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提 要:杭州与宁波两地在社区工作站的制度设置方面进行了富有成效的探索。杭州通过“角色扩容”,在社区内部建立起了“三位一体”的社区治理模式;宁波则通过“角色分化”,在社区内部建立起了“选聘分离”的社区治理模式。两地的改革 既有共同点,也存在明显差异。总体来看,杭州、宁波两地关于城市社区工作站设置 的探索较为务实,与地方特点高度结合,对于探索城市基层社会管理体制的改革具有 重要启示。在分析比较的基础上,本文对进一步推进城市社区工作站改革提出了若干 对策建议。
关键词:社区工作站 模式 比较 杭州 宁波
作者黄鹏进,中共杭州市委党校讲师（邮政编码 310024）;王学梦,杭州市上城区民政局基层政权与社区建设社工（邮政编码 310001）。
进入21世纪以来,设置社区工作站成为新一轮城市基层社会管理体制改革的主要内容[1]。社区工作站是按照“议行分设”的原则,由街道办事处派驻到社区的工作机构,承担政府及街道办事处在社区的各项行政工作和公共服务。设立“社区工作站” 的意义在于,通过“议行分设”的体制创新,把不属于社区居委会的行政性职能分离 出来,理顺政府依法行政与社区居委会依法自治的关系,从而走出一条政府行政管理 与社会民主自治良性衔接的新路子。
杭州与宁波作为省会城市与国务院计划单列市,既是浙江省市域经济发展的重要两极,也是浙江省最早探索城市基层社会管理体制创新的主要城市。两地在社区工 作站的制度设置方面进行了极富成效的探索。2003年,宁波市海曙区探索形成了在国 内较有影响的“选聘分离”社区治理体制[3]。2007年,在海曙区试点经验的基础上, 宁波市将这一模式在全市推行开来。2008年底,杭州市从理论和实践两个层面,积极 开展社区管理新体制改革的新探索,在全国范围内首创了“三位一体”社区管理新模 式。改革的核心是在社区层面建立社区公共服务工作站,社区党组织、社区居委会、 社区公共服务工作站三套机构交叉任职、分工负责。从杭州和宁波在社区工作站的设 置目标来看,都着眼于“议行分设”,理顺政府依法行政与社区依法自治的关系。但 就具体改革路径而言,却代表了两种不同的改革取向。本文拟对杭州与宁波两地社区 工作站设置的运行特征、主要绩效与存在的问题进行比较分析,梳理浙江省新一轮基 层社会管理体制改革的主要经验与不足,并就进一步推进浙江省城市基层社会管理体制改革提供参考建议。
一 “居社合一”: 杭州市社区工作站的内涵、运行及绩效
2008年,杭州市出台了《关于进一步推进和谐社区建设的若干意见》和《关于 社区公共服务工作站建设的若干意见》两个文件,以社区公共服务工作站建设为突破 口,进行“三位一体”基层社会管理体制的改革探索。
（一）内涵与特征
所谓“三位一体”基层社会管理体制,其本质在于通过角色扩容的改革方式,将 社区原有“两委”体制进行名义上的分化,在社区内部形成一种由社区党组织、社区居委会、社区公共服务工作站所构成的新型社区复合型管理体制。这种新型社会管理 体制具有如下基本特征。1交叉合署。所谓“交叉”,即社区党组织、社区居委会、 社区公共服务工作站三套机构实行交叉任职。“合署”有三个方面:三套机构合署为一个机构;全体人员合署办公,社区居委会成员同时也是社区工作站成员;上级职能 部门下挂到社区的机构合署,除社区警务室、卫生服务站以外,进入社区的全部机构 纳入社区公共服务工作站,社区公共服务工作站对社区警务室、卫生服务站赋有指导监督职能。2分工合作。杭州市分别规定社区党组织、社区居委会、社区公共服务工 作站三大主体间的具体关系。其中,社区党组织与社区公共服务工作站,以及社区党 组织与社区居委会之间是领导与被领导的关系,在具体工作上是合作关系;社区公共 服务工作站与社区居委会则是互相支持的平行互补关系。3复合型体制。“复合型体 制”首先是一种体制形态,是三套机构在党组织领导下的有机结合。社区党组织统筹规划,决策层实行党政“一肩挑”,执行层实行行政事务工作制,按制行使、按章办 事。同时,“复合型体制”还是一种功能组合,同时实现了“党的建设”“社会事务 管理与社区公共服务”“社区居民自治”三项基层社会管理所必需的基本功能。
（二）运行成效
1.初步实现了公共管理（服务）与社区自治的有效对接
主要有两个方面的表现。其一,实现了社区工作人员全员交叉任职。特别是在执行层,根据各自情况实行了“AB岗”“1+2兼岗制”“全员全岗制”等,确保了居委 会和服务站工作不脱节、社区自治工作不空缺。其二,构建了社区公共管理（服务）与社区自治间的促进关系。一方面,只有通过社区工作站向社区居民提供实实在在的 优质的社区服务,才能最大限度地激发社区居民的参与热情;另一方面,只有通过社 区自治与社区民主收集更多社区居民的需求信息,才能真正做到基层政府公共服务供给与居民需求的内在一致性,从而提高社区工作管理（服务）的工作绩效。
2.突出了党组织在社区的核心领导地位
课题组通过走访杭州市上城区14个社区工作服务站,发现这些社区大部分党组织 书记都担任了该社区公共服务工作站的站长。这种做法保证了党组织在人事安排上对 工作站的领导,也保证了社区党组织核心领导地位的增强,同时还使社区党组织在社 区党员以及群众心目中的地位得到了进一步提升。
3.规避了政府职能部门向社区下沉职能业务的法律困境
在复杂的社区治理结构中寻求合理定位,从而避开政府职能部门向社区下沉职能业务的法律困境,一直是杭州市政府社区管理体制创新的重要动力。“社区工作站” 的设立,从法律层面较好地解决了这一困境。此外,为防止政府行政职能假借“社区 公共服务工作站”之名向社区过度渗透,从而影响社区自治功能的发挥,杭州市还推 出了政府行政事务进入社区的“准入制度”。
4.减少了政府向社区的财政投入
杭州“三位一体”社区治理模式的亮点之一,在于以较少的财政资金投入,最大 限度地提高社区建设水平。在最初进行制度设计时,杭州市就明确提出社区工作站建设“不增人员、不增经费、不增任务”的“三不增”要求。通过与社区居委会合署办 公、与社区居委会工作人员交叉任职,并且所有资金统一规划、专项使用,有效地避 免了社区治理体制改革通常所导致的行政成本增加的问题。
5.社区工作者的社会经济地位大幅提升
在社区工作者的经济收入方面,据调查,2008年杭州市、区两级共新增用于社区 工作人员工资福利的经费支出为1.55亿元,较2007年一次性提高了55%;2009年,市财 政安排6个主城区社区人员经费和工作经费近2.4亿元,比上年增加约4000万元,增幅 达20%以上。此外,杭州市还鼓励社区工作者参加社会工作者职业水平教育和学历教育,按规定取得社会工作者职业水平证书或取得大学本科以上学历证书的,给予职称津贴和学费补贴。
（三）存在的问题
1.“三位一体”复合形式在法律上的地位不明确
杭州市构建的“三位一体”新型社区管理体制面临的最大问题是,这一社区治理主体自身的法律性质无从定位。就“三位一体”新型社区管理三者中的单个主体 的性质来看,每个主体的性质无疑是清晰的;而一旦三者走向复合,特别是在功能 结构上未予以分离时,这种社区治理模式在法律上必然面临主体模糊的问题。
2.社区居委会仍旧面临行政化倾向
尽管杭州市在相关配套制度上设立了社区准入制,严格限制政府部门向社区下沉业务,但从实际调查情况来看,社区行政化仍旧难以避免。主要表现在以下两方面。
其一,社区行政化工作繁多。调查发现,杭州一些社区有80%以上的工作是政府职能 部门指派到社区的。其二,经费收支行政化。目前杭州市的社区居委会与社区公共服 务工作站的主要经费均来源于政府财政补助,经费缺口也主要由街道提供。这种社区 经费的拨付方式,必然造成“端谁的饭碗归谁管”,社区不得不依附于街道办事处, 从而出现行政化倾向。
3.社区服务功能与自治功能在一定程度上被削弱
过重的行政职能压于一身,且社区经费的来源依赖政府的财政投入,导致一些 社区往往有选择性地做好与政府考核内容相一致的管理性工作,而对于社区的公共服务、民主自治等事务着力不够。如在社区公共服务方面,目前杭州市许多社区在对残 疾人、空巢老人、弱智儿童、精神康复者等群体的服务方面存在严重不足;在社区自 治方面,许多社区的居民参与也存在各种各样的问题。
4.增强了社区治理主体“牟利”的可能
随着“费随事转”原则的广泛实施,凡需要交由社区办理的属于本职能完成的工作,各职能部门必须按照权利与义务、劳动与报酬对等的原则,根据交办工作量的大小、难易程度等确定办理经费。这在无形之中使社区形成“谁付费为谁办事” 的牟利心理。而对一些下拨费用不是很多,甚至是侧重于社区居民服务的免费项目,社区治理主体则积极性不高,甚至不愿承担。
5.实际工作绩效与经费使用缺乏有效监督
就前者而言,调查发现,“三位一体”社区管理体制造成了社区无明显的责任主体,如对一些无明显利益的行政事务,社区常以“自治”身份搪塞;对一些居民 提出的合理服务要求,社区也往往以社区公共服务工作站“费随事转”原则为理由而拒绝提供。就后者而言,按照规定,杭州市社区经费应该专款专用,统一由街道 “社区账务中心”负责代理,实行“居账街审”。但“三位一体”的复合身份,带 来了社区资金来源部门的多头性,增加了社区资金有效管理的难度。
二 “居社分立”:宁波市社区工作站的设置及运行特征分析
2003年3月,宁波市海曙区区委办公室、区政府办公室发布《关于深化社区管理 体制改革做好社区居委会换届选举试点工作的意见》,提出对现行社区管理体制进 行改革,并探索出“选聘分离”模式。2007年,宁波市在海曙区试点经验的基础上, 将这一模式在全市推行开来。
（一）内涵与特征
所谓“选聘分离”,是指把社区居委会的选举与社区专职干部的聘任分开。社区居委会由民主选举产生,社区专职干部由政府、街道办事处或者社区居委会聘任,社区工作站与社区居委会合署办公并接受社区居委会的领导。本文将宁波市的“选聘分 离”模式概括为“居社分立”模式。这一模式具有如下两个关键特征。
1.社区居委会直接选举,成员兼职化和志愿化
宁波市海曙区是全国第一个普遍推行社区直接选举的城区。在社区直接选举过程 中,社区把社区居委会候选人提名权完全交给居民群众,由组织关系在社区的党员、社区全体居民群众或户代表、驻社区单位代表联合提名推荐确定候选人;候选人经公 示、酝酿之后,由居民直接差额选举产生社区居委会成员。同时,社区居委会主要由 社区内社会知名人士（政府官员、企业精英等）兼职担任,社区居委会定期向社区成员代表大会报告工作,并接受其监督评议。
2.社区工作站“实体化”,社区工作者专职化
宁波市的社区居委会统一下设社区工作办公室,办公室设置若干工作委员会,主 要承担社区居委会交办的社区自治事务以及政府转移的社区行政事务和公共服务。社 区工作办公室执行社区居委会（董事会）的决定,接受其考核和监督,并接受街道办 事处的工作指导。社区工作站的办公经费和场所由街道办事处提供。社区工作办公室由专职社区工作者组成,设办公室主任,一般由社区居委会主任兼任。专职社区工作者则采取政府出钱、居委会聘用的办法产生。
（二）运行绩效
1.在一定程度上理顺了政府和社区的关系,提高了社区治理绩效
海曙区一位副区长指出:“如果没有职业化社工而只有一个选聘合一的自治组织,政府的这些社会化的行政事务因为最终必须派发到社区而会冲击社区自治,社区自治与政府管理就会出现矛盾。” “选聘分离”实现了社区公共事务决策与执行两分 开。一方面,社区居委会只履行社区公共事务决策的职能,这在一定程度上实现了社 区居委会自治功能的归位,提高了社区自治效能;另一方面,这一做法也提高了社区 工作者的职业化和专职化水平,以及处理社区公共事务的效率。
2.为社区成员参与社区公共事务提供了制度框架
目前全国绝大多数城市都规定社区居委会成员必须是无职业人员,这限制了一些精英人物参与社区的治理。宁波市实行“选聘分离”,意味着每一个社区成员都有选 择“社区当家人”的权利和机会。这大大激发了社区普通居民的参与热情,也为社区 精英参与社区管理和决策提供了一个制度框架。
3.有利于社区工作者的专业化与职业化
“选聘分离”模式对社区工作者做出了四项规定:一是资格准入,对其提出更高 的素质要求;二是在来源上打破地域界限,面向社会公开招聘;三是契约管理,打破身份限制,竞争上岗;四是提高待遇,让其享受医疗、失业、养老、工伤等社会保障 待遇。上述做法大大提高了宁波社区工作者的素质,解决了目前社区工作者文化层次偏低、年龄偏大、素质不高等问题。
4.有效整合了社区的各种资源
“选聘分离”模式通过吸纳社区单位精英参与社区民主选举,进入社区居委会,从 而将居住和工作在同一社区、有不同隶属关系的党组织和单位联结在一起,形成了“资源共用、事务共商、成本共担、收益共享”的参与式治理模式,促进了社区政治资源、 人才资源、社会资源和物质资源的大整合,推动了社区与单位之间的共建和双赢。
（三）存在的问题
1.社区居委会自治的热情能否持久面临挑战
宁波“选聘分离”模式曾明确规定,除“党政一肩挑”者外,绝大多数社区居委会成员都是兼职,不取酬劳。其背后的理念固然是良好的、令人称道的,但需要 社区居委会成员具有强大的志愿精神与奉献精神。就目前我国公民社会及其意识的 发育情况来看,其运作基础显然还不稳固。实际上,宁波市已经改变起初的“义务 制”,为社区居委会成员发放定量补贴。
2.社区工作办公室职责不清,社区行政化难以避免
在“选聘分离”模式中,社区工作办公室面临双重管理,既要向社区居委会负 责,承担社区居委会交办的社区自治事务;又要向政府负责,承担政府移交的社区行 政事务和公共服务事务。这容易让社区工作办公室陷入职责不清的境地。此外,由于 政府提供社区工作站的人头经费和办公经费,掌握业务指导权,因而也可以名正言顺 地向社区工作办公室转移事务,社区的行政化仍旧不可避免。
3.社区治理成本高昂
尽管社区居委会成员绝大部分实行了兼职化,并整合了部分单位资源,但由于社 区工作者的职业化和专职化,再加上兼职社区居委会成员也领取一定补贴,因而政府 对于社区管理方面的投入急剧增长。
4.“选聘分离”模式的普适性存在一定限度
从调查情况来看,宁波市社区体制改革的成功及有效运转,主要取决于两大因 素:一是地方经济雄厚实力的支撑;二是社会资本的发育,尤其是当地社区精英志愿 精神的彰显。很明显,全国大多数城市尤其是中西部城市,并不具备这两个条件,尤 其是后者具有很强的地域性,与区域性的特定文化与人文精神关系密切。
三 两种社区工作站设置模式比较
杭州推行的“三位一体”社区治理模式以及宁波的“选聘分离”模式,代表了浙江省近年来探索基层社区体制改革的两种基本取向,即“居社合一”与“居社分 立”。这些改革都试图解决政府行政管理与社区自治管理之间的内在困境,只是由于 改革理念与实际情况和条件的差异而选择了两种不同的改革路径。
（一）杭州、宁波两地社区治理模式的比较
1.设置模式比较
其共同特征大致表现在三个方面。首先,二者都坚持了“议行分设”的改革方向。所谓“议行分设”中的“议”,是指社区事务由社区居委会讨论、研究和审议, 社区居委会行使决策权,是社区工作的掌舵机构。“行”是指以社区工作站为代表的 执行机构,具体负责社区的日常管理事务,对社区居委会负责,是社区工作的“划 桨”机构。实行“议行分设”的目的,就是创新社区治理结构,通过政社分开理顺社 区内部各类关系,使社区居委会有更多的时间和精力致力于社区自身事务,真正实现 社区内部政府管理与社区自治管理的良性互动。其次,二者都采取了“选聘分离”的 方法。即社区居委会成员经由社区居民民主选举产生,而社区工作站成员都是通过街道办事处或者社区居委会聘任产生的。“选聘分离”这一表述,主要被用来概括宁波 市的社区治理体制改革及其特征,但这一概括过于宽泛。从杭州市的社区居委会成员与社区工作者的产生方式来看,其实也是同样实行这一方法。这一方法既有助于解决社区居委会自治功能残缺、社区工作者队伍机制不活和社会公共管理无序的问题,也 有助于实现政府社会化职能向基层的转移,使政府的社会化职能在社区平台得以实现 和强化。最后,社区工作站成员（社工）都实行专职化。杭州与宁波的社区工作站成员都是由政府出资聘用的,社工的招聘由各区政府、街道办统一操作前期甄选考核工 作,各居委会参加面试并签订年度劳动合同。居委会掌握“用人权”,如果社工绩效 考核不达标,可依法终止或解除其劳动合同。此外,杭州与宁波在最近这些年都提高 了社区工作者的工资与保障水平,这使得社工成为竞争力很强的职业,也大大提升了 社区工作者队伍的专业化与职业化水平。
当然,在社区工作站的设置上,杭州“三位一体”社区治理模式与宁波“选聘分 离”模式之间还存在着明显的差异,主要表现在以下两个方面。
（1）社区工作站与社区居委会、街道办事处的关系不同。杭州市“三位一体” 社区治理模式,在本质上是通过角色扩容的改革方式,将居委会结构体制进行名义上的分化,从而在基层政府与社区内形成一种制度化的委托-代理关系。这一模式下的社区工作站与社区居委会,在组织结构与实际职能上没有分离,社区工作站实际上是社区居委会的同体组织。因此,这种模式中社区居委会与社区工作站是相互支持、相 互补充的并列平行关系;社区工作站与街道办事处是指导与被指导的关系。而宁波市 “选聘分离”的社区治理模式,则是一种通过角色分化的改革方式,将居委会结构体 制进行实质上的分离,使不同性质的社区组织承担相应的公共职能。这一模式下的社区工作站与社区居委会在组织结构与实际职能上实现了分离。因而,这种模式中的社 区居委会与社区工作站之间,不仅表现为一种合作关系,更是一种领导与被领导的关 系。同时,这种模式下的社区工作站,也被“收编”为街道办事处的“派出机构”, 因而与街道办事处之间同样是一种被领导与领导的关系。
（2）社区工作站和社区居委会的成员特征不同。杭州市“三位一体”社区治理模式,采取的是一种交叉任职方式。正是这种组织之间的交叉任职,在一定程度上节省了行政成本,却导致了组织角色模糊以及法律性质上的未做明确区分。而宁波市的“选聘 分离”社区治理模式,则实行人员完全分离。社区居委会成员通过选举产生,社区工作 站则主要由基层人民政府或街道办事处出钱聘用社区专职干部,并与经居民选举产生的 社区居委会成员合署办公。在居委会成员是否兼职化问题上,杭州市“三位一体”社区治理模式中的社区居委会多数实行专职化,即具有明确的身份特征。而在宁波市“选聘 分离”社区治理模式下,社区居委会成员一般是以兼职为主（最近这几年出现了专兼结 合的趋势）;而社区工作站内人员,则完全由全日制的专职社工组成。
2.运行绩效比较
依据治理理论的基本观点,社区体制改革的基本取向,是政府组织的社区行政管 理、社区组织的社区自治管理、其他社会组织的社区公共服务相互分离。社区体制改 革绩效的判断标准,在于是否有利于避免社区居委会行政化,是否有利于避免社区居 委会边缘化,是否有利于街道办事处转移职能、减少行政层级,是否有利于减少社区 治理成本,是否有利于提高社区行政管理和社区公共服务效能。通过对杭州与宁波两种社区工作站设置和运行模式的分析,可以发现,这两种改革取向在实际的运作中, 既有有助于理顺政府管理与社区自治管理二者关系的一面,又在实际的运作中或多或 少地存在一些问题。
杭州市“三位一体”社区治理模式,实现了社区居委会自治与社区行政管理在职能上的相对分开,但社区自治管理与政府（社区）行政管理在组织结构上并未分 开,社区行政管理与社区公共服务在组织和职能上也没有分开。这种模式有利于突出社区党组织在社区治理结构中的领导地位,同时也有助于避免社区居委会的边缘 化,提高政府社区行政管理效能,但却难以避免社区居委会的行政化,同时在一定 程度上不可避免地妨碍了社区自治组织与自治能力的发展。宁波市“选聘分离”社区治理模式,初步实现了社区自治管理与政府行政管理在组织和职能上的双分开。 这一改革是通过角色分化的改革方式,将居委会结构体制进行实质上的分离,使不 同的社区组织承担相应的公共职能。这样既有助于防止社区居委会的过度行政化, 亦有助于避免社区居委会的边缘化,同时还有利于提高政府社区行政管理效能。这一改革的重要不足,在于增加了社区的治理成本,从而使这一经验的推广受到限制。
（二）两地探索城市基层社会管理体制改革的价值与启示
本文认为,区别于国内一些城市在社区工作站设置方面的激进做法（如深圳盐田模式）,杭州、宁波两地社区工作站的设置,做到了与地方自身的特点高度结合,具有更大的务实性。这是两地探索城市基层社会管理体制改革的最重要的价值 与启示。
1.两地的改革探索具有过渡性、渐进性的特点
2000年以来,浙江省开展了以“社区建设”为重要内容的城市基层社会管理体 制改革。这一改革的背景,是压力型体制迫使地方政府在将巨量的社会管理与公共服务任务向基层下移的同时,规避政府职能部门在社区下沉职能业务时遭遇的法律 困境,同时给予基层自治管理适度空间。在这一背景下,杭州、宁波两地新一轮基 层社会管理体制改革的首要目标,不在于实现现代公共治理理论所主张的合作、参 与、效率、共享等理念,而在于借助基层既有的组织资源,引入社会性力量参与其 中,以克服政府在基层社会管理中的不足。这也就决定了当前新一轮城市基层社会管理体制改革必然具有过渡性与渐进性的特点。
2.两地的改革都考虑到现实的限制,努力在条件约束下实行制度创新
（1）在国家法律设定的制度框架的约束下,向基层社区下沉管理职能。政府如 何避开向社区过度下沉职能业务时遭遇的法律困境,一直是杭州、宁波两地政府寻求社区管理体制创新的重要考量。“社区工作站”的设立,无疑从法律层面较好地解决 了此类问题。杭州市“三位一体”社区治理体制改革虽然只是一种名义上的角色扩容,但足以克服当前社区居委会承担政府行政职能的法律障碍;而宁波市的改革则能够更好地规避上述法律困境。
（2）在人员编制和治理资源有限的前提下,提供最优化的社区公共服务。城市 居民对公共服务需求日益增多,而人员编制和治理资源有限,是浙江省地方城市基层 社会管理体制创新面临的另一困境。对此,杭州“三位一体”复合型社区治理结构的设计,大大节约了治理成本。而宁波“选聘分离”体制中,通过“社区居委会除主任外,委员都是‘义工’,不拿任何工资”这一规定,也节约了大量的治理成本。此外,两地共同采取的大力发展专业社工的做法,也有助于降低治理成本。
（3）在社会自主性能力较低、公民社会发展不成熟的背景下,探索政府行政管 理与社区自治管理的良性互动。浙江省城市社会自治管理的能力普遍较低,即使政府有意转变政府职能,社会组织也无法有效承接。这是浙江省城市基层社会管理体制创 新面临的第三个重要约束。对此,杭州与宁波都比较注重社区居委会与社区工作站之 间的互动。既通过向社区居民提供优质的社区服务来激发社区居民参与社区活动的热情,又通过社区自治与社区民主来收集更多的社区居民需求信息,提高社区工作站的工作绩效,从而实现了政府行政管理与社区自治管理的良性互动。虽然相对于改革的 最终目标而言这是一种妥协,但在实践中,却是实现政府行政管理与社区自治管理良 性互动的最佳手段。
3.两地的改革探索都是从自身的实际情况出发,走出适合地方实际的改革之路
杭州之所以能够探索形成“三位一体”社区治理模式,在于其近年来不断探索实践的复合型治理思路。此外,杭州市近年来致力于推行“民主促民生”战略,成为杭州市将社区工作站与社区居委会改造成为并行的同体关系的重要原因。宁波市以海曙 区经验为基础探索出来的“选聘分离”模式,同样具有宁波的鲜明特色。首先,较强 的经济实力为宁波“选聘分离”体制提供了创新基础。其次,“选聘分离”体制还需要强大的志愿精神,这也与宁波市长期具有的“敢于担当”“回馈社会”的城市精神 相关。
（三）两地探索城市基层社会管理体制改革的限度
就改革的目标与实践后果而言,杭州与宁波的改革,无疑都达到了提高社区居委 会自治、社区行政管理和社区公共服务效能的初衷。然而,虽然都着眼于理顺政府行政管理与社区自治管理间的关系,但结果却都无法避免社区行政化的倾向。
杭州市“三位一体”社区治理模式尽管没有增加新的行政层级,但却无法从根本上阻止政府“转嫁”职能的倾向。因为在“三位一体”复合型社区治理结构 下,基层社区治理主体必然既承担着协助政府开展行政管理的职能,也承担着协 助政府提供基本公共服务的职能,还承担着社区自治的职能。从“结构-功能” 的角度来看,“三位一体”社区治理结构必然决定了社区治理主体（包括社区居委会）的行政管理与公共服务功能进一步扩大,并有可能被纳入行政系统,行政化倾向有可能越来越重。与杭州的模式相比,宁波的“选聘分离”模式尽管更有 利于避免行政力量过度介入社区,但也没有从根本上解决社区行政化问题。一方 面,社区工作站角色不清,难免出现行政化。社区工作办公室既从事自治事务, 也从事政府管理和服务事务,其功能过宽,职能不清,工作负担重,实际上是政 府在社区层面设立的一条“腿”。另一方面,社区居委会拥有的法定自治功能的转移以及资源和权力的缺失,使社区居委会工作积极性不能持久面临挑战,在被制度边缘化的同时,更可能出现自我边缘化。可见,无论是杭州市的“三位一体”社区治理模式,还是宁波市的“选聘分离”模式,就其实质而言,都没有走出社区行政化的困境。 在一定程度上说,杭州、宁波两地探索城市基层社会管理体制所遭遇的这一
困境,其实是目前全国社区体制的共同问题。其原因在于,这一改革基本上都是由 各级地方政府所设计、推动的。政府的这些改革探索,没有实现价值理念的根本转换,因此也就不可能从根本上触动现行城市管理体制的基本架构。地方政府心目中 的社区定位,不是西方国家严格意义上的地方自治共同体,而是城市行政管理单位 和公共服务的集体消费单元。只要政府的理念没有从“政府本位”向“社会本位” 转换,各地的基层社会管理体制改革就不可能真正超脱“垂直整合”的传统模式。 如此,社区空间就不可避免地成为政府组织独占性的活动空间,社区行政化的倾向 也就不可避免了。
四 推进城市社区工作站改革的几点建议
（一）进一步理清政府与社区职能边界,探索符合各地实际的社区公共事务分类治理模式
所谓社区公共事务分类治理,就是政府社会管理、社区自治管理（含其他社会组织的社会管理）相互分开的过程。借鉴国内有关学者的研究 ,根据“事务属性”“责 任主体”和“相近事务合并”三项原则,实际可以将目前城市社区公共事务细分为社 区行政事务、社区公共服务以及社区组织事务三种基本类型。这三类事务有着不同的 具体内容,同时对应着不同的责任主体。其中,社区行政事务的责任主体为政府组 织,而具体对应的内容通常又可分为社区行政管理事务、社区行政执法事务、公共信 息采集事务等。社区公共服务是面向社区居民所提供的政策法规咨询、信息发布与查询、网上参保和申报、退休人员社区管理等社会化的服务事务,具体包括特定人群服 务、市政服务、物业服务三个小类的内容,其对应的责任主体为一般性社会组织（主 要为社区社会组织）。社区第三类公共事务是社区自治事务,是由社区自治组织承担 的社区法定组织事务以及邻里互助事务等。只有依据此种分类,并展开逐步探索,才 能明确城市基层自治组织和基层政府之间的职能边界,恢复城市社区居民自治组织的地位,提升社区自治组织的矛盾调解能力。
（二）站在“民主与民生”战略的高度,重新构建城市社区内部社区自治发展与社区行政管理、社区公共服务的内在关联
当前的城市基层社会管理体制改革的思路,仍旧侧重于理顺政府社区公共管理（服务）与社区自治管理间的关系,并认为这两个主体应该分别作用于不同的场 域。这实际上是对城市基层社会管理体制内政府社区管理与社区自治管理关系的误判。现代治理理论以及来自杭州、宁波等地的实践已经表明,社区公共管理（服 务）与社区自治管理之间实际上是一种辩证的互相促进关系。一方面,只有通过社 区工作站向社区居民提供实实在在的优质的社区服务以及其他公共品,才能真正让社区居民意识到社区存在的价值,并最大限度地激发社区居民的参与热情,从而推动社区自治的发展;另一方面,也只有通过积极推进社区自治与社区民主,才能真正收集到社区居民的需求信息,也才能真正做到基层政府公共服务供给与社区居民需求的内在一致性,从而提高社区工作管理（服务）的工作绩效。由此,推进浙江省基层社会管理体制改革,就要站在“民主与民生”战略的高度,着眼于重新构建城市社区内部社区自治发展与社区行政管理、社区公共服务的内在关联机制。具体 而言,可建构如下具体运行方式。1社区居委会在开展居民需求调查的基础上,了 解居民需求并发现社区问题,然后召开居民代表大会或居民协商议事会,确定解决 问题的先后顺序。2确定解决问题的顺序,“着力解决人民最关心、最直接、最现实 的利益问题”。其具体步骤:一是居委会通过社会组织（如市民学校、文体协会、 治保组织等）开展自治管理和自治服务依次解决问题;二是居委会将不能自行解决 的问题反映给政府部门和街道,由政府解决。政府解决社区问题的方式有两种:直 接提供服务,由政府部门直接进行行政管理执法;通过向公营事业部门、街区综合 服务中心、街区物业服务中心等社会中介组织购买服务。3民间组织和政府部门将处理的结果反馈给社区居委会,由社区居委会组织居民进行评估,确定问题是否解决。
（三）以“街道社区化”为改革取向,推动街道办体制调整,作为推进城市基层 社会管理体制的重要一环
从杭州、宁波等地的调查可以发现,目前这些地方的城市基层社会管理体制改革的探索主要着眼于社区治理体制改革,改革的重点与重心主要局限于社区。实际 上,包括社区工作站设置模式探索在内的整个城市基层社会管理体制改革的成功, 离不开政府尤其是街道办事处层面的配套推进。2000年以来,我国许多地方已开始 了以解决“两级政府、三级管理”体制存在的缺陷为重点的新一轮街道体制改革, 主要有“青岛模式”“南京模式”“武汉模式”“深圳模式”等。这些改革都突出 了“街道社区化”的改革取向。所谓“街道社区化”,就是通过改变其原来区政府 派出机构的性质,按照现代治理理念,建立起以政府为主导、社会多方共同参与的 现代社会治理结构。街道办事处的职能,主要是对社区内的各职能部门派出机构、居民自治组织以及社区内的各法人团体和单位之间进行协商。这样既保留了街道行 政调控的职能和地位,又能够较好地解决现有的问题。将行政式的调控改为协商式的调解,缓解了街道办事处的行政压力,从而与居民自治组织之间形成了良性的互补。
（四）继续深化社区工作站体制改革,缓解社区工作站的行政化倾向
目前杭州、宁波等地的社区工作站普遍存在严重的行政化倾向,实际上成为街道办事处的一级下延管理机构。
1.重组机构
在原有社区工作站基础上,设立社区工作服务站,并与原有社区工作站在职能上 予以区分。其中,社区工作站主要负责政府向社区下沉的社区行政管理事务,包括社 区行政执法事务、公共信息采集事务等,严格遵循“费随事转”原则;社区工作服务 站主要负责街道与社区向居民提供公共服务,包括特定人群服务、市政服务、物业服务等,主要分为有偿服务、政府购买服务、资源供给服务等方式。
2.合理定位社区工作服务站角色
社区工作服务站不应是街道办事处内设的或者延伸出来的管理机构,而是一个综合服务性组织,是政府为整合社区服务资源,由单一服务向综合服务过渡的平台和组织机制,在组织上可采取公营独立事业单位或者民办非企业单位的形式。
3.社区工作准入制应当逐步实现
结合目前社区工作站管理体制的现实情况,针对社区工作准入制,可以考虑采取 两步走策略。一是把准入制暂改为报备制,即所有进入社区的工作均需向社区管理部门报备。要求街道配合此项工作的开展;社区工作站接到工作任务后,有关部门根据工作要求到市或区社区办进行报备,为下一步优化社区工作提供依据。二是当报备制 实施到一定阶段,社区工作状况基本摸清后,执行工作准入制,以规范社区工作。社区工作站应得到街道的高度重视;社区管理部门作为指导单位,应参与社区工作站的人员编制、经费安排,切实起到指导作用。
4.科学处理“费”与“事”的相互关系
目前浙江省范围内,“费随事转”原则在城市社区基层难以落实,主要原因集中 在两个方面:一是有些工作是临时性、突发性、无法预料的,难以确定应当相应配套 多少经费;二是有关部门在给社区布置任务时,本身经费也无法到位,自然难以落实 “费随事转”。针对第一种情况,社区工作站应当进一步牢固树立为民服务的理念, 只要是职责范围内的工作,应该无条件地完成,事后再协商经费。针对第二种情况, 则可考虑在政策层面出台相关规定,以政府统筹支付的方式在街道设立一个资金账户,保证社区工作站的执行经费能及时到账,然后再由政府各职能部门与该账户之间定期结清。
（五）政府积极引入市场机制,改善社区工作站整体服务质量
从调查情况来看,目前杭州、宁波等地的城市社区工作站在服务内容上主要着眼于传统福利领域,社区服务专业化程度还很不够,很难对残疾人、空巢老人、弱智儿童、精神康复者等群体提供高质量、专业化的社区服务。要真正做到契合社区居民 需要,改善社区服务质量,就必须在社区公共服务中引入市场机制。20世纪90年代以 来,逐步形成的“准市场机制”理论[3]认为,在社区公共服务中引入市场机制,对政府和社区居民都有好处。对于政府来说,可以减轻财政负担,限制社区居民不合理及过度的服务需求。对于社区居民来说,则使其在获得服务方面享有更加自由的选择, 并获得更加优质的服务。从浙江省的具体情况来看,目前城市基层最适宜采用准市场 机制供给的产品种类,主要包括社区教育、社区养老、社区医疗保健、邮政投递、通信网络、公共交通、有线电视、供电供水供气、社区养老等。而具体的实施方式则可 以相对灵活,包括政府购买公共产品、合同承包、特许经营、补助、凭单制等,都可 以因具体产品类型、服务对象而有所差异。引入市场机制时要掌握好两个原则。一是 要根据不同服务主体的性质制定收费标准。例如,社区工作站直接为社区居民提供的 基本公共服务遵循福利性原则,一般不收费或少量收费;企业为社区居民提供的便民 服务首先遵循市场原则,实现利润最大化;社区社会组织为社区居民提供的专业服务 则兼顾福利性原则和市场原则,协议收费。二是要在社区公共服务不同供给主体之间建立起一种平等的竞争关系。只有具备较高的服务质量和较低的收费价格的社区公共服务供给主体,才能竞标获得服务项目。同时,政府需要出台相关政策文件,积极完 善招投标制度、考核评估制度、收费标准等,为这些主体在公共服务供给之间的竞争提供法律依据。
注 释
[1]不同地方对于社区工作站的称谓存在差异,如杭州称社区公共服务工作站,宁波称社区工作办公室,北 京东城区称社区公共服务社。虽然称呼不一样,但其实质基本一致。
[2]“选聘分离”体制本身,包括了选举制度与聘用制度两个方面的探索,本文侧重于后者。
[3]所谓“准市场机制”,就是以“政治民主协商制度”与“利益补偿制度”为辅助的市场机制。相关论述 可参阅李雪萍《论城市社区公共产品的准市场机制供给》,《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2009年第 3期。
参考文献
侯伊莎:《透视“盐田模式”——社区从管理到治理体制》,重庆出版社,2006。 卢爱国:《使社区和谐起来:社区公共事务分类治理》,华中师范大学博士学位论文,2008。 张洪武:《社区治理的多中心秩序与制度安排》,《广东社会科学》2007年第1期。 徐勇、陈伟东:《中国城市社区自治》,武汉出版社,2002。 李友梅:《社区治理:公民社会的微观基础》,《社会》2007年第2期。 詹成付:《社区建设工作进展报告》,中国社会出版社,2005。 邵胜等:《“三位一体”社区管理模式杭州实践发展研究》,2007年度浙江省民政厅课题。 厉云飞等:《选聘分离:我国城市社区治理体制的创新——以宁波海曙区为例》,《宁波大学学报》2009年第6期。
（责任编辑 王立嘉）
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