“村改居”社区：治理困境、目标取向与对策

摘 要：“村改居”社区是城市化进程中的一种特殊类型的社区。“村改居”社区治理目前面临着集体经济发展瓶颈、组织关系不顺、社区自治能力不强、公共服务落后等诸多问题。为贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神, 积极推动城乡社区治理和服务创新, 结合“村改居”社区治理的现状, 探讨“村改居”社区的特征, 分析目前“村改居”社区治理的困境, 并提出“村改居”社区治理亦应从集体经济改制、理顺组织架构、培育社区社会资本、优化公共服务等目标展开。

进入新世纪以来, 随着城市扩容提质速度的加快, 城市空间不断拓展, 城区面积不断增加, 城市化水平不断提升, 城市地区出现了一种比较特殊的社区类型——“村改居”社区。“村改居”社区主要是指通过变农村户口为城市户口, 村委会改为社区居委会所形成的社区。作为一种过渡型的社区, 一方面为城市发展消除了某些体制障碍, 加快了城市化的步伐。另一方面, “村改居”是一项涉及基层社区建设、集体资产处理、居民身份转换、公共服务延伸等问题的系统性工程, 也面临着诸多治理难题和困境, 是当前城市化进程中矛盾最突出的问题之一。因此, 了解分析“村改居”社区治理中的问题, 寻求有效的解决方法, 对促进社会的和谐稳定、推进城乡一体化具有重要意义。

一、“村改居”社区治理的研究基础

“治理”一词在中西方长期存在, 初始涵义基本等同于“统治”, 即控制、操纵的意思。1989年世界银行在《撒哈拉以南非洲:从危机到可持续增长》中提出, 非洲发展问题的根源在于“治理危机”, 治理这个概念开始被更广泛的研究和运用。20世纪90年代以来, 一些西方学者在现代化的发展背景之下, 对治理作出了更深入的解释, 并形成了治理理论。较具代表性和权威性的治理理论是全球治理委员会在1995年研究报告《我们的全球之家》中提出的, 治理是各种公共或私人机构在管理共同事务时所采用的方式总和, 是在调和各种社会冲突和利益矛盾时采取联合行动的持续性过程①。2 0世纪末以来, 国内学者也开始对治理理论进行研究。大多数学者认为, 社会治理旨在建立一种国家与社会、政府与非政府组织、公共机构与私人机构等多元主体协调互动的治理状态, 是在科学规范的规章制度的指引下, 强调各行为主体主动参与的社会发展过程。

随着社区建设的推进, 治理理念进入到社区研究者的视野之中, 在政府与社会治理、公民与社会融合等社会管理体制和机制的创新实践中, 社会管理的组织体系逐步出现多元化局面, 社区治理的概念被正式引入。陈剩勇认为, 社区治理是居民生活的地理空间内, 依托政府组织、社会组织、民营组织以及民间公民组织等各种组织化的网络体系, 以社区居民发展为中心, 面向居民需求的服务, 共同完成和实现社区治理中的公共服务和社会事务管理的改革和发展②。史柏年认为, 社区治理是指一种由共同目标支持的社区公共事务方面的活动或管理机制。它是由多元化、多样性的行为主体参与, 依据正式的法规或非正式的公众愿意接纳和认同的规范, 通过协商谈判、资源交换、协调互动, 确立认同和共同的目标, 对涉及居民切身利益的公共事务进行有效的管理, 从而增强社区凝聚力、增进社区成员福利、推进社区全面发展的③。

目前, 学术界普遍认为社区治理不仅是国家权力的实施或福射, 更是社会成员的自我管理并以此与行政权力融合或者在某种程度上消解强势行政权力的过程。社区治理强调治理主体的多元化和治理方式的多样性。在社区治理过程中, 多元主体通过公开讨论、平等协商等方式反映自身利益或公共利益诉求。基于对现有文献的理解和分析, 笔者提炼出社区治理的内涵:在接近居民生活的地理空间内, 不同公私行为主体依据正式法律法规或非正式的公众愿意接纳和认同的规范, 依托治理主体的多元化和治理方式的多样性, 共同应对社区居民切身利益的公共事务进行有效的管理, 从而增强社区凝聚力、提高社区自治能力、增进社区成员福利、推进社区经济和社会进步的过程④。

“村改居”社区作为一种“过渡型”的社区, 治理过程和模式等方面与传统的农村和城市社区相比具有明显的差异和不同, 仍然处于不断摸索的阶段。从我国现行的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》 (以下简称“《居民委员会组织法》”) 和民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》等法规精神来看, “村改居”是一项系统工程, 它具体是指在撤销原有的行政村体制下, 设计一套包含“土地权益、债权债务、基层组织建设与管理, 以及基层居民社保等关系”的体系。“村改居”社区管理的主要内容包括六个方面:撤销行政村改成社区居委会;依法征用集体土地转变为国有;集体资产的股份制改革;原集体用房和私房的产权所有化改革;农转非后与市区居民同等的权利和义务⑤。

关于“村改居”社区治理范围与区位的界定, 学术界持有不同观点, 有研究者将“村改居”社区主要界定为位于城区, 特指在城市化进程中被城市建设所包围的“城中村”, ⑥有研究者将“村改居”社区限定于城市边缘区域, 或特指在城乡结合部开展“村改居”建设工作的社区, 也有部分研究者认为“村改居”社区包含上述两种区位类型。⑦本文的研究是基于对上述两种区位类型的研究。

二、“村改居”社区的独特性

在社会转型、城乡一体化建设历史潮流下, 传统的农村社区在城市化的影响下发生了一系列的非农化变迁, 形成了其特有的独特性, “村改居”社区在建设过程中延续了一般社区的基本构成和主要特征, 但作为城市化进程中“过渡型”的产物, 又有它独有的属性, 具有与纯粹状态下的城市社区和农村社区所不同的特点。

(一) 城乡结合的物理空间

“村改居”社区大多位于城区或城郊结合带, 是城市范围不断拓展的直接产物, 加上城市工商业的边缘化拓展趋势, 位于城市郊区的农村也发生了变化, 逐渐由传统的农业主导向第二三产业转换, 随之改变的是大量农用土地被征用, 进行工业建设和商业开发, 村庄的建筑外貌和空间发生巨大的变化。例如原有的耕地被大规模的开发, 纷纷建起厂房, 办起企业。另外, 很多村民利用自己的宅基地, 违规修建七八层的高楼出租, 由于缺乏科学统一的规划, 建造的房屋让整个社区显得非常杂乱, 形成了“村改居”社区半城半乡的过渡型景观, 具有明显的城乡结合物理空间特征。

(二) “亦城亦村”的生活场域

“村改居”后, 无论是从管理体制、还是居民身份, 都已经纳入了城市街道的统一管理中, “村改居”社区从法律意义上已经属于城市社区。由于是从农村社区过渡而来, 其受现代城市文化巨大影响的同时, 还留有传统农村社区的诸多特点, 具有明显的城乡二元性:一是在社区组织结构、管理方式、管理思维等方面虽然逐步向城市社区靠近看齐, 但仍带有农村社区的深刻印记。例如“村改居”之后的社区居委会管理人员的工作方式并没有发生实质性的改变, 仍保留原有农村社区的管理模式和治理特点。工作理念中对于“村改居”的认识也仅仅在“管理体制的转变”而已。二是居民的生活方式和交际网络带有明显的传统和现代的交叉性特征。“村改居”社区的居民大都是由村民转变为市民, 随着收入水平逐渐的提高, 这部分人的物质生活水平与城市居民非常接近, 但是在生活理念、方式和行为上还保留着农村社会的深深烙印。社区多数居民的社会交往范围较窄, 社会生活圈子相对固定封闭。在长久的生活实践和个体村落社会化基础上形成传统的“生活场域”, 具有强大的“惯习”力量, 在一定程度上阻挡着城市化浪潮对传统的侵袭。

(三) 居住人口结构复杂、流动性强

“村改居”社区的居住人口结构较复杂, 流动性强, 主要体现在两个方面:一方面是原社区居民逐渐分化为不同的阶层群体, 在城市化和社会转型的进程中, “村改居”社区中的居民由于就业领域和生活方式的差异, 随着时间的推移, 居民群体也逐渐形成了不同的层级, 依据收入水平的差异, 高收入群体逐渐融入到城市社区, 多数高收入群体移居到附近成熟的城市社区, 成为真正意义上的“城市居民”。但同时仍保留着原来的“村籍”, 拥有自己的宅基地并分享集体经济发展带来的红利。另外一部分群体则依靠自有的宅基地来获取收益, 例如“包租公 (婆) ”等就是形容这一批群体。这两个差异较大的群体也恰恰体现社会转型对阶层分级的影响。另一方面体现在日益增加的外来人员构成上, “村改居”社区中本地人口与外地人口严重倒挂现象突出, 由于相对较低的房租和生活成本, “村改居”社区吸引了大量的外来人员居住。与传统社区相比, “村改居”社区大量高流动性的外来陌生人口也导致了社区居民交往的低频性, 社区内部不同群体之间界限分明, 本地人与外地人, 不同地域的外地人之间, 无论交往频度还是交往深度都比较低, 由于在社区层面缺乏居民沟通交流的正式机制和平台, 造成了社区公共空间的紧张和生活共同体意义的缺失。

(四) 纷杂繁多的社区管理

作为城市流动人口的集中聚居区, “村改居”社区在日常的社区治理中, 面临着比农村社区和城市社区更多的困难。农村社区是熟人社会, 村民社会关系简单, 社会交往稳定持久。城市社区建立在现代社区管理结构和体制之上, 居民来自不同的地方但相互关系独立简单, 政府对城市社区的资源投入也相对较多。“村改居”社区由于地域的限制和历史的因素, 在发展过程中也受到制约。例如社区发展所需要的公共资源和空间不足, 加上社区中居住群体特征的差异、流动性强和复杂性高等特征, 使得社区治安、环境卫生管理方面都存在诸多问题, 上述存在的问题为社区管理的衔接和转换带来了较大的困难。传统的农村社区管理由党组织、村委会和集体经济管理组织三个机构构成, 但是“一套人马”, “三位一体”是大多数农村社区目前的管理运行形式。随着“村改居”的进行, 居委会和经济管理组织之间的职能被分开, 基层社区的公共权力被重新分配, 居委会在开展社区管理和服务过程中, 所需要的经费仍由村集体经济供给, 而村集体经济的管理是独立于居委会之外的另一个组织, 继而造成基层组织管理权和财政权的分离, 引发权、责、利的掣肘与冲突。

三、“村改居”社区面临的治理困境

(一) 集体经济发展困局:产权不清与经营障碍

“村改居”后, 原村委会的建制和农村管理体制被撤销, 取而代之的是依照《居委会组织法》产生的居委会管理体制。在此过程中, 农村原有的集体资产如何处置成为横亘于“村改居”社区治理的难题。一是集体经济的产权归属问题。“村改居”是对村民集体利益的一次重要重新分配, 因此必然会触及到村民的核心经济利益。目前许多地方的“村改居”社区在处置集体资产时采取股权固化的政策设计, 但股权固化的实际操作却困难重重, 集体资产难以有效量化⑧, 股东身份难以明确界定⑨。二是集体经济的组织经营问题。农村集体经济担负着发展经济、股份分红和提供农村公共产品三大职能⑩, 但是传统的农村集体经济组织形式和经营方式限制了其进一步的发展11。三是集体经济的功能地位问题。“村改居”后, 农村集体经济组织发展的方向是成为专业的市场主体, 参与正常的市场竞争。但与此同时又要承担绝大部分的社区公共事务管理和公益事业发展费用, 严重制约了社区股份合作经济组织的健康发展。

(二) 社区治理体制转换:权责不清与适应困难

“村改居”之后的村委会改为居委会, 带来社区治理体制的变化, “村改居”社区在组织体系方面有着自身的特殊性。社区治理在组织架构方面, 如社区党组织、居委会、社区服务中心等与集体经济管理组织之间存在着较大的矛盾, 受到集权与分权博弈的限制, 影响社区各组织的有效运转。一是居委会的自治地位虚化。“村改居”后居委会管理经济的职能被剥离, 但其传统的行政权力和上级政令的管理方式在“村改居”之后的社区管理方面仍然存在, “大包大揽”的情况没有实质性的改变。二是社区工作站配置问题。目前大多数“村改居”社区都成立了社区工作站承担政府公共管理服务。社区工作站工作人员如果由上级政府任命或委派, 则社区居民对他们不信任, 难以开展工作, 如果由社区居委会人员兼任, 则极大地增加了基层社区工作量, 使其无暇顾及社区自治管理。三是居委会和集体经济组织关系问题。社区自治与集体经济经营的分离固然使居委会能够全面开展社区自治管理中, 但是分权的机制还是制约了自治的水平, 也直接影响到居委会的管理效率。这种分权主要表现为“财权”和“事权”的分离, 居委会管理基层社区事务, 集体经济组织承担社区管理的相关费用, 此局面直接导致社区基层管理决定需要集体经济组织的同意, 降低了社区工作效率。

(三) 社区自治能力不强:参与不足与缺乏信任

“村改居”社区的特殊性也带来了社区管理的困境, 究其原因主要体现在社区居民间缺乏足够的信任和共识性的规范, 造成社区管理参与积极性差和意识淡薄。在现阶段社会转型过程中, 契约是作为现代社会转型的基础, 但“村改居”过程中则以传统的“人情”为基础, 契约精神欠缺12。一方面, “村改居”社区的居民主要是由原来的农民转变为市民, 自组织能力和水平较低, 习惯性地依赖于原有的“家族”势力, 亲情影响力较大, 这与现代社区的有机结合及结社活动存在着本质的区别。另一方面“村改居”社区作为外来人口的聚集地, 本地人与外地人之间由于地域观念的不同, 人与人之间存在疏离感, 相互之间共同关心的话题和利益较少, 参与社区活动的意识和积极性较差, 社区归属感和认同感较差。三是随着利益多元化和个人理性化的发展, 价值观日益多元化, 传统社会以“亲情”和“道德”为基础的约束力逐渐减弱, 由此导致社区的凝聚力日益涣散, 给社区带来更多结构性紧张与压力。13

(四) 社区公共服务落后:城乡失衡与保障不足

“村改居”后社区公共服务的功能凸显, 由原住居民拓展为向社区全体居民提供服务。随着社区居民目标的多样化, 社区居民的服务需求层次也越来越多, 数量越来越大, 质量越来越高。而在现实中, 社区却因为各种原因无法提供有效的社区服务来满足居民的需求, 造成各种问题, 给社区建设带来了瓶颈。在社区公共设施建设方面, 与城市社区相比, “村改居”社区基本保留和沿用原有村居设施, 严重落后于城市社区, 基层社区治理办公设施简陋, 公共服务的设施也非常欠缺, 这些不足在很大程度上制约了“村改居”社区的建设与发展。在社会保障方面, 虽然农村社会保障体系已经比较齐全, 但与城市社区相比, 各类保障的水平依然很低, 且缺乏可持续性。在社区服务经费方面, 由于“村改居”后仍然由原农村集体经济组织负担绝大部分的公共事务管理费用, 导致“村改居”社区在社区公共事务的自治上容易出现两极分化, 集体经济实力强的社区, 因有充足的经费, 能为居民提供比较完善的社区公共服务和进行社区社会事务的自治。相反, 社区公共事务则往往陷于管理的“真空”。

四、“村改居”社区治理的目标取向与建议

(一) 推动集体经济转型改制

从集体经济发展来看, “村改居”后集体经济组织从居委会中分离出来, 不但初步理顺了社区组织关系, 更使得经济组织回归集体经济经营管理的职责本位, 为集体经济的市场化和专业化提供了可能。党的十八大报告提出“依法维护农民的集体收益分配权, 壮大集体经济实力, 发展农民专业合作和股份合作, 培育新型经营主体”, 要让集体经济成为真正的市场主体, 就必须推动集体经济的转型改制和创新, 严格遵循集体资产的股份化、现代企业管理制度和集体经济收益集体分配的原则, 让居民以个人的资产入股, 实现原有的资产向股份转换, 让农民成为股东, 确保农民对所持股份的收益权和管理权, 实现集体经济成为农民入股、主体多元的市场主体。具体来讲, 一是集体经济组织形式的创新, 主要包括集体资产运营、集体资产市场化及集体经济组织管理上的突破。二是集体经济发展方式的创新, 实现集体经济由粗放式向集约化的转变。

(二) 理顺社区组织管理架构

在推动社区建设和社区管理体制改革进程中, 现阶段的社区治理主体是由“单一的权力主体”向“多元化的主体”转变。这种多元化主体在“村改居”社区管理体制中主要体现为社区党组织、集体经济组织、社区居委会和社区服务中心等四个方面。在基层社区制度设计方面, 首先要强化制度建设, 形成多元治理格局, 通过设置社区服务中心, 统筹政府职能部门在社区的公共行政服务工作, 居委会则回归自治组织, 在组织社区居民开展各类活动, 提供相关服务等方面起到作用, 逐渐形成政府职能部门、街道办事处、社区组织、社区居民等多元主体参与的基层治理格局14。其次, 明确各社区组织功能定位, 形成“参与式”的治理模式, 清晰管理理念, 形成以社区党组织为领导核心、社区自治组织为主体机构、社区服务的公共组织为服务平台、社区集体经济组织为支撑, 社区群团组织为辅助和社区社会组织为补充的组织体系。

(三) 积极培育社区社会资本

社区社会资本主要是指居民间的信任和沟通, 社区的制度和规范, 社区关系网络和社区的各类组织。社会资本具有凝聚、整合、同化、规范社会群体行为和心理的功能。“村改居”社区治理的最终目标是塑造现代生活共同体, 建设成熟的城市社区。因此在“村改居”社区中要努力培育社区资本。一是培养居民参与意识, 提高居民社区事务参与程度的主要措施是积极开展多形式、多渠道的社区活动, 使社区管理目标成为社区居民共同的关注点, 积极鼓励居民讨论并形成共同的生活理念与方式, 逐步建立起社区居民共同的认同感和归属感。二是积极培育和发展社区社会组织, 社区社会组织具有组织引领、协调整合、示范带动功能, 在规范居民行为、扩大公众参与、提供公共服务等方面有积极作用, 是推动居民参与和社区自治的重要力量。三是重塑具有共识性的社区文化, 社区文化的形成与发展能够极大地提升社区居民的凝聚力和营造社区居民的归属感, 同时也可以增强居民的社区意识, 维系社区居民日常的人际交往关系, 促进居民更快更好的融入到社区治理之中, 使社区由单一的居住场所转变为具有生活意义的复合共同体15。

(四) 推动公共服务均等供给

公共服务均等化是“在一个国家内, 处于不同地区的所有居民都能享受到大体相等的基本公共服务”16。“村改居”社区由农村社区转化而来, 城乡二元结构的转换是城市化的本质和难点所在, 尤其是在公共服务供给方面, 要实现城市公共服务向“村改居”社区延伸, 使得边缘群体享有与城市居民平等的社会福利和基本公共服务项目, 逐步实现城乡公共服务均等化、一体化的局面。推动公共服务的均等供给, 首先, 要实现城乡公共基础设施一体化, 改善居民生产生活的条件, 推动“大市政”的广泛覆盖, 如在“村改居”社区逐步完善公共交通、通信网络、水电气暖等基础服务的建设。其次, “村改居”以后, 农民身份变为市民身份, 要推动城乡社保制度的有效衔接和转换, 实现医保、养老保险及教育的基本统筹, 解除“村改居”社区居民的后顾之忧。再次, “村改居”社区的公共服务应该面向全体的社区居民, 包括众多的外来务工人员, 虽然解决进城务工人员及其家属的市民待遇还需要城市化和城乡一体化发展的一系列配套政策。在这一问题尚未得到根本解决之前, 把他们作为社区居民列入社区管理和公共服务的范围则是可行的、积极的, 有利于他们的社区认同和融入, 实现多元主体参与的共建共享。

作者简介： 顾永红 (1979—) , 女, 湖北仙桃人, 华中师范大学社会发展与社会政策研究中心讲师, 博士, 主要从事社区治理、农村社会保障研究;; 向德平 (1964—) , 男, 湖北仙桃人, 华中师范大学社会发展与社会政策研究中心教授, 博士, 博士生导师, 主要从事社区治理、贫困问题研究;; 胡振光 (1986—) , 男, 山东临沭人, 华中师范大学社会发展与社会政策研究中心博士研究生, 主要从事社会发展与社会政策研究。;

基金： 教育部人文社会科学研究青年基金项目“我国城市老年人居家养老服务的需求与保障策略研究” (13YJC840011); 第52批博士后基金面上资助项目“农民养老风险评估与保障方式融合研究” (2012M521439); 湖北省社会发展与社会政策研究中心项目“城市基层社会管理路径探索” (201311);