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行政行为，是指行政主体在实施行政管理活动、行使行政职权过程中所作出的具有法律意义的行为。由此可以看出，行政行为包含了下列基层含义：
1. 行政行为是行政主体作出的行为，这是行政行为的主体要素。行政行为只能由行政主体作出，至于是行政主体直接作出，还是行政主体通过公务员或其他工作人员或依法委托其他社会组织作出，均不影响行政行为的性质。但是，如果是行政主体以外的其他国家机关或者其他社会组织，在无行政主体依法委托下所作出的行为，不能认为是行政行为。
2. 行政行为是行政主体行使行政职权、履行行政职责的行为，这是行政行为的职能要素。行政行为是行政主体依法行使职权、实施行政管理的行为。行政主体所实施的行为并非均为行政行为，它包括行政行为、民事行为和事实行为等，但只有在行政主体依法实现职能过程中所实施的行为，才能为行政行为。
3. 行政行为是具有法律意义的行为，这是行政行为作为法律概念的法律要素。行政行为是行政主体及其受行政主体委托的组织、个人具有法律意义的行为。也即是能够直接、间接产生行政法律效果的行为。
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