为管理主体。我国法律规定的由各政府部门承担的管理、执法、监督活动均属于社区行政事务，如社区内建筑物规划、社区环境管理、市容监察、计划生育与人口管理、治安与消防管理、医疗卫生管理、社会保障管理、基础设施的管理、执法、监督等。⑤根据事务属性特点，社区行政工作又可以分为三小类：社区行政管理事务、社区行政执法事务和公共信息采集事务。社区行政管理事务指政府对社区公共事务的规划、审批、筹资、监管等，如公安部门、综治办、计划生育和人口管理部门对出租屋的安全检查及重点人群的监管；社区行政执法事务指对社区居民违规行为的纠错和处罚，如取缔无证行医、拆除违法建筑等事务；公共信息采集事务，包括城市管理监督信息采集和人口房屋基本信息采集。社区行政事务的责任主体只能是政府组织。
2.社区公共服务。是指社区之上的各层公共服务体系以社区及其成员为受益对象提供的公共服务与社区内自己生产的公共服务之和，具体包括社区行政服务、社区便民服务和社区公益服务。社区行政服务主要包括：（1）属于社会管理性质的行政事务类服务，如办理失业证、援助证等；（2）涉及到与生存权和基本发展权息息相关的民生服务，如发放失业救济金、助老助残等；（3）涉及到与大多数居民日常生活密切相关的服务，如除四害、办理老年卡等。这些服务政策性强、与老百姓生活质量直接关联、受惠面最大，服务做好了，老百姓能直观感受到政府执政为民，做得不好，容易造成老百姓与政府对立，甚至影响到基层政权的稳定性，因此，社区行政服务的责任主体为政府组织。社区便民服务特指微利、以方便居民生活为主任务的居民收费服务，包括家政服务、医疗服务、物业服务以及其他生活服务等。社区便民服务的责任主体为社区社会组织，例如各类公营组织、社会中介组织和物业公司等。社区公益服务是指除上述两类服务以外，在“小政府、大社会”原则指引下由社会团体、协会、志愿组织、共建单位等社会组织提供的无偿公益服务。以杭州市湖滨街道为例，湖滨地区各类社区社会组织达108家，公益服务覆盖协会、文艺团体、志愿者组织、自治组织等四大类。第一类是对应政府某方面职能衍生出来的主要负责咨询、指导、协调的社会组织团体，如计划生育协会、老年人协会、残疾人协会等；第二类是由热心于社会公益事业人士发起的志愿服务、慈善帮扶机构，如该街道社区的志愿者服务协会、“爱心银行”、企业慈善协会、“吴山路社区爱心连连坊”等；第三类是以共同兴趣爱好为纽带的群众文艺团体，如湖滨文体艺术协会、企业退休人员阳光俱乐部、健身腰鼓队、木兰队、老年书法队、夕阳红歌唱团等；第四类是结合新形势下和谐社会建设需要的居民自治组织，如湖滨地区精神文明建设研究会、东平巷社区楼道事务管理中心、青年路社区老钱热线、东坡路社区议事广角等。
3.社区自治事务。社区公共事务分离出社区行政事务和社区公共服务事务后，剩下的事务属于社区自治事务，由社区组织承担。根据职责主体不同，可以把社区自治事务进一步细分为社区法定组织事务和社区邻里互助事务。社区法定组织事务主要是指由社区党组织和社区居委会会完成的社区公共事务。20多年来，杭州社区发展始终与党建工作紧密相连，社区党建成为社区建设的工作重心。杭州通过党委、党支部“设在社区、单位、楼道、单元，流动群体、协会群体”组织体系；通过“先锋工程”，流动党员“安家工程”、困难党员帮扶救助工程、“领头雁工程”，以及“党员会客厅”、“三帮六必谈”、“阳光服务站”等面对面服务方式；通过“社区民情恳谈会、民事调解会、民意听证会、民主评议会”的四会制度，承担起了组织建设、纪检信访、党员管理、统战侨务和工青妇等社区组织事务。社区居委会承担的组织事务则主要包括五个方面：（1）向政府部门、公营事业部门、其他社会组织反映居民需求和意见；（2）培育居民中介组织，动员居民开展邻里互助活动，增强居民自治能力；（3）开展民间调解活动，和谐邻里关系；（4）代表居民或组织居民对政府管理、公营事业部门、其他社会组织的管理或服务进行监督；（5）组织开展社区民主活动，依法制定《社区自治章程》和《居民公约》，通过居民大会或居民代表大会等开展民主决策活动，通过居务公开和居民论坛等形式开展民主管理活动，通过社区民主评议等方式开展民主监督活动。社区邻里互助事务主要由居民通过集体行动来提供的服务，如邻里交往与精神互助、邻里关照与生活互助、邻里生产互助、邻里资金互助等活动。
社区公共事务分类表及其责任主体
| 大类 | 小类 | 责任主体 |
| 社区行政事务 | 社区行政管理事务 | 政府 |
| 社区行政执法事务 | ||
| 公共信息采集事务 | ||
| 社区公共服务 | 社区行政服务 | |
| 社区便民服务 | 其他社会组织 | |
| 社区公益服务 | ||
| 社区自治事务 | 社区法定组织事务 | 社区组织 |
（二）重塑社区公共事务治理结构，建构多中心治理秩序
无论是社区功能的日益完善还是社区资源的日益整合都是社区发展的趋势，借助合作主义理论的视角，指向社区共治。[8](P178)社区共治要求一种治理方式的变革，即从过去仅仅依靠政府实施的“单极治理”走向多种社会主体共同推进的“联合治理”。从某种意义上说，联合治理才是真正意义上的“善治”，也就是各种公共或私人机构和个人管理其共同事务，使不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。[9]社区公共事务三分为介入社区公共事务的各类社会组织角色和功能的重塑提供了基本前提，然而，仅仅从认识论上讨论共治并不能从根本上解决问题，重要的是“谁与谁以何种形式”进行治理，即治理的结构和秩序问题。
1.社区治理“三位一体”复合模式的架构。政府职能社区化是当前社会发展的必然趋势，为更好地承接政府下沉至社区的行政事务和公共服务，使社区居委会回归自治的本原，各地都在探索社区工作站的建立模式。在借鉴和吸收公司治理、社站内置、居站并行和居站分离四种模式的基础上，杭州创建了社区党组织、社区居委会和社区公共服务工作站（社区工作站）“三位一体”的复合模式。2008年，杭州市先后出台《关于进一步推进和谐社区建设的若干意见》（市委[2008]20号）和《关于社区公共服务工作站建设的若干意见》（市委办发[2008]169号），开始社区公共服务工作站试点建设工作，推进“三位一体”社区治理复合模式的探索和实践，截至2009年12月底，全市870个社区全面建立“社区公共服务工作站”。在两年多的不断探索和实践中，杭州市民政部门综合区政府、街道、社区及高校的集体智慧，完成80多篇调查报告，及时总结和完善社区治理的组织架构和工作机制，形成交叉任职、分工负责，条块结合、合署办公的复合模式，并取得了理想的成效。（1）所谓交叉任职就是社区党组织、社区居委会、社区公共服务工作站三套机构成员之间实行交叉任职，社区党组织书记、社区居委会主任一肩挑的社区，由书记、主任兼任社区公共服务工作站站长，社区党组织副书记、社区居委会副主任兼任副站长；社区党组织书记、社区居委会主任分设的，由社区党组织书记兼任站长，社区居委会主任、社区党组织副书记或居委会副主任兼任副站长。（2）所谓分工负责是指，社区党组织负责对社区各类组织和各项工作实行领导；社区居委会负责履行社区自治组织功能；社区公共服务工作站是政府部门社区行政事务（包括社区行政管理事务、社区行政执法事务和公共信息采集事务）和社区行政服务的综合协调、任务承载、组织实施的主体。（3）所谓条块结合、合署办公是指除了社区警务室、卫生服务站以外，“条条”在社区设立的其他站（室）全部进入社区公共服务工作站，同时对由上级部门主管、独立设置的社区警务室、卫生服务站负有指导监督职能，必要时可协调这些站（室）参与社区工作。社区治理复合体的架构有助于增强社区党组织的领导核心地位，防止居委会“被边缘化”和“行政化”，同时最大限度地整合了社区资源，避免机构重复设置和社区资源浪费，也充分承担起政府下派的社区行政事务和行政服务。
2.复合模式运转的制度保障。“三位一体”复合模式面对的是一个复杂的工作系统，复杂的工作系统催生了“谁干事？”“干的职责范围如何划分？”“干事的经费是否保障？”等问题。杭州市解决这一问题的有效措施是实行严格的“准入制”、全面落实“人随事转、费随事转、权随事转”。（1）解决“谁干”的问题，有两个保障：1）根据服务站、居委会工作需要，确立人员编制，保障专职党务工作者、专职社区工作者配置基本到位，根据需要逐步招聘；2）制定制度，实行全员岗位交叉，根据考核结果晋级晋升，避免人浮于事。（2）解决“干哪些”问题，1）把政府下派的行政性事务控制在最小范围之内。市委、市政府明确，凡进入社区的行政性事务都必须按程序报经市、区两级社区建设领导小组审批核准。凡不合理、没有必要或不符合相关条件的，一律不得进入社区。2）经审批核准进入社区的行政事务，落实“三转”，同时社区自身对基本的管理制度进行细化，制定更详细职责范围和工作要求，避免职责不清。社区经费一方面来自市区下拨的财政经费（包括社区建设经费和行政事务准入经费），另一方面是社区根据自身发展需要而拓展增资渠道。从运转成效来看，经过两轮的行政事务准入清理，社区承担的行政事务已经从2006年的26项减少到12项，82.5％的社区认为“政府下派任务做到了费随事转”。⑥各个社区在具体实践中也摸索出大量行之有效的工作机制，如杭州市拱墅区的“212”循环工作方法、上城区“四方联动”的做法、下城区“66810”为民服务工作法以及江干区的“三分三新”（分清职责，创新社区管理体制；分块管理，创新社区管理模式；分类建档，创新社区服务体系）的新型治理模式等。
3.构建“多中心”治理秩序。从国外公共管理理论和实践看，人们对公共事务治理主体秩序的认识经历了从“单中心”到“多中心”的转换。“多中心”的治理秩序主要表现在：（1）空间上的多中心，形成政府、市场和社会第三部门共同治理公共事务的三维空间；（2）管理主体的多中心，各种公共的和私人的机构都可能成为各个共同层面上的管理主体和权力中心；（3）权力向度上的多中心，公共事务权力从强调单向的自上而下的运作转变为上下互动。“多中心”意味着有许多在形式上相互独立的决策中心，“它们在竞争性关系中相互重视对方的存在，相互签订各种各样的合约，并从事合作性的活动，或者利用核心机制来解决冲突，在这一意义上大城市地区各种各样的政治管辖单位可以连续的、可预见的互动行为模式前后一致地运作。[10](P11-12)社区公共事务治理结构的重建必然带来政府组织、社区组织、其他社会组织关系的重塑。在社区公共事务分类治理主体秩序中，社区组织是社区公共事务分类治理主体关系网络的中心与圆点。具体而言，各组织之间的关系是：（1）政府与社区组织是指导与协助，服务与监督的关系。一方面，政府指导社区居委会培育社区民间组织，组织居民开展社区自治活动，另一方面社区公共服务工作站承接政府行政管理和公共服务活动。（2）社区组织与社区民间组织是指导与配合的关系。社区组织的首要职能是指导和支持社区民间组织的发育，争取政府资源为其提供设施和空间；社区民间组织通过自治管理和自治服务，提升志愿和互助服务能力，配合社区组织开展社区工作。（3）社区组织与各类公营组织、社会中介组织及物业公司等组织的关系是支持与配合，监督与服务的关系。一方面，这三类组织为社区居民提供高质量的便民服务，社区组织给以积极的支持；另一方面，社区组织代表居民经常化地监督这些组织服务承诺的履行情况，组织居民代表开展对其的年度评议工作，并把评议结果反馈给政府。
（三）创新社区公共事务治理机制，探索分类治理的可行路径
社区公共事务分类旨在重新界定治理主体之间的功能边界，社区公共事务治理结构的重建旨在调整治理主体之间的权利关系以建立和谐、可持续的运转秩序。杭州市根据社区公共事务分类治理的理念，进一步创新了针对不同的社区公共事务采取不同机制的实践形式。从经济学的角度理解社区公共事务治理机制，主要是指消费者、供应者、生产者通过什么样的方式连接起来，实现消费、供应、生产环节的有机组合。[11]根据社区公共事务供应者与生产者的组合方式，杭州市目前社区公共事务治理机制主要有行政机制、准市场机制、志愿机制和自治机制四种，其中社区行政事务和行政服务采取行政机制，社区便民服务主要采取准市场机制，社区公益服务采取志愿机制，社区自治事务采取自治机制。
1.社区行政事务与社区行政服务采用行政机制。所谓行政机制是指政府自上而下建立起自己的生产位，与生产单位之间建立垂直性、依附性的权利关系机构，并通过等级命令制供给公共产品，政府安排公共产品的数量和质量，并承担具体的服务过程。政府既是公共产品的供给者，又是生产者。行政机制是公共事务治理的传统机制，美国学者萨瓦斯曾提出公共产品供给的10种制度安排中，前三种就是行政机制。[12](P69)杭州市社区公共服务工作站作为承接社区行政事务和行政服务的基础平台，主要采用行政机制进行管理。从市级、区、各街道、社区自上而下抓好平台建设，推进社区公共服务工作站规范化进行。市政府加强领导、加大投入、配备人员，2008—2010年，杭州市财政以每年拨付1 000万用于社区配套用房建设，每400户配备一名社区工作者，建党委的社区配2-3名专职党务工作者，目前全市各社区专职社区工作者10-13名。成立由区、镇主要领导挂帅的社区公共服务工作站建设领导小组，明确社区公共服务工作站建设的管理职责、主要职能和工作任务，同时不同职能部门将帮扶救助、劳动保障、卫生城管、计划生育及其他行政事务和行政服务统一纳入社区公共服务工作站的工作范围，进行一站式受理。
2.社区便民服务采用准市场机制。传统观点认为，公共服务属于福利性的社会服务领域，不能引入市场原则。上世纪90年代以后，受“第三条道路”思潮的影响，将公共服务的提供者和生产者分开，由提供者去选择可替代的生产者，成为了公共服务领域内的世界性改革走向。[13]与纯粹的市场机制不同，公共服务采用的是一种“准市场”[14](P118-119)机制。前者必需遵循“相互交换规则”、“自愿交换规则”，后者不一定完全遵守上述两个规则，也许只遵循其中一个规则，公共产品的供求、价格、竞争和自主选择等均受到限制。社区便民服务中引入准市场机制，对政府而言在减轻财政负担的同时也提高了服务效率，对社区和居民而言可以更加自由地选择多元化的优质服务，因而是一个“共赢”的结果。准市场机制的具体应用主要表现为政府向各类社会组织以合同承包、特许经营、补助补贴、凭单（券）制等形式向各类社会组织购买服务。例如杭州市上城区政府设立了30万扶持资金，采取事前委托或招标、事中监管、事后验收的方式，加大政府购买服务的力度。目前，杭州市上城区社会组织已呈现良好的发展势头，经登记的社区社会组织已达46家，备案的有580多家，涌现出一批先进典型，如湖滨街道的“帮一把”服务社，针对老旧社区的特点，积极开展准物业等服务，得到了群众的好评；望江街道的“在水一方互助会”，开办老年公寓，经营社区食堂，开展居家养老服务，受到了良好的社会效益和经济效益；上羊市街的“大管家”服务社、南星街道“大爱无疆”服务社、海月桥“亲亲宝贝俱乐部”等也在不断发展壮大。
3.社区公益服务采用志愿机制。公益服务在现代社会是一种普遍的社会服务活动，社会大众在自动、自发和自觉的动机驱动下，协助他人克服生活困难，开展公益活动，创造美好的社区生活环境。杭州市围绕社区扶贫帮困，开展了“五进家门”助残、“情暖社区青春行”帮困、“金晖行动”敬老助老、为低保家庭送温暖、“爱心拍卖行”、“一助一”家庭志愿者结对等社区志愿服务活动。围绕繁荣社区文化，开展了“抗高温·送清凉”纳凉晚会、社区“大家乐”文艺演出、社区科普知识宣传等丰富多彩、健康有益的社区文化、体育、科普、娱乐志愿服务活动。围绕发展社区教育，开展了“爱心助成长”社区德育志愿行动、“青春健康”知识讲座、失足青少年帮教、“花之伞”义务家教、法律知识培训咨询等志愿服务。
4.社区自治事务采用自治机制。社区居民基于平等原则，在自我教育、自我管理、自我服务、自我约束的基础上，通过面对面的协商、讨论，合作供给公共产品。社区组织在党的领导下和政府职能部门的指导下，开展民主自治活动。政府主要是从事宏观管理，提供良好的制度、政策、体制环境和财政支持，依法指导社区居民开展自治活动，不干预社区组织事务。社区居委会在党的领导下和政府职能部门的指导下，主要职责是了解居民需求和社区问题，确定解决问题的先后顺序，向政府组织传递居民需求；培育和指导社区民间组织；监督政府组织和其他社会组织。
四、“杭州模式”之启示：城市社区公共事务分类治理的理论价值及实践路径
杭州市社区公共事务分类治理的实践经验为实现城市政府职能的根本转变、重塑政府角色和功能提供了现实路径；为解决社区居委会的“大包大揽”和社区行政化倾向提供了理论与实践依据；也为发育和发展社会中介组织和社区民间组织留下了充足的空间、资源和机会。具体而言：
（一）基本前提:根据社区公共事务的属性差异界定主体边界
治理组织的功能边界问题一直是当前困扰我国几大城市社区建设的主要问题。介入社区公共事务的各类社会组织缺乏合理的社会分工，缺乏明晰的功能边界，存在“过大的政府”、“过大的社区组织”、“过小的社会中介组织”的现象。政府组织包揽太多的事务，既从事行政管理又从事公共服务；社区居委会既协助政府从事行政管理事务，又协助提供公共服务，还从事社区组织事务；不少社会中介组织存在行政化问题。借鉴传统公共行政观点，政府在社区建设中习惯“一统到底”，把社区作为政府开展行政管理和提供公共服务的基本单元，直接导致社区居委会的超负荷状态。与传统公共行政不同，新公共管理和新公共服务理论认为：政府与社会既要分开，也要合作，公共权力部门、非政府组织和公众都是公共事务治理主体。社区治理的关键点是重新划分政府组织、社区组织和其他社会组织(社会中介组织、公营部门)的功能边界。界定这三大类组织功能边界的一个重要前提假设是各类组织都有其特定的功能和角色，不同组织各司其职。学界也普遍采用政府、社会（社区）和市场的分析框架来划分治理社区公共事务的责任主体，即政府为管辖区域的居民提供社会公共产品，社区为本社区居住范围内的居民提供社区公共产品，市场组织则为社会提供私人产品。这一分析框架根据责任主体的目标任务从宏观上粗略地划分了三个领域的功能边界，在微观层面可操作性不强。杭州从社区公共事务的属性差异出发，由此划分治理主体组织边界的做法有效化解了上述困境。与目前较为普遍的做法不同，杭州社区公共事务的治理采用了逆向思维。由于社区行政事务、社区公共服务和社区自治事务的性质、内容差异性更明显，因而从社区事务本身出发，界定各自的责任主体比宏观上划分三大组织的功能边界更具有可操作性。这一创新做法也是社区治理成功开展的基本前提。
（二）组织保证:“三位一体”的复合模式与“多中心”的外部网络
当前社区治理中另一个突出的问题是社区居委会的地位和职能定位问题。作为最具中国特色的群众基层组织，社区居委会在社区体制深化改革中，面临“两难困境”：“过度行政化”和“再度边缘化”。一方面，政府职能社区化趋势及我国行政部门垂直型组织结构的惯性使得许多政府部门甚至公营部门都将自己的“触角”延伸到社区，形成“上面千条线、下面一根针”的结构，出现居委会兼职多、社区挂牌多、居委会“万能章”等诸多问题。居委会参加的会议多、提交的汇报材料多、整理的档案多、签订的目标责任书多、迎接的上级检查多，陷入“过度行政化”的境地；另一方面，随着社区工作站的普遍建立，社区居委会在权力和资源分配上处于弱势地位，居委会与政府之间的相互依赖关系逐步削弱甚至消失，居委会在群众中的威信降低，动员居民的能力减弱，使得社区居委会“再度边缘化”。借鉴其他城市的做法，杭州首创了社区党组织、社区居委会、社区工作站“三位一体”的复合模式，既有效承接了政府的行政事务和行政服务，也克服了社区居委会“再度边缘化”的困境。杭州复合型模式给我们的启示是：组织的增减或人员的调整不是体制变革的治本之策，体制变革的突破口是权力的调整和机制的变革，在制度设计上寻找“第三条道路”，真正使社区居委会在“过度行政化”与“再度边缘化”之间获得平衡。
从社区治理的外部组织建设上来看，基于不同社区公共事务的治理主体不同，参与社区公共事务的组织多种多样，如何协调组织关系并形成可持续的运转秩序是问题的关键。杭州社区治理在理顺组织关系的前提下，逐步建立起“多中心”的治理秩序，奠定了社区公共事务分类治理的组织保证。“多中心”秩序不是简单地将各种独立的组织结合或合并在一起，而是在保持法人地位的基础上相互嵌入（包括结构和功能的嵌入），建立起相互合作的规范与共识、交涉与协作机制，进而实现不同组织在功能上的互补、行动上的协调和资源上的整合。当然，在不同组织的发育程度、资源状态以及社会动员能力不均衡的条件下，政府在“多中心”秩序中的地位显得比较突出，但并不代表政府对社区组织、其他社会组织的吞没，而是一种全新的组织架构、运作机制以及治理模式。
（三）内在动力：行政、准市场、志愿和自治等多种治理机制的有机结合
公共服务供给的各类组织性质不同，提供服务的手段和方式也都不同，而社区公共事务也并非都是纯粹意义上的公共物品，因此只有通过政府、企业、社会组织、个人的合作（和体制再造），使得行政的、市场的以及社会的机制形成互补和互促，才能形成有效的供给。[15]
从传统的公共经济学理论来看，社区行政事务和社区行政服务由于具有非排他性和非竞争性特点，不太可能由私营部门来提供，而政府却可以有效地整合和调配大量的社会资源，形成有效的供给和达成帕累托最优，同时政府以社会福利最大化为己任，有了提供公共物品的独特优势，因此这两类物品的生产和供给任务交由政府采用行政机制来完成是最高效的。与政府包揽生产和供给的行政机制不同，杭州在社区便民服务和社区公益服务这两大公共事务的治理上采用了“生产与提供分离”的动力机制。生产与提供的分离是制度分析学派在公共物品供给问题上的一大创举，主要思想是由多个竞争性的公共部门以及市场和非营利组织进行公共物品的生产，其核心在于促进公共物品生产过程中的不同生产部门之间的竞争，以提高公共物品的供给效率，降低供给成本，提高供给质量，最后由政府把这些公共物品根据公众的需要统一提供给公众，以满足公众的需求。生产和提供相分离的供给方式使得准市场化供给和志愿供给机制成为了可能，改变了政府单一供给机制的缺陷和弊端。同样，社区党组织和社区居委会等社区内部组织采用自治机制治理社区自治事务也有助于还原社区自治的本原，实现社区治理从行政主导真正回归居民自治。
多种机制有机结合是杭州社区治理的内在动力，扩大了社区公共事务的供给主体范围,丰富了供给方式和途径，提高了公共物品的供给效率，具备充分的可行性和构建的必要性。值得注意的是，任何机制都必须考察其发挥作用的具体环境，杭州社区公共事务多种治理机制的综合运用有赖于“多中心”的外部组织网络，尤其是社会民间组织和志愿团体的成熟发育。因此，不同的环境条件下保持多种治理机制综合运用的基本原则外还应对一些具体的运行机制进行适当变通。
注释：
①有学者将我国社区建设的第二轮改革归纳为“街道社区化”（始于21世纪初至今），代表类型为“青岛浮山后模式”、“青岛江苏路模式”、“南京白下区淮海路模式”、“北京鲁谷社区模式”、“武汉江汉模式”和“武汉百步亭花园社区模式”（参见窦泽秀、刘小利等：《街道体制改革与城市社区治理模式变迁研究》，2009年）。本文未采用同类划分法的原因有：第一，上述模式中北京鲁谷、武汉江汉并未撤消街道办事处，与上述其他模式有本质区别，合并为同一改革阶段不妥；第二，“街道社区化”是特定阶段特定城市在特定环境下对城市基层管理体制作出的回应，虽然有利于减少城市行政层级，符合行政体制改革目标，但在我国社会自治组织数量较少和发育缓慢的整体形势下，取消街道办事处为时尚早。因此，本文根据时间顺序以及社区治理主体的变化，将历程分为三个阶段，第三阶段实际是对江汉模式运行方式的突破，但从社区治理的主体上看仍属于混合治理模式。
②在学界“江汉模式”又被称为“混合模式”或“合作型模式”，强调政府推动与社区自治相结合，以此有别于行政主导的“上海模式”和强调社区自治的“沈阳模式”。
③各地对社区工作站的提法不一，例如有社区公共服务社、社区公共服务委员会、社区工作办公室、社区工作站、社区服务站、社区工作委员会、社区公共服务工作站等。本文统称社区工作站。
④杭州的具体做法是实行“管干分离”、“议行分设”。
⑤目前社区行政事务治理的主要模式为“条属模式”：即在每个社区设立社区警务站、社区卫生站、社区劳动保障站等，作为政府职能部门在社区的办事机构，其工作人员由政府派出，由派出单位考核、管理。社区居委会和职能部门派出机构之间相互协助、配合，对这些组织机构进行指导和监督。该种模式最早产生于浙江，其主要的弊端是“条属模式”容易将行政权力无限制地下沉到社区，不利于增强社区自我管理功能。
⑥数据来源：杭州市民政局。
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